論新時期我國公共衛(wèi)生隊伍的建設(shè)問題

[摘?要]我國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展以及建設(shè)健康中國這一國家戰(zhàn)略的提出，對我國公共衛(wèi)生隊伍提出了更高的要求，公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)的緊迫性凸顯。本文旨在探究我國公共衛(wèi)生隊伍在當(dāng)前存在的主要問題及其產(chǎn)生的根源，提出加強我國公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)的對策。主要對策包括：通過頂層設(shè)計協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展和增加財政投入;從戰(zhàn)略性人力資源管理的高度構(gòu)建公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)體系;做好崗位管理工作;優(yōu)化薪酬設(shè)計;重塑公共衛(wèi)生職業(yè)發(fā)展通道。

[關(guān)鍵詞]公共衛(wèi)生;薪酬;職業(yè)發(fā)展;干部人事制度

[中圖分類號]R19[文獻標(biāo)識碼]A?[文章編號]1008—1763（2020）05—0035—10

Abstract：The development of China's public health and the proposal of the National Strategy for Building a Healthy China， puts forward higher requirements for China's public health human resources， and the urgency of public health workforce building is highlighted.This article aims to explore the root causes of these problems in China's public health workforce， and then proposes countermeasures to strengthen the construction of this workforce， which includes coordinating public health development and increasing financial input through top-level designs constructing a public health workforce building system from the perspective of strategic human resource management; doing good position management; optimizing compensation design; and reshaping public health career development channels.

Key words： public health; compensation; career development; cadre and personnel system

近年來，在我國公共衛(wèi)生服務(wù)重新朝著公益性、公平性、均等化方向快速推進的大背景下，國家提出了建設(shè)健康中國這一新的國家戰(zhàn)略。為確保這一戰(zhàn)略的順利實施及其各項目標(biāo)的達成，我國就必須建設(shè)一支數(shù)量充足、質(zhì)量過硬、專業(yè)齊全、敬業(yè)擔(dān)當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生人才隊伍。筆者擬對我國公共衛(wèi)生隊伍當(dāng)前存在的主要問題進行梳理，查找成因，進而提出加強我國公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)的建議

我國公共衛(wèi)生隊伍主要依托于各公共衛(wèi)生機構(gòu)，而公共衛(wèi)生機構(gòu)又有狹義和廣義之分。狹義的公共衛(wèi)生機構(gòu)只包括與公共衛(wèi)生直接相關(guān)的那些機構(gòu)，即各級衛(wèi)生行政機構(gòu)、疾病控制機構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、婦幼保健機構(gòu)、慢性病防治機構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)及公共衛(wèi)生研究機構(gòu)。而廣義的公共衛(wèi)生機構(gòu)則指一切能夠促進健康、預(yù)防疾病及保護健康的機構(gòu)，除上述機構(gòu)外，還包括各級政府、藥品食品安全機構(gòu)、煙草控制機構(gòu)、環(huán)境保護機構(gòu)等其他機構(gòu)。本文主要討論狹義的公共衛(wèi)生機構(gòu)中的人力資源及其管理問題。。

一?我國公共衛(wèi)生隊伍存在的主要問題

為摸清我國公共衛(wèi)生隊伍的現(xiàn)狀，本研究查閱了相關(guān)統(tǒng)計年鑒，并對現(xiàn)有的研究進行了文獻搜索，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國公共衛(wèi)生隊伍及其人力資源管理問題方面的研究不僅數(shù)量不多，而且質(zhì)量不高。在中國知網(wǎng)全文期刊數(shù)據(jù)庫中，通過篇名搜索方式將“醫(yī)院”和“公共衛(wèi)生”分別與“人力資源”、“人才”、“崗位”、“薪酬”、“績效”及“離職”等關(guān)鍵詞進行組合搜索，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，針對醫(yī)院人力資源或人才及其管理方面的研究，在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面都明顯優(yōu)于對公共衛(wèi)生機構(gòu)所做的同類研究。舉例來說，以醫(yī)院的人力資源或人才問題為主題的論文總量達到3305篇，而以公共衛(wèi)生系統(tǒng)的人力資源或人才問題為主題的論文總共只有85篇;研究醫(yī)院的職業(yè)或職稱問題的論文有1922篇，而針對公共衛(wèi)生機構(gòu)的同一主題的論文只有38篇?？紤]到疾病預(yù)防控制機構(gòu)在公共衛(wèi)生體系中的重要性，本研究還專門以“疾病預(yù)防控制”加上述其他關(guān)鍵詞進行篇名搜索，論文數(shù)量同樣很少。此外，與公共衛(wèi)生人力資源及其管理問題有關(guān)的CSSCI來源期刊論文更是寥寥無幾。具體搜索情況請參見表1。

盡管現(xiàn)有的研究文獻數(shù)量有限，但通過對已有的研究文獻、統(tǒng)計數(shù)據(jù)及各種公開報道進行系統(tǒng)梳理，仍然可以清楚地看到，我國公共衛(wèi)生隊伍當(dāng)前存在人員數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理及人員流失嚴(yán)重三個比較突出的問題。

（一）公共衛(wèi)生隊伍的人員數(shù)量不足

公共衛(wèi)生服務(wù)的提供必然需要依靠大批的公共衛(wèi)生工作者，因此，公共衛(wèi)生工作者的數(shù)量配備會直接影響到一個國家的公共衛(wèi)生服務(wù)能力。長期以來，我國公共衛(wèi)生隊伍人才短缺的問題在各地都是一種普遍現(xiàn)象，基層公共衛(wèi)生隊伍的人員短缺情況更為突出。按照《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要 （2015-2020 年）》的要求，到2020年，每千人常住人口公共衛(wèi)生人員數(shù)量應(yīng)達到0.83人。按照我國2018年總?cè)丝?39538萬人計算，公共衛(wèi)生人員應(yīng)有1158165人，實際只有882671人，每千人口公共衛(wèi)生人員僅為 0.63 人[1]。更嚴(yán)重的是，從2014年到2018年，執(zhí)業(yè)醫(yī)師、助理醫(yī)師、全科醫(yī)生等其他各類衛(wèi)生人員的數(shù)量都呈上升趨勢，只有公共衛(wèi)生人員數(shù)量出現(xiàn)了下滑[2]。

從疾病預(yù)防控制機構(gòu)的情況來看，中央編辦等部門于2014年印發(fā)的《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，疾控中心人員編制應(yīng)達到每萬人口至少配置1.7人。按全國第六次人口普查統(tǒng)計結(jié)果計算，我國東、中、西部地區(qū)疾控人員編制數(shù)分別應(yīng)為96236人、73937和69956人。但到2015年，這些地區(qū)的疾控人員數(shù)量實際分別有67575人、61723人和61632人[3]。2018年，我國東、中、西地區(qū)按上述標(biāo)準(zhǔn)計算的疾控人員數(shù)量應(yīng)為98785人、74100人和64525人，但實際分別只有64790人、59797人和63239人，其中東部和中部的疾控人員絕對數(shù)量比2015年還低，只有西部略有增長[1]。

（二）公共衛(wèi)生隊伍的結(jié)構(gòu)不合理

隨著健康中國戰(zhàn)略的提出，我國公共衛(wèi)生服務(wù)已經(jīng)從以疾病為中心轉(zhuǎn)向以更為廣泛的健康問題為導(dǎo)向。由于生活方式、體育運動、生活環(huán)境等多種因素都會影響健康，同時公共衛(wèi)生服務(wù)需要開展跨學(xué)科和跨機構(gòu)合作，因此，公共衛(wèi)生隊伍中需要有掌握公共衛(wèi)生、臨床醫(yī)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、食品科學(xué)、農(nóng)學(xué)等各類知識的專業(yè)人才。不僅如此，由于公共衛(wèi)生工作的重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，公共衛(wèi)生機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力也面臨極大挑戰(zhàn)，業(yè)務(wù)能力和管理能力兼具的復(fù)合型公共衛(wèi)生機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者缺乏的問題也變得日益突出。

即使僅從公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)的角度來看，我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生隊伍在專業(yè)結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等多方面也遠(yuǎn)達不到要求。比如，盡管北京市專業(yè)公共衛(wèi)生工作者的整體學(xué)歷在全國相對較高，本科及以上人員占50%以上，但學(xué)科領(lǐng)域分布不均衡，婦幼、精神防治、結(jié)核防治、采供血、急救等專業(yè)的人才存在明顯短缺的情況，大部分專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)中具有副高及以上職稱人員數(shù)占比普遍較低（僅10%左右），高級專業(yè)技術(shù)人員與高層次領(lǐng)軍人才短缺[4]。以北京市朝陽區(qū)為例，到“十二五”末，該區(qū)各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）和承擔(dān)地段保健醫(yī)院公共衛(wèi)生工作的全職人員共710人，有正高和副高職稱者僅占3.7%。而且，這些人員中有公共衛(wèi)生專業(yè)背景的人員僅占 29.8%，護理專業(yè)背景的人所占比重最大（44.6%），臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)和其他專業(yè)背景的分別只占19.4%和6.3%[5]。

無論是從狹義的公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)隊伍結(jié)構(gòu)的角度來看，還是從健康中國戰(zhàn)略對更廣義的公共衛(wèi)生人才的需求角度來看，我國當(dāng)前的公共衛(wèi)生隊伍存在著明顯的結(jié)構(gòu)不合理和能力不足的問題。

（三）公共衛(wèi)生隊伍人才流失嚴(yán)重

我國公共衛(wèi)生隊伍不僅數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理，而且近年來面臨嚴(yán)重的人員，尤其是優(yōu)秀人才流失的問題。在2019年6月15-16日于國務(wù)院發(fā)展研究中心召開的中國醫(yī)改十年研討會上，中國疾病預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光指出，因為長期積累的各種問題以及近期因政策性原因?qū)е率杖脒M一步下降，國家疾控系統(tǒng)人心浮動、人才外流加速。近三年來，僅國家疾控中心流失的中青年骨干就達百人之多[6]。有研究發(fā)現(xiàn)，在2005-2012年間，我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)人員流失現(xiàn)象嚴(yán)重，7年間全國共減少了1.3 萬人[7]。這種情況到目前為止仍然未能得到遏制。通過查詢2019年《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》可以發(fā)現(xiàn)，在2018年末，全國各級疾控中心工作人員共18.8萬人，比上年減少2904人。

公共衛(wèi)生隊伍不穩(wěn)定的問題，即使是在北京這樣的一線城市中也非常明顯。2011-2016年，北京全市公共衛(wèi)生技術(shù)人員占比呈下降趨勢，部分專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的人員數(shù)量減少，大多數(shù)公共衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)的編制完成率呈下降趨勢，“空編”狀態(tài)明顯，特別是精神衛(wèi)生保健服務(wù)人員[4]。另外一項覆蓋全國32個省級行政區(qū)域中的736家基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的調(diào)查結(jié)果顯示，在2014-2016年間，平均每家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心每年流失醫(yī)師1.02人[8]。

二?我國公共衛(wèi)生隊伍存在問題的成因分析

學(xué)者和業(yè)界人士比較一致的看法是，我國公共衛(wèi)生隊伍存在上述幾個突出問題的根源在于，公共衛(wèi)生工作的吸引力不強以及國家的財政投入不足。本文認(rèn)為，除上述兩方面原因之外，我國干部人事管理體制對于公共衛(wèi)生隊伍管理的制約也不容忽視。

（一）公共衛(wèi)生工作對人才的吸引力不夠

在市場經(jīng)濟中，勞動者在選擇工作時盡管會考慮很多因素，但有三個因素是勞動者，尤其是知識型員工最為關(guān)心的：薪酬水平、職業(yè)發(fā)展機會，以及工作成就感和職業(yè)自豪感。一項調(diào)查證實，上述三大因素對于公共衛(wèi)生工作者的吸引、保留和激勵同樣非常重要[9]。然而，在現(xiàn)實中，公共衛(wèi)生工作在上述三個方面對人才的吸引力都明顯不足。

首先，薪酬水平問題是導(dǎo)致公共衛(wèi)生機構(gòu)人員流失的最直接原因。薪酬水平關(guān)注的是一種工作為勞動者支付的薪酬在外部勞動力市場上具有的競爭力，薪酬水平的市場競爭力越強，對勞動者的吸引力通常越大。此外，勞動者不僅關(guān)心初入職時的薪酬水平，也關(guān)心薪酬水平隨物價、年資、績效等因素保持增長的頻率和幅度。在改革開放后一段時間里，我國公共衛(wèi)生機構(gòu)通過開展有償服務(wù)獲得了比較可靠的經(jīng)費來源，保證了公共衛(wèi)生工作者的薪酬水平具有一定的吸引力，提高了大家的工作積極性。但是，在2011年開展事業(yè)單位分類改革之后，公共衛(wèi)生機構(gòu)被劃歸公益一類事業(yè)單位，實行財政全額撥款和收支兩條線的管理方式，取消了過去的幾乎所有有償服務(wù)項目。這種改革確實有利于還原公共衛(wèi)生的公益性本色，但由于沒有其他補償措施，因而在客觀上造成了公共衛(wèi)生工作者的薪酬水平出現(xiàn)較大幅度的下降，與醫(yī)院等其他同級衛(wèi)生事業(yè)單位之間的收入差距明顯拉大。這種情況對公共衛(wèi)生隊伍的穩(wěn)定造成了直接沖擊。一項對我國西部某省的省、市、縣三級疾控中心的205個機構(gòu)所做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該省疾控系統(tǒng)在2013-2017年共流失956人，其中86.6%的人員脫離疾控系統(tǒng);在可以明確流失去向的人員中，到醫(yī)院工作的人最多（30.3%），而流失的最主要原因就是疾控系統(tǒng)職工收入增長滯后于不斷增加的生活成本。與此同時，其他衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、高校、企業(yè)（特別是外商合資公司）通過提供更加多元化且水平更高的薪酬增強對疾控人才的吸引，這就加劇了該省疾控系統(tǒng)的高學(xué)歷和高技術(shù)人才外流[10]。

（三）現(xiàn)有干部人事制度對公共衛(wèi)生隊伍管理形成制約

我國傳統(tǒng)的干部人事制度也是導(dǎo)致公共衛(wèi)生隊伍出現(xiàn)前述問題的重要原因之一。從干部人事制度的角度來看，我國公共衛(wèi)生工作者有三種不同身份：各級衛(wèi)生行政機構(gòu)屬于政府機構(gòu)，其正式工作人員屬于公務(wù)員編制;疾病控制機構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)等專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)大多屬于事業(yè)單位，其正式工作人員屬于所謂的事業(yè)編;由于事業(yè)單位編制調(diào)整非常困難且多年未增加，很多公共衛(wèi)生事業(yè)單位不得不通過簽訂勞動合同或勞務(wù)派遣的形式聘用大量的所謂編外人員，并且這部分人的數(shù)量在有些事業(yè)單位甚至已經(jīng)超過了編內(nèi)人員。

公共衛(wèi)生機構(gòu)的性質(zhì)多樣化及公共衛(wèi)生工作者的身份多元化，導(dǎo)致在人員管理方面適用的法律法規(guī)各不相同。公務(wù)員主要適用《中華人民共和國公務(wù)員法》及其相關(guān)法律法規(guī)，事業(yè)單位工作人員主要適用《事業(yè)單位人事管理條例》及其相關(guān)法律法規(guī)，對編外人員的管理則適用《勞動法》《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)。此外，對機關(guān)事業(yè)單位及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者的管理，還需執(zhí)行中組部的相關(guān)規(guī)定，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》及《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》等。由于不同類型的人員需要遵循不同的干部人事制度或人力資源管理體系，公共衛(wèi)生隊伍的管理就變得比較復(fù)雜。不僅如此，這些國家干部人事制度并非僅針對公共衛(wèi)生領(lǐng)域設(shè)計，而是要兼顧管理體系中的所有其他人員。因此，當(dāng)這些干部人事制度的要求與公共衛(wèi)生隊伍的實際需要之間出現(xiàn)不相適應(yīng)時，公共衛(wèi)生機構(gòu)只能做出妥協(xié)或讓步。比如，公共衛(wèi)生事業(yè)單位工作人員的崗位等級晉升之所以困難，就是因為國家對事業(yè)單位的崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和比例控制并不是根據(jù)公共衛(wèi)生隊伍的自身特點設(shè)計而成，而是所有各類事業(yè)單位統(tǒng)一規(guī)劃的結(jié)果。更重要的是，國家對公共衛(wèi)生隊伍的管理缺乏一個全面統(tǒng)籌的組織和人事管理體系，這就很難形成符合實際需要的公共衛(wèi)生隊伍管理理念和與之相配套的戰(zhàn)略規(guī)劃及各種政策和制度。

三?加強我國公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)的建議

健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，而其中非常重要的一點就是“要加強公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)，健全執(zhí)業(yè)人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制” [15]。加快公共衛(wèi)生體系及公共衛(wèi)生隊伍的現(xiàn)代化建設(shè)，為公共衛(wèi)生工作的開展及健康中國戰(zhàn)略的有效執(zhí)行打下堅實的人才隊伍基礎(chǔ)。為此，我國應(yīng)當(dāng)重點做好以下幾個方面的工作：

（一）通過頂層設(shè)計協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展及確保財政投入的增加

目前，我國公共衛(wèi)生服務(wù)正重新朝著公益性、公平性、均等化的方向快速推進，國家在近年來確定的建設(shè)健康中國戰(zhàn)略更是為我國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展提供了前所未有的機遇[16]。然而，我們也應(yīng)當(dāng)看到，由于公共衛(wèi)生事業(yè)涉及機構(gòu)類型眾多且層次復(fù)雜，人員管理方式多元化，盡管對公共衛(wèi)生工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)限在衛(wèi)生行政機構(gòu)或公共衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)，但與公共衛(wèi)生工作者的切身利益，以及他們的工作積極性關(guān)系最為密切的編制、崗位、職稱、晉升、薪酬等的關(guān)鍵決策權(quán)，卻在各級編辦、人力資源社會保障部門、組織部門及財政部門等各類黨政機構(gòu)，在缺乏頂層設(shè)計的情況下，僅靠衛(wèi)健委一個部門來推動我國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和公共衛(wèi)生隊伍的建設(shè)顯然有困難。

有鑒于此，我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)建立一套由中央統(tǒng)籌規(guī)劃的獨立而完整的治理體系，在此基礎(chǔ)上確保加大對公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)設(shè)施、運營體系和人才體系的投入。具體來說，國家很有必要組建一個超越部委之上的更高規(guī)格的機構(gòu)來統(tǒng)籌設(shè)計和領(lǐng)導(dǎo)我國的公共衛(wèi)生體系建設(shè)及其人才管理工作。比如，可以在全國人大或國務(wù)院成立專門的國家健康委員會，由該委員會統(tǒng)籌規(guī)劃我國的公共衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)的組織體系，整合各級政府、公共衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)和科研機構(gòu)的力量，制定公共衛(wèi)生人才發(fā)展規(guī)劃及相應(yīng)的人力資源管理體系。此外，該委員會對于確保公共衛(wèi)生財政投入也具有更高的權(quán)威性。2018年，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政支出為1.6萬億元，僅占GDP的1.7%。因此，在制定“十四五”規(guī)劃時，可以從中央到地方安排2000億元～3000億元的公共衛(wèi)生投資，用于建立獨立的國家公共衛(wèi)生安全防線，以及公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)等方面的工作[17]。只有真正解決了公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的頂層治理結(jié)構(gòu)問題，才能做到有效協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的所有財力、物力和人力資源，同時確保這些資源的配備充足，促進健康中國戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

（二）以戰(zhàn)略性人力資源管理為指導(dǎo)改革公共衛(wèi)生干部人事制度

在公共衛(wèi)生系統(tǒng)的頂層設(shè)計完成之后，還必須遵循戰(zhàn)略性人力資源管理的邏輯，重新設(shè)計公共衛(wèi)生隊伍的管理體系。我國的公務(wù)員制度以及事業(yè)單位人事管理制度雖然取得了很多進步，但目前這兩套干部人事制度仍然還停留在傳統(tǒng)的人事管理階段，很多管理理念和管理方法并不符合現(xiàn)代人力資源管理，尤其是戰(zhàn)略性人力資源管理的要求。戰(zhàn)略性人力資源管理強調(diào)基于組織的使命、愿景、價值觀，以及特定的戰(zhàn)略來設(shè)計并適時調(diào)整人力資源管理體系，努力確保人力資源管理體系與組織外部環(huán)境之間的匹配性，以及人力資源管理系統(tǒng)內(nèi)部各職能模塊之間的一致性[18]。對公共衛(wèi)生體系來說，這就意味著首先要基于公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，制定清晰的公共衛(wèi)生人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃，明確實現(xiàn)公共衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)所需的公共衛(wèi)生人力資源數(shù)量、質(zhì)量等條件，然后再明確應(yīng)當(dāng)如何從甄選任用、培訓(xùn)開發(fā)、績效考核、薪酬管理等各個人力資源管理模塊建設(shè)和激勵這支隊伍。當(dāng)前，這種戰(zhàn)略性人力資源思維的缺失，導(dǎo)致我國公共衛(wèi)生隊伍的管理體系與公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及其目標(biāo)之間未形成清晰的聯(lián)系，同時也使公共衛(wèi)生干部人事制度內(nèi)部各個管理模塊之間不能很好地相互協(xié)調(diào)和配合。

在我國公共衛(wèi)生機構(gòu)中，除了衛(wèi)生行政機構(gòu)之外，其他大多屬于事業(yè)單位，而我國的事業(yè)單位人事制度改革在推進過程中實際上并非遵循戰(zhàn)略性人力資源管理的邏輯展開。比如，在人力資源管理體系設(shè)計中，應(yīng)在明確戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，決定與其相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)和崗位設(shè)置，然后基于崗位職責(zé)和任務(wù)及任職要求制定甄選錄用、績效考核等方面的制度，最后才是薪酬制度的設(shè)計。但是，在2006年開始的當(dāng)前這一輪事業(yè)單位人事制度改革中，政府采取的做法卻是先推出一套事業(yè)單位工資制度（崗位績效工資制度），然后再用這套工資制度倒逼事業(yè)單位的崗位管理制度和績效考核制度。政府當(dāng)時之所以急于推出事業(yè)單位工資制度，主要是為了配合公務(wù)員法的實施，推進事業(yè)單位與黨政機關(guān)的分離，而不是針對事業(yè)單位的特點量身定做的一套事業(yè)單位人事制度改革。實踐證明，這種以逆向操作方式推行的改革給我國事業(yè)單位人事管理工作帶來了很多問題，公共衛(wèi)生機構(gòu)當(dāng)前存在的薪酬增長難度大，以及崗位等級晉升機會少等很多問題均與此有關(guān)。有鑒于此，從長期來看，應(yīng)當(dāng)進一步推動我國事業(yè)單位人事管理體制的全面改革，把干部人事管理的自主權(quán)真正交還給事業(yè)單位或至少是其行業(yè)主管機構(gòu)，這樣才有可能構(gòu)建真正能夠反映公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要的現(xiàn)代公共衛(wèi)生人力資源管理體系，而不是為了保持全國事業(yè)單位的統(tǒng)一模式，強行要求公共衛(wèi)生機構(gòu)去適應(yīng)一套不利于公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)和公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的干部人事制度。

（三）在夯實崗位管理的基礎(chǔ)上確保人崗匹配

在現(xiàn)代人力資源管理體系中，崗位管理是最為重要的基礎(chǔ)之一。在絕大多數(shù)情況下，組織都是根據(jù)需要先設(shè)崗位，然后再尋找合適的人來填補崗位，而不是因人設(shè)崗。崗位管理需要回答三個核心問題：為什么要設(shè)置這個崗位？該崗位需要承擔(dān)哪些工作職責(zé)和重要工作任務(wù)？具備何種任職資格條件的人才能承擔(dān)該崗位？第一個問題是為了明確設(shè)置崗位的必要性，闡明設(shè)置崗位的目的和意義，以確保崗位與組織戰(zhàn)略和目標(biāo)之間存在必要的聯(lián)系。第二個問題是為了明確崗位的職責(zé)邊界和關(guān)鍵工作任務(wù)，通常以崗位描述的形式呈現(xiàn)出來。第三個問題是要描繪出崗位填補者必須具備的任職資格條件，它對于確保人崗匹配即實現(xiàn)正確的人員選拔任用具有重要意義。對以上三個問題的回答對于績效考核及薪酬決策等也具有重要作用。

到目前為止，無論是在我國黨政機關(guān)還是在事業(yè)單位，基本都未實施系統(tǒng)的崗位分析工作，甚至連崗位的概念都是模糊的。比如，在關(guān)于事業(yè)單位崗位管理的討論中提及的公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員的崗位等級，實際上是公共衛(wèi)生工作者的專業(yè)技術(shù)等級，反映的是個人的知識、經(jīng)驗和專業(yè)能力水平，而并非個人實際承擔(dān)的工作或崗位的價值。

我國公務(wù)員薪酬的最重要決定因素是職務(wù)等級或行政級別，而非完整意義上的崗位。但用較為籠統(tǒng)的職務(wù)等級替代崗位等級，很難準(zhǔn)確反映任職者實際承擔(dān)的崗位具有的潛在勞動價值。這是因為，處于同一職務(wù)或行政級別上的黨政干部，在實際承擔(dān)的工作職責(zé)與任務(wù)、完成工作的難度、需要運用的知識技能，以及工作條件等方面（崗位的報酬要素）可能存在明顯的差異。我國公務(wù)員法明確指出，國家實行公務(wù)員職位分類制度，對公務(wù)員的職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還在2016年印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，但這種所謂的職位分類也同樣僅僅是對人員類型所做的粗略劃分，而不是基于崗位分析進行的科學(xué)崗位分類。

我國在事業(yè)單位人事制度改革的過程中倒是很早就提出了崗位管理的概念。2006年就頒布了《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》。2014年頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》中也明確規(guī)定，國家建立事業(yè)單位崗位管理制度，明確崗位類別和等級;事業(yè)單位根據(jù)職責(zé)任務(wù)和工作需要，按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置崗位;崗位應(yīng)當(dāng)具有明確的名稱、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)和任職條件。然而在實踐中，事業(yè)單位的崗位管理也基本流于形式，大多數(shù)事業(yè)單位并未都開展崗位分析工作，更沒有嚴(yán)格按照崗位評價結(jié)果來進行薪酬分配。原國家人事部、衛(wèi)生部在2007年印發(fā)的《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》中同樣僅僅對崗位等級設(shè)置做出了規(guī)定，而并未真正落實衛(wèi)生事業(yè)單位的具體崗位設(shè)置。在2015年原國家衛(wèi)計委下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心崗位設(shè)置管理指導(dǎo)意見的通知》中，盡管提供了《省、市、縣三級疾病預(yù)防控制中心崗位職責(zé)（2015版）》，但對崗位職責(zé)的描述并不細(xì)致和規(guī)范，甚至沒有列明崗位的任職資格條件。這些都表明，公共衛(wèi)生事業(yè)單位的崗位管理實際上還存在很大缺陷。

由于我國黨政機關(guān)和事業(yè)單位的崗位分析工作都尚未扎實開展，這就導(dǎo)致在衛(wèi)生行政部門和公共衛(wèi)生事業(yè)單位中很難實現(xiàn)真正意義上的人崗匹配。在此次爆發(fā)的新型冠狀病毒重大疫情中，一些地方政府的衛(wèi)生健康系統(tǒng)負(fù)責(zé)人明顯表現(xiàn)不佳，其中的一個重要原因就是這些關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位上的任職者并不具備崗位的基本任職要求。

因此，我國應(yīng)盡快啟動公共衛(wèi)生機構(gòu)的崗位分析工作，明確所有崗位的工作職責(zé)和任職資格條件，然后按照崗位要求對現(xiàn)有從業(yè)者的崗位匹配度進行系統(tǒng)評價，逐漸分流或淘汰不合格人員，同時嚴(yán)格按照崗位要求選拔錄用新的人員進入公共衛(wèi)生隊伍，只有這樣才能不斷確保公共衛(wèi)生隊伍具備實現(xiàn)國家制定的公共衛(wèi)生戰(zhàn)略目標(biāo)所需的整體素質(zhì)和專業(yè)能力。

（四）建立科學(xué)的公共衛(wèi)生隊伍薪酬水平?jīng)Q定與調(diào)整機制

從戰(zhàn)略性人力資源管理的角度來說，當(dāng)一個組織基于戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)置了職責(zé)清晰的崗位，并且按照任職資格條件聘用了合格的任職者，接下來要做的就是激勵每位任職者積極、負(fù)責(zé)地履行工作職責(zé)，達成高水平績效。雖然對勞動者進行激勵的方式既包括經(jīng)濟或物質(zhì)激勵，也包括非物質(zhì)或精神激勵，但合理、公平的薪酬無疑是吸引、留住和激勵公共衛(wèi)生工作者的最基本要素或必要條件。而薪酬問題恰恰是導(dǎo)致我國公共衛(wèi)生機構(gòu)人員流失及高素質(zhì)人才缺乏的最直接原因。

員工對于一個組織的薪酬體系最為關(guān)注的是三個方面，即薪酬的內(nèi)部公平性、外部公平性及績效獎勵性。薪酬內(nèi)部公平性關(guān)注的是一個組織內(nèi)不同個體間的薪酬差距是否合理的問題。在不考慮績效的情況下，在組織內(nèi)部決定個人薪酬水平的兩個最重要因素是崗位和能力。其中，崗位是薪酬決定的首要基礎(chǔ)，因為薪酬首先是對一個人承擔(dān)的工作提供的報酬。不同的崗位在工作職責(zé)、工作難度、工作壓力、工作條件及對任職者的知識、技能和經(jīng)驗要求方面存在差異，承擔(dān)不同崗位的個人之間會存在相應(yīng)的薪酬差距。此外，能力也是薪酬的重要決定因素。由于承擔(dān)相同崗位的兩個人在知識、技能和經(jīng)驗方面也可能存在差異，因此一個崗位對應(yīng)的薪酬水平并非唯一，而是通常對應(yīng)一個變動區(qū)間。當(dāng)組織成員的薪酬水平與其承擔(dān)的崗位以及在崗位上的工作能力相匹配時，員工才會產(chǎn)生薪酬內(nèi)部公平感。在我國衛(wèi)生行政機構(gòu)中，公務(wù)員的固定工資是職務(wù)等級工資而非崗位等級工資，我國事業(yè)單位的基本工資雖然名為崗位工資，但實際上名不符實，因為這些基本工資等級并非建立在崗位分析和崗位評價基礎(chǔ)上，不能準(zhǔn)確反映工作者的崗位差異。有些人的崗位等級或?qū)I(yè)技術(shù)等級雖高，但實際所在的崗位在工作難度、工作強度等方面卻未必超過那些崗位等級更低的人，這種情況很容易導(dǎo)致公共衛(wèi)生工作者產(chǎn)生薪酬的內(nèi)部不公平感。

薪酬的外部公平性主要涉及公共衛(wèi)生工作者與外部其他同類人員之間的薪酬水平對比。在勞動力可以充分流動的市場經(jīng)濟中，在不同組織中從事相似工作或具有相似能力的人，大體上應(yīng)獲得具有可比性的薪酬，否則薪酬水平過低的組織將會面臨人員流失問題。當(dāng)前，絕大部分公共衛(wèi)生機構(gòu)在事業(yè)單位改革中出現(xiàn)了薪酬水平不升反降的現(xiàn)象，特別是與處于同級別的醫(yī)療衛(wèi)生、科研和教育機構(gòu)相比落差進一步加大，結(jié)果導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重。必須強調(diào)的是，盡管公共衛(wèi)生服務(wù)本身具有公益性特征，但這并不意味著公共衛(wèi)生工作者就應(yīng)當(dāng)接受低于市場水平的薪酬，因為薪酬更多地是由勞動者在勞動力市場上的價值決定的，而不是由組織性質(zhì)決定的。公共衛(wèi)生機構(gòu)要想吸引和留住人才，就必須確保工作人員的薪酬水平不能顯著低于同級別醫(yī)療衛(wèi)生、科研和教育機構(gòu)。為此，國家應(yīng)當(dāng)針對公共衛(wèi)生機構(gòu)等這樣的公益一類事業(yè)單位進行薪酬水平的對標(biāo)管理，也就是以同級別醫(yī)療衛(wèi)生、科研和教育機構(gòu)的薪酬水平為標(biāo)桿，通過市場薪酬調(diào)查的方式恰當(dāng)確定公共衛(wèi)生機構(gòu)工作者的薪酬水平，并通過全額撥款的形式確保薪酬支付到位。此外，衛(wèi)生行政機構(gòu)公務(wù)員的薪酬也同樣需要考慮與外部勞動力市場之間的比較。在這方面，我國公務(wù)員法實際上已經(jīng)有了明確規(guī)定，即“國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”。然而，這一法律規(guī)定在現(xiàn)實中尚處于探索階段，并未形成可操作性的政策實施辦法或相關(guān)制度。為此，國家同樣應(yīng)當(dāng)盡快建立公務(wù)員工資與外部相當(dāng)人員工資之間的平衡比較機制，以確保公務(wù)員的薪酬水平不僅合理，而且能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化的調(diào)整，這樣才能有助于確保衛(wèi)生行政機構(gòu)吸引和留住優(yōu)秀人才。

薪酬的績效獎勵性強調(diào)的是從事相同或相似工作的人，應(yīng)當(dāng)因工作表現(xiàn)或績效差異在薪酬水平方面保持合理差距。薪酬的績效獎勵性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是基本薪酬的調(diào)整幅度，甚至調(diào)整頻率與績效水平掛鉤，績效水平越高，薪酬水平的上調(diào)幅度越大或調(diào)整速度越快。二是績效薪酬或獎金與員工個人績效掛鉤，績效水平越高的員工獲得的績效薪酬或獎金越多。通常情況下，獎金在激勵員工取得高績效方面扮演著更為重要的角色。為了充分發(fā)揮薪酬對于公共衛(wèi)生隊伍的績效獎勵作用，需要滿足兩個前提條件：一是必須在公共衛(wèi)生機構(gòu)開展公平有效的績效考核工作，能夠做到有效區(qū)分員工的績效水平差異;二是優(yōu)化公共衛(wèi)生機構(gòu)的績效工資設(shè)計。目前，我國衛(wèi)生事業(yè)單位的績效考核工作存在很多問題，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)者對績效考核不重視，不愿意拉開績效差距，甚至對績效考核的優(yōu)秀等次采取“輪流坐莊”的做法，這就使績效工資在很多公共衛(wèi)生事業(yè)單位名存實亡，“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的問題并未根本解決。同時，我國衛(wèi)生事業(yè)單位的績效工資制度也存在先天不足。盡管《事業(yè)單位人事管理條例》強調(diào)事業(yè)單位工資分配應(yīng)結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位特點，體現(xiàn)崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻等因素，但事實上，這些因素在事業(yè)單位的工資決定中體現(xiàn)得都不夠充分。在績效工資方面，我國事業(yè)單位績效工資中的70%按要求是必須全額發(fā)放給個人的，只有30%的部分可用來與個人績效考核結(jié)果掛鉤。這樣，績效工資的激勵作用實際上并不大[19]。這種情況在公共衛(wèi)生機構(gòu)這樣的公益一類事業(yè)單位中表現(xiàn)得更明顯，因為他們的績效工資總額增長更困難，可用于績效獎勵的總量很難增加。至于我國公共衛(wèi)生機構(gòu)中的公務(wù)員，他們的薪酬主要取決于職務(wù)等級和任職年限等因素，更是幾乎沒有績效獎勵部分。

針對于此，國家在疫后的改革中應(yīng)逐步將事業(yè)單位人事管理權(quán)限下放到公共衛(wèi)生行業(yè)主管部門或公共衛(wèi)生機構(gòu)本身，以利于構(gòu)建更為適合公共衛(wèi)生機構(gòu)，以及公共衛(wèi)生隊伍特點的績效考核辦法和薪酬獎勵辦法，在扎實做好績效考核工作的基礎(chǔ)上，加大績效薪酬在個人薪酬中所占的比重，充分發(fā)揮薪酬的績效激勵作用，幫助公共衛(wèi)生機構(gòu)吸引那些知識技能水平高、業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)秀人才，并且鼓勵他們完成更高水平的績效。

（五）重新設(shè)計有利于公共衛(wèi)生隊伍積極進取的職業(yè)發(fā)展通道

公共衛(wèi)生機構(gòu)是知識型員工密集的組織，而知識型員工對于職業(yè)發(fā)展的重視程度更高。職業(yè)發(fā)展機會對勞動者會產(chǎn)生兩個方面的影響：一是職業(yè)發(fā)展往往與經(jīng)濟利益增加聯(lián)系在一起。即隨著個人的工作資歷積累，以及知識、技能和能力的增長，尤其是得到行政級別或?qū)I(yè)技術(shù)等級的晉升之后，勞動者往往能夠獲得一定幅度的薪酬增長。二是職業(yè)發(fā)展會給勞動者帶來非經(jīng)濟性收益。當(dāng)個人在工作領(lǐng)域中有機會積累知識經(jīng)驗和增長才干，感覺到自身的成長和進步時，會產(chǎn)生一種與金錢無關(guān)的心理收益。

然而，在我國當(dāng)前事業(yè)單位人事制度下，公共衛(wèi)生事業(yè)單位的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員都沒有足夠的職業(yè)發(fā)展空間，尤其是基層公共衛(wèi)生工作者，可能在個人職業(yè)生涯的很早階段就觸及晉升上限，看不到發(fā)展前途，這也是導(dǎo)致公共衛(wèi)生機構(gòu)人員流失的重要原因之一。當(dāng)前，我國公共衛(wèi)生機構(gòu)中的各類管理人員雖然已經(jīng)取消了行政級別，改稱職員制，但他們的崗位等級實際上完全是按公務(wù)員的行政等級（從正局級到辦事員）直接對應(yīng)來的，在行政職務(wù)得不到晉升的情況下，他們的崗位等級很難上升，在單位行政級別本來就低的基層公共衛(wèi)生機構(gòu)中，管理人員在單位內(nèi)部謀求職業(yè)發(fā)展的機會就更少。近些年來，國家在公務(wù)員中實行了職務(wù)與職級并行的做法，變相為公務(wù)員打通了薪酬超越個人實際職務(wù)等級向上繼續(xù)增長的空間，但對事業(yè)單位的管理人員或所謂的職員卻并未提供這種制度安排。公共衛(wèi)生事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員適用的專業(yè)技術(shù)崗位雖然一共劃分為13個等級，晉升機會看上去要多一些，但事業(yè)單位人事主管部門對于各等級人員的分布比例實施的嚴(yán)格控制，導(dǎo)致很多公共衛(wèi)生機構(gòu)，尤其是基層公共衛(wèi)生機構(gòu)的工作者實際能夠獲得的崗位或技術(shù)等級晉升機會極少。這種控制手段對于一些需要大量高級人才的公共衛(wèi)生機構(gòu)來說造成的危害更大，它會使很多人因為感到職業(yè)發(fā)展無望而選擇離開。事實上，包括國家疾病控制中心在內(nèi)的很多高端公共衛(wèi)生機構(gòu)，都存在核定的高級專業(yè)技術(shù)崗位數(shù)量嚴(yán)重不足的問題。

綜上所述，國家今后應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下放對不同行業(yè)類型事業(yè)單位的人事管理權(quán)限，允許像公共衛(wèi)生機構(gòu)這樣的事業(yè)單位根據(jù)自己的實際情況，打破原有的以行政級別為基礎(chǔ)的管理人員崗位管理，實行以崗位評價為依據(jù)的新型崗位等級劃分及崗位晉升辦法。此外，還應(yīng)當(dāng)將公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)崗位等級的設(shè)置權(quán)限，及不同崗位等級之間的人員分布比例控制權(quán)限等，交給公共衛(wèi)生機構(gòu)或其行業(yè)主管機構(gòu)，讓他們?nèi)ピO(shè)計與本單位或本行業(yè)特征更為匹配的、更為科學(xué)合理的管理類崗位和專業(yè)技術(shù)類崗位的設(shè)置與晉升辦法，尤其是為基層公共衛(wèi)生機構(gòu)的工作者設(shè)計更多的晉升階梯，打開職業(yè)上升通道，使他們有機會通過個人的努力進入更高一些的崗位等級或?qū)I(yè)技術(shù)等級，強化公共衛(wèi)生工作者的工作認(rèn)同感和職業(yè)忠誠度。

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