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    李鐵:增設(shè)“市轄區(qū)”的熱潮該降溫了

    2020-10-12 14:17李鐵
    財經(jīng) 2020年19期
    關(guān)鍵詞:設(shè)市市轄區(qū)主城區(qū)

    李鐵

    如何進(jìn)一步發(fā)展到更大規(guī)模,已經(jīng)是很多中心城市向往的發(fā)展目標(biāo)。利用行政計劃手段增設(shè)市轄區(qū),是達(dá)到這一目標(biāo)最為有效和快速的手段。圖為開往武漢的城際列車。圖/人民視覺

    關(guān)于大中小城市發(fā)展路徑之爭持續(xù)多年,已經(jīng)是個老話題了,爭論各方自有邏輯。

    而在中國城市化發(fā)展的現(xiàn)實中,幾乎絕大部分的城市管理者訴求都很明確,就是把自己的城市做大。他們認(rèn)為,只有發(fā)展中心城市,才可以形成對周邊的輻射和帶動作用。

    因此,如何進(jìn)一步發(fā)展到更大規(guī)模,已經(jīng)是很多中心城市向往的發(fā)展目標(biāo)。利用行政計劃手段增設(shè)市轄區(qū),是達(dá)到這一目標(biāo)最為有效和快速的手段,“市轄區(qū)熱”也就成為中國城市化進(jìn)程中的一種獨特現(xiàn)象。

    那么,該如何認(rèn)識這一現(xiàn)象?這一現(xiàn)象又是否符合城市發(fā)展規(guī)律呢?

    為何熱衷增設(shè)市轄區(qū)

    從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看,中心城市人口的聚集是需要時間的。歐美國家的人口城市化過程就經(jīng)歷了幾百年。即使如此,也只產(chǎn)生了為數(shù)極少的大城市或者超大城市。而在東亞國家,城市化高速發(fā)展后,確實在短短幾十年就形成了人口規(guī)模千萬以上的超大城市,雖然只有那么幾個,但在世界上產(chǎn)生了極大的影響。

    這對中國的城市化發(fā)展路徑顯然是一個重要的參照模式。何況長三角中上海和粵港澳中香港的案例都足以說明,這種中心城市發(fā)展得越大,對周邊的輻射作用也越強。相對于中國行政區(qū)發(fā)展的空間格局來說,每個省會城市和成規(guī)模的大城市,顯然也希望通過做大來帶動省域經(jīng)濟和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

    長期以來,很多研究城市的專家學(xué)者在提出某個省級行政區(qū)和地市級行政區(qū)發(fā)展思路時,幾乎都有一個共識,發(fā)展中心城市是區(qū)域規(guī)劃中非常重要的路徑選擇之一。

    我記得上世紀(jì)90年代,一批中科院院士提出,要在京九鐵路沿線發(fā)展一批中心城市,以圖帶動周邊的經(jīng)濟發(fā)展。這一觀點得到了各級有關(guān)部門的重視。無論是在專家學(xué)者的眼中,還是在城市管理者的思路中,走中國式的大城市發(fā)展路徑基本上是共識。

    所謂中國式的做大城市的路徑,前置性條件就是要快,要動用政府的傳統(tǒng)體制優(yōu)勢,引導(dǎo)資源向中心城市集聚。要素集聚首先需要產(chǎn)業(yè)的植入,如果沒有產(chǎn)業(yè),那么一切都無從談起。但是如何吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)入中心城市,當(dāng)然得依賴于體制優(yōu)勢。

    其中最為重要的一條路徑,就是把土地等稀缺資源向中心城市調(diào)動和集中。而另一條路徑就是通過行政轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整,把一些地級市、縣級市和縣改為中心城市的市轄區(qū)。這樣就可以把中心城市可用的空間資源放大,并充分利用上級按照計劃下達(dá)的用地規(guī)模,在可管轄的國土空間范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配,進(jìn)而創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)進(jìn)入中心城市的最有利條件。

    改革開放幾十年來,中國市轄區(qū)增加的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市增加的數(shù)量。甚至一些已經(jīng)獨立設(shè)市的城市,也被上級中心城市劃為市轄區(qū)。許多省會城市下轄托管的縣級市,很大一部分都被劃為市轄區(qū)。我們曾經(jīng)熟知的一些著名的經(jīng)濟發(fā)達(dá)的縣級城市,轉(zhuǎn)瞬之間就變成了上級城市所轄的區(qū)。盡管有些相對獨立的縣級市反對,但由于城市的等級管理體制和官員任命來自上級政府,它們并改變不了被撤市改區(qū)的命運。

    從近些年的發(fā)展實踐來看,撤市改區(qū)和撤縣改區(qū),已經(jīng)是一些省會城市和地級城市擴大城市管轄空間和增加人口規(guī)模的常態(tài)。主要原因和動機不外乎以下幾個方面。

    一是通過增加市轄區(qū)數(shù)量,增加中心城市的管轄空間和土地資源供給。二是減少獨立設(shè)市城市和縣,避免其與中心城市爭奪投資和競爭資源。三是通過撤市設(shè)區(qū),可以擴大中心城市的人口規(guī)模,形成所謂的特大城市。四是在政績、城市規(guī)模和各類指標(biāo)排名中提升排名位次。例如,提升人口規(guī)模、GDP總量以及其他數(shù)據(jù)指標(biāo)的排名位次,打造所謂的城市品牌。五是通過行政管轄規(guī)模的擴大,為未來申請國家級中心城市和提高城市等級奠定基礎(chǔ)。六是通過增加市轄區(qū)面積和新的投資空間,緩解中心城市發(fā)展用地不足的矛盾,并為中心城市增加稅收來源、保證城市行政開支和運轉(zhuǎn)提供條件,等等。

    盲目擴張不可持續(xù)

    到目前為止,各級中心城市增設(shè)市轄區(qū)的沖動依然強烈。在省級政府的支持下,紛紛提出增設(shè)市轄區(qū)的規(guī)劃。雖然一些獨立設(shè)市城市的管理者并不贊成撤市設(shè)區(qū),但是迫于上級政府的壓力,不得不服從市改區(qū)的安排。

    對一些縣級市甚至地級市的居民來說,因為撤市設(shè)區(qū),提高了自己所在地域的身份,而且各種社會保障和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也向中心城市看齊;對行政事業(yè)單位和公務(wù)員來說,其福利待遇也與中心城市看齊。對于這樣一件“對大家都有好處的事”,能得到很多人的支持,阻力也大大減少。增設(shè)市轄區(qū)成為熱潮,也就成為中國城市化進(jìn)程中的一種獨特現(xiàn)象。

    這一熱潮的結(jié)果,是使得中國的城市數(shù)量與城市化發(fā)展進(jìn)程不相吻合。雖然已經(jīng)有8.5億城鎮(zhèn)人口,但是設(shè)市城市只有684個。其實,中國絕大部分的新區(qū)、各種市轄區(qū)以及開發(fā)區(qū)和園區(qū)等,在空間上大多都已經(jīng)是獨立的城市了。

    經(jīng)初步測算,如果把這些空間上相對獨立的市轄區(qū)設(shè)為城市的話,中國城市數(shù)量能從現(xiàn)有的684個增加到1000多個,如果將新區(qū)、開發(fā)區(qū)和各類園區(qū)都考慮進(jìn)來,更是會增加數(shù)千,甚至更多的城市數(shù)量。

    除此之外,一些在地級市或者縣級市管理下的特大鎮(zhèn),到底是發(fā)展為市轄區(qū),還是獨立設(shè)市,未來也會是一個困難的選擇。例如,東莞市下轄的許多鎮(zhèn),實際上已經(jīng)是一個較大規(guī)模的城市,與主城區(qū)也有一定距離,空間上也相對獨立,那么未來是繼續(xù)保留鎮(zhèn)級設(shè)置,還是改市抑或是改區(qū),可能是需要認(rèn)真考慮的。無論是在珠三角,還是長三角,或者是京津冀,這種情況都比較普遍。

    增設(shè)市轄區(qū)使得中國的城市與國外的城市有著本質(zhì)上的區(qū)別。最近許多學(xué)者提出,要在體制上把主體城市或者是城市的主城區(qū)與城市轄區(qū)有機分離。因為有不少市轄區(qū)與主城區(qū)的距離確實十分遙遠(yuǎn),最遠(yuǎn)的甚至可達(dá)幾百公里。有的城市看似規(guī)模很大,但是下轄的市轄區(qū)分布距離至少有幾十公里。還有的城市轄區(qū)范圍很大,造成國際上普遍的誤解,認(rèn)為“中國城市每平方公里的人數(shù)過少,而造成資源嚴(yán)重浪費、發(fā)展用地粗放”。

    這次武漢就因疫情引發(fā)了對其城市規(guī)模的誤解,很多人都認(rèn)為武漢是千萬人口的城市,其實真正的武漢主城區(qū),也就是說在空間上連成一片的城市建成區(qū),也就600萬人左右。最近成渝雙城經(jīng)濟圈也引發(fā)了不少關(guān)注,很多人認(rèn)為重慶是3000多萬人口的城市,其實重慶主城區(qū)也不過幾百萬人。對于重慶的正確認(rèn)知,直接影響到雙城經(jīng)濟圈規(guī)劃所影響的范圍,也涉及到未來資源和要素在雙城經(jīng)濟圈的配置。

    增設(shè)市轄區(qū),強化了中心城市發(fā)展的行政主導(dǎo),弱化了市場配置要素的功能。出于做大中心城市的考慮,中心城市的管理者不得不通過行政手段,利用高等級城市可以管轄行政區(qū)域的優(yōu)勢,按照行政計劃的方法,擴大本行政區(qū)域的資源配置能力。

    它們能使用的方法有很多,例如,將土地指標(biāo)更多留置在中心城市;基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源向中心城市主城區(qū)傾斜;在自己增設(shè)的行政轄區(qū)內(nèi)發(fā)展新區(qū),不管距離遠(yuǎn)近,很多都造成了嚴(yán)重浪費;限制其他低等級城鎮(zhèn)的發(fā)展,等于抬高了要素進(jìn)入的成本,這使得中心城市主城區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的成本過高,推動了房價上漲,而同時限制周邊中小城市和小城鎮(zhèn)提供相對廉價的住房供給等。

    其實,按照城市發(fā)展規(guī)律,要素可以根據(jù)成本的變化自動選擇發(fā)展空間。但是在行政主導(dǎo)下,一味放大行政轄區(qū)面積導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力不足,不得不排斥外來人口的定居和落戶。中心城市盲目擴大的另一個嚴(yán)重后果就是固化了主城區(qū)居民的利益。長期以來,優(yōu)質(zhì)資源向主城區(qū)傾斜,而隨著市轄區(qū)擴大,共享主城區(qū)的福利,導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源供給不足。因此只能靠持續(xù)增加市轄區(qū)面積,擴大產(chǎn)業(yè)入駐的空間,增加稅收和土地出讓收益,以保證中心城市的福利供給。而這種剛性的福利供給具有排他性,限制了其他中小城市的發(fā)展機會。

    中心城市不斷通過新增市轄區(qū)數(shù)量來擴大資源配置的空間,同時源源不斷通過行政手段擴大對市轄區(qū)的資源供給。一旦這種發(fā)展鏈條斷裂,會給人口持續(xù)膨脹的中心城市帶來潛在社會風(fēng)險。

    遏制“市轄區(qū)熱”,使城市回歸本質(zhì)

    盡管在中國仍然存在著關(guān)于發(fā)展不同規(guī)模城市的各種爭論。但是按照市場規(guī)律配置資源和要素已經(jīng)成為中央有關(guān)文件的要求。因此,在城市化的推進(jìn)過程中,產(chǎn)業(yè)和要素配置要尊重城市發(fā)展規(guī)律,尊重市場的運行規(guī)則,重點在于減少行政和計劃的干預(yù),給予各類城市平等的發(fā)展機會。同時也要從源頭上遏制各中心城市增設(shè)市轄區(qū)熱的勢頭,使城市回歸本質(zhì)。

    其實,按照十九大和一系列中央有關(guān)政策,發(fā)展都市圈、城市群與發(fā)展中心城市并不矛盾,而且有利于按照市場規(guī)律和成本的變化,讓要素根據(jù)自身需求自動選擇不同規(guī)模的城市發(fā)展空間,這樣才有可能在城市群內(nèi)部和都市圈形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

    按照這種發(fā)展模式,既有利于緩解中心城市優(yōu)質(zhì)資源要素過度集中導(dǎo)致的擁擠,也能對城市功能加以疏解,還可以促使產(chǎn)業(yè)在空間上分布得更為合理。另外,這樣還能發(fā)揮中小城市低成本的優(yōu)勢,緩解中心城市房價過快上漲的壓力,并滿足中低收入人口購房需求,或者得以享有相對低廉的租房價格。

    根據(jù)上述思路,需要對中國的城市化發(fā)展思路進(jìn)行調(diào)整。

    具體來說,要在都市圈和城市群加快撤縣設(shè)市和撤鎮(zhèn)設(shè)市的步伐,并暫停新增市轄區(qū)的審批。同時,對原有的市轄區(qū)設(shè)置過濫的現(xiàn)象進(jìn)行清理,比如可以把距離中心城市主城區(qū)較遠(yuǎn)的市轄區(qū)直接恢復(fù)為設(shè)市城市。

    另外,在推進(jìn)新基建的過程中,可以把連接各類市轄區(qū)、都市圈以及城市群周邊中小城市的軌道交通作為重點投資內(nèi)容,以激發(fā)中小城市承載人口和要素以及產(chǎn)業(yè)的潛力,形成新的經(jīng)濟增長點。同時嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)管,防止中小城市利用行政的政策支持,也開始新一輪的盲目擴張。

    再有,有關(guān)加快戶籍管理制度改革和土地管理制度的舉措,可以在中小城市率先實施,畢竟這里的改革阻力會相對較小。

    (編輯:朱弢)

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