村組資產(chǎn)資源發(fā)包法律適用問題探析

關(guān)鍵詞 村組資產(chǎn) 發(fā)包 法律適用

作者簡介：劉飛，高郵市人民法院干警。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.017

為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，全面貫徹黨的十九大精神和《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，充分發(fā)揮審判職能作用，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的司法服務和保障。通過對當前村組資產(chǎn)資源發(fā)包工作存在的突出問題和風險隱患進行梳理研判，對提出應對之策。

一、村組資產(chǎn)資源類糾紛案件審理情況

《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第二條載明，“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)，包括資源型資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)?！狈喗衲晡以荷娲褰M資產(chǎn)資源類糾紛案件主要涵蓋村組土地、魚塘及所有的建筑物等。

（一）從案件數(shù)量上來看

2015年度至2020年7月底，受理涉村組資產(chǎn)資源案件共計211件，審結(jié)210件。從收結(jié)案情況看，案件總數(shù)雖不多，但收案數(shù)呈現(xiàn)明顯增多趨勢。

（二）訴訟主體上看

涉村組資產(chǎn)資源案件訴訟主體主要包括：村委會、村民小組、經(jīng)濟合作社、村民、外來承包戶。

農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營政策及土地流轉(zhuǎn)至種田大戶政策的實施，在農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包案件中通常會出現(xiàn)系列、關(guān)聯(lián)案件。例如：2019年某村委會涉及土地流轉(zhuǎn)金問題時出現(xiàn)類案25件，占全年同類案50%。這反映出涉農(nóng)案件具有群體性特征。

（三）糾紛類型上看

涉村組資產(chǎn)資源類案類型多樣化，當事人訴求不一，依據(jù)當事人訴請及爭議焦點，主要涉及以下類型案件。

隨著放活土地經(jīng)營權(quán)，土地流轉(zhuǎn)加快，土地等資源承包、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包過程中不符合政策規(guī)定和法律規(guī)定的現(xiàn)象日益突出，導致承包、轉(zhuǎn)包、發(fā)包類案件糾紛增多。

（四）從結(jié)案方式上看

調(diào)解和撤訴是主要審結(jié)形式，通過判決方式結(jié)案的計52件，通過調(diào)解方式結(jié)案的計74件，通過撤訴方式結(jié)案的計77件，通過裁定駁回起訴結(jié)案的計7件。

（五）從訴訟請求上看

由于各類訴訟主體的利益需求不一，訴至本院的訴訟請求紛繁復雜。

（六）從訴訟地位上來看

涉村組資產(chǎn)資源類案件糾紛主要集中在村民之間及村民與村組織之間，隨著資源經(jīng)營流轉(zhuǎn)交易加快，村民、村組織與外來承包者矛盾糾紛也有所上升。

（七）從訴前處理情況看

調(diào)解工作不到位，效果不理想。涉村組資產(chǎn)資源發(fā)包案件中，基層組織有時充當運動員與裁判員的雙重角色，村民小組或村委會往往也是案件的一方的當事人，而有些糾紛的產(chǎn)生原因也與基層組織作出的不當行為有關(guān)。

二、村組資產(chǎn)資源類糾紛案件問題表現(xiàn)

（一）發(fā)包主體不適格

《農(nóng)村土地承包法》第九條明確規(guī)定，“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”即本集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。但在實踐中，部分基層組織在未經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員授權(quán)的情況下就與他人訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，“強制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”的行為，剝奪本集體經(jīng)濟組織成員的參與權(quán)、協(xié)商全、監(jiān)督權(quán)。且早期簽訂土地等資源發(fā)包時約定期限過長，租金標準固定。但隨著經(jīng)濟發(fā)展、物價水平的上升，不合理因素開始凸顯，原發(fā)包人、轉(zhuǎn)包人不愿意再按原合同約定的價格收取承包金，進而以情勢變更為由調(diào)整土地租金或收回土地。

案例1：某村民委員會在未經(jīng)土地承包經(jīng)營戶同意的情況下，也未經(jīng)本經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意，擅自將土地非法發(fā)包流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外的第三人，并簽訂為期20年的流轉(zhuǎn)承包協(xié)議。

（二）發(fā)包流程不規(guī)范

集體經(jīng)濟組織成員間土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，采用口頭協(xié)議居多，未簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，亦未到村集體經(jīng)濟組織備案，導致集體經(jīng)濟組織成員之間及與村民小組之間糾紛增多。

案例2：宋某與劉某系同組村民，在二輪承包時家庭承包面積6.84畝。2002年劉某就與宋某口頭商議，將宋某的責任田交劉某代種，村委員為避免土地資源閑置，也同意劉某代種，相關(guān)賦稅和上繳也由劉某承擔。直至2016年，宋某為責任田流轉(zhuǎn)事宜向鎮(zhèn)、村兩級組織協(xié)調(diào)。

（三）發(fā)包協(xié)議內(nèi)容不完善

土地等資源在集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)大多采用口頭協(xié)議，或雖有書面協(xié)議，但也存在概念不清晰、約定不明確等問題，導致雙方爭議較大無法自行協(xié)商解決而引發(fā)訴訟。也有通過市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺發(fā)布的承包公告，出現(xiàn)因承包公告沒有獲得經(jīng)濟合作社同意導致流標而引起投標人上訪、交易公告格式內(nèi)容固定化、項目標段四至不明確、交易平臺公告的發(fā)包范圍與承包人實際承包范圍不一致。

案例3：顏某于2019年12月在市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺取得漁蝦塘承包，后因漁蝦塘交付不及時、交付畝數(shù)不一致與村委會發(fā)生分歧。在審理中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易公告發(fā)布的項目標段四至仍舊與十幾年前保持一致;發(fā)包面積畝數(shù)、底價、報名費金額隨意更改;實際交付承包標段與發(fā)布公告照片不符。

（四）發(fā)包后續(xù)經(jīng)營不善

土地等資源集約化、規(guī)?；墙ㄔO現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，但承包經(jīng)營者對自身估計能力不足，盲目追求經(jīng)營規(guī)模，缺乏技術(shù)管理能力;部分村組集體對承包經(jīng)營者的經(jīng)營能力、經(jīng)營范圍、信用資質(zhì)沒有進行嚴格審查，從而引發(fā)一系列經(jīng)營風險。

案例5：2015年某村委會村集體土地集中流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者養(yǎng)殖，并簽訂五年期《養(yǎng)殖承包合同》，土地流轉(zhuǎn)租金實行先交后組原則，村民僅收到三年的土地流轉(zhuǎn)租金后，經(jīng)營者不愿再支付土地流轉(zhuǎn)租金，導致25戶村民集體上訪。

（五）發(fā)包土地非農(nóng)化、非糧化

《農(nóng)村土地承包法》第十一條明確規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營應當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設。不少土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧食化”傾向明顯，承包經(jīng)營者改變土地用途，違背國家對基本農(nóng)田保護政策。

案例6：2018年，某經(jīng)濟合作社通過市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺將農(nóng)田發(fā)包給董某進行稻田套養(yǎng)龍蝦，并簽訂《農(nóng)田承包種養(yǎng)合同》，約定：種養(yǎng)期間國家糧食補貼歸屬、復墾、開挖面積限制、不得改變土地經(jīng)營性質(zhì)。要求經(jīng)營者必須首先滿足終止水稻等農(nóng)作物基本需要后，才能從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，但在實際承包經(jīng)營中所承包土地被直接用于蝦蟹養(yǎng)殖，嚴重違反合同所約定。

（六）基層組織行政行為不合規(guī)

部分村組織法律意識、法治思維薄弱，在與相關(guān)方產(chǎn)生法律關(guān)系時，并未采取合乎法律規(guī)定的行為。有的村委會在與承租人簽訂《租賃合同》時擅自約定將土地用于承租方建造廠房;有的村委會承諾對《租賃合同》產(chǎn)生的違約責任擅自承擔擔保責任;有的村委會在與承租人簽訂《租賃合同》后，未妥善保管《租賃合同》原本，增加敗訴風險。

案例7：2013年，某村委員會與湯某簽訂《土地租賃合同》，約定將土地使用權(quán)出租給湯某用于建造生產(chǎn)用廠房，租賃期限30年，每畝土地按800元一年。

（七）監(jiān)督管理機制不完備

《農(nóng)村土地承包法》第三十六條明確規(guī)定，“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！鞭r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作必須以二輪承包為基礎，亦也是下一步開展“三權(quán)分置”改革的前置條件。有的村組因有“土政策”，土地分配有矛盾，土地承包經(jīng)營權(quán)證并未實際發(fā)給農(nóng)戶;有的村組發(fā)放的土地承包經(jīng)營權(quán)證后所附農(nóng)田示意圖與公示的示意圖不一致。

案例8：譚某與某村委會于簽訂《魚塘承包協(xié)議》，出現(xiàn)不同的土地示意圖，經(jīng)與某村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站了解：某村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站蓋章的農(nóng)田示意圖是準確的，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證后所附農(nóng)田示意圖系原現(xiàn)場測繪圖紙，經(jīng)公示及與村干部確認后，發(fā)現(xiàn)錯誤并予以糾正，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證已全部發(fā)出無法收回，故出現(xiàn)前后不一致的情況。

三、完善村組資產(chǎn)資源具體舉措

（一）合理管控資源發(fā)包、轉(zhuǎn)包期限

在資源發(fā)、轉(zhuǎn)包期限方面，應充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回報周期長這一特點，平衡承包者與經(jīng)營者之間利益，承包期、承租期設置3-4年為宜，最長不能超過農(nóng)村土地等資源承包期限，更不宜簽訂期限為永久性流轉(zhuǎn)合同。

（二）完善資源價格評估體系

由政府或其他有資質(zhì)的獨立機構(gòu)牽頭，在公平合理評估標準基礎上，根據(jù)資產(chǎn)資源地形、產(chǎn)出能力等特點，對資產(chǎn)資源價值進行評估，確定相應資產(chǎn)資源發(fā)包參考價格。在參考價格的基礎上，充分利用競標機制，最終確定資產(chǎn)資源發(fā)包。

（三）建立資源監(jiān)管體系

完善對資源性質(zhì)登記工作，落實“三權(quán)三證”辦理工作;規(guī)范資源發(fā)包流轉(zhuǎn)程序，對資源發(fā)包流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同并經(jīng)主管部門備案;對資源發(fā)包流轉(zhuǎn)價格、期限、用途等進行嚴格監(jiān)管，預防風險隱患發(fā)生。

（四）落實資源后續(xù)跟蹤機制

對未經(jīng)法定程序擅自改變土地用途或破壞性適用土地造成的嚴重后果堅決予以制止，嚴守基本農(nóng)田特殊保護制度;對以土地等資源經(jīng)營權(quán)套取銀行信貸資金或政府補助情形加以規(guī)范;對政府發(fā)放的惠農(nóng)利農(nóng)政策補助對象進行嚴格審查;全面推行“村務卡”結(jié)算制度，實現(xiàn)村級資金管理非現(xiàn)金結(jié)算。

（五）建立承包主體分級機制

對承包主體的資質(zhì)、財力、種田經(jīng)營等情況進行考察，建立分級機制，篩選合格的承包主體;利用審判資源，參與社會征信體系建設，實現(xiàn)資源共享，避免官司纏身、負債累累的人員競標獲得土地等資源承包經(jīng)營權(quán)。

（六）構(gòu)建多元調(diào)處網(wǎng)絡

推廣“尋烏經(jīng)驗” ，加強與基層組織、自治組織的溝通協(xié)作，發(fā)揮村組干部、司法調(diào)解員等多種矛盾化解力量;加強資源管理部門、基層干部對政策和法律法規(guī)學習，進一步規(guī)范管理行為，推動資產(chǎn)資源合法有序流轉(zhuǎn)。

（七）發(fā)揮人民法庭地緣優(yōu)勢

人民法庭常駐鄉(xiāng)村，處在服務鄉(xiāng)村的“前沿陣地”，加強與派出所、司法所、村民委員會溝通協(xié)作，積極開展糾紛綜合研判、協(xié)調(diào)處理，形成工作合力;加強對各類調(diào)解組織業(yè)務指導，促進提升人民調(diào)解組織和群眾自治組織調(diào)處化解矛盾糾紛能力水平;推動人民法庭參與社會治理和訴訟服務重心下移，助力鄉(xiāng)村法治建設。

注釋：

1930年5月，毛澤東同志在尋烏縣開展社會調(diào)查，寫下《尋烏報告》《反對本本主義》，提出：“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”論斷。江西省贛州市尋烏法院推進鄉(xiāng)村治理自治、法治、德治相結(jié)合，推動從源頭上化解矛盾糾紛，逐漸形成“聯(lián)村共治、法潤?quán)l(xiāng)風”的“尋烏經(jīng)驗”，并寫入2018年《最高人民法院工作報告》。