農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革進展研究

吳駿澤 郭靜如

摘 ?要：農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革是黨和國家機構改革的重要組成部分，機構改革成效事關國家三農(nóng)事業(yè)穩(wěn)定大局。為了系統(tǒng)梳理全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革進展成效，找準改革痛點，為形成三農(nóng)工作合力提供輔助參考。本研究重點分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位改革現(xiàn)狀，挖掘機構改革主要難點，并對做好縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有涉農(nóng)機構改革提出建議。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村;國有單位;機構改革;政策建議

中圖分類號：S-01 ? ?文獻標志碼：A ? ?論文編號：cjas20200300065

Abstract： The reform of state-owned institutions in agriculture and rural systems is an important part of the reform of the party and state institutions. In order to systematically review the reform progress of the state-owned institutions in the national agricultural and rural systems， identify the key points of the reform， and provide reference for the formation of joint efforts in the work of agriculture， rural areas and farmers， this study analyzes the current situation of the reform of state-owned agricultural and rural institutions in the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， provincial， prefecture-level， county-level and township agricultural and rural systems， explores the main difficulties in the reform， and puts forward suggestions for the reform of state-owned agriculture-related institutions at the county and township level.

Keywords： Agriculture and Rural Areas; State-owned Entities; Institutional Reform; Policy Suggestions

0 ?引言

2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。脫貧攻堅質(zhì)量怎么樣、小康成色如何，很大程度上要看“三農(nóng)”工作成效[1]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位作為“三農(nóng)”工作的國家隊，肩負推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要使命，加強組織保障、形成工作合力都離不開對組織機構的改革與調(diào)整。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》明確提出組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部[2]，農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革由上而下逐步實施。

1 ?農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)機構改革順利完成

從1978—2018年，中國于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年進行了8次政府機構改革[3]。1982年和1988年機構改革涉及農(nóng)業(yè)部門。自2018年3月以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革有序?qū)嵤?，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部貫徹落實《深化黨和國家機構改革方案》要求，推進機構改革各項工作任務。截至2019年12月31日，已全面完成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機關組建及部直屬單位名稱變更等相關工作。各省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機構改革整體思路為參考，結(jié)合本省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展改革的實際情況，組織實施省以下農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位的機構改革任務。截至2019年12月31日，各省級、地市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門機構改革已基本完成，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的機構改革在持續(xù)推進中。

1.1 ?農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)機構設置基本情況

按照《深化黨和國家機構改革方案》有關精神，原農(nóng)業(yè)部機構改革思路主要是：將中央農(nóng)村工作領導小組辦公室的職責、農(nóng)業(yè)部的職責，以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設項目等管理職責整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國務院組成部門。中央農(nóng)村工作領導小組辦公室設在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。主要職責是，統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，負責農(nóng)業(yè)投資管理等，不再保留農(nóng)業(yè)部。習近平總書記指示，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部不僅要抓農(nóng)業(yè)，還要抓農(nóng)村發(fā)展，抓“三農(nóng)”重大政策研究制定，加強黨的領導、貫徹中央精神[4]。截至2019年12月31日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)機構改革已順利完成。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機關共有22個司局，分別是辦公廳（對臺灣農(nóng)業(yè)事務辦公室）、人事司、法規(guī)司、政策與改革司、發(fā)展規(guī)劃司、計劃財務司、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、農(nóng)村社會事業(yè)促進司、農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司、市場與信息化司、國際合作司、科技教育司（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室）、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司、種植業(yè)管理司（農(nóng)藥管理司）、畜牧獸醫(yī)局、漁業(yè)漁政管理局、農(nóng)墾局、種業(yè)管理司、農(nóng)業(yè)機械化管理司、農(nóng)田建設管理司、直屬機關黨委、離退休干部局，1個派出機構為長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室。中央農(nóng)村工作領導小組辦公室設在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，中央農(nóng)辦秘書局負責中央農(nóng)村工作領導小組辦公室日常工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部直屬事業(yè)單位現(xiàn)有34家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部直屬企業(yè)現(xiàn)有1家。

農(nóng)墾系統(tǒng)相比其他原農(nóng)業(yè)部門中的分領域機構，有一定的特殊性。2018年度農(nóng)業(yè)系統(tǒng)國有單位人事勞動統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月31日，全國農(nóng)墾系統(tǒng)國有單位超過3000個。目前，各級農(nóng)墾管理部門機構改革已基本完成。省級農(nóng)墾管理機構主要分為兩大類，農(nóng)場歸市縣管理的墾區(qū)一般在省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門設農(nóng)墾處（局），少數(shù)省農(nóng)墾處與其他處合署設置，個別省設農(nóng)場管理總站，承擔全省農(nóng)墾監(jiān)管和服務職能;集團化墾區(qū)多數(shù)仍實行“一個機構、兩塊牌子”，少數(shù)省市在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門設有農(nóng)墾管理或協(xié)調(diào)服務機構。

2.2 ?縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)機構改革進入攻關收尾階段

做好基層機構設置和職能配置，是本輪機構改革的重要內(nèi)容，是確保機構改革整體推進的重要環(huán)節(jié)[10]。按照由上到下的機構改革順序，在省、地市兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)機構改革基本完成的基礎上，縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)機構改革陸續(xù)開展起來。據(jù)全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)國有單位人事勞動統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，縣級涉農(nóng)國有單位機構數(shù)近40萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構數(shù)約40萬個。預計2020年底縣、鄉(xiāng)兩級的涉農(nóng)國有單位的機構數(shù)較2018年度相比有下降趨勢，下降比例預計超過10%，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有獨立法人資格的涉農(nóng)機構預計有較大幅度的下降?？h、鄉(xiāng)兩級處于基層，改革相比省地兩級更具特殊性，各地區(qū)也存在較大差異。因各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展任務側(cè)重及機構數(shù)額限制等多方面因素，此次機構改革的難點也集中在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府間關系不夠順暢，機構管理效益無法充分發(fā)揮[11]，縣、鄉(xiāng)兩級涉農(nóng)機構改革后續(xù)疑難問題有不同程度的積累。縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位的機構改革思路與地市級保持大體一致，實際改革中將各分領域的涉農(nóng)機構整合為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局直屬單位以事業(yè)單位為主體，涵蓋了畜牧獸醫(yī)、農(nóng)技推廣服務、農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法、農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理、農(nóng)業(yè)廣播電視學校等領域機構。從全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位整體來看，因很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不單獨設置具有獨立法人資格的涉農(nóng)機構，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門往往不僅承擔著統(tǒng)籌指導縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關工作，更側(cè)重于具體事務的執(zhí)行工作。

從機構改革現(xiàn)狀分析，受基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)機構數(shù)額限制的影響，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構（具有獨立法人資格的涉農(nóng)機構）個數(shù)一般不超過2個，涉農(nóng)機構主要涵蓋農(nóng)業(yè)技術推廣站（中心）、農(nóng)機技術服務站（中心）、農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）綜合服務站（中心）、畜牧獸醫(yī)領域相關涉農(nóng)機構等類型。根據(jù)前期調(diào)研情況顯示，全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構改革主要可以分為2種情況。一是機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構整合納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)基層機構不再保留法人單位資格，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務中心（站）相關工作接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一領導，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村機構往往在業(yè)務上沒有業(yè)務指導關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實施。二是機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構依然保留獨立法人資格，在接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直接領導的同時，接受縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門業(yè)務指導。

2.3 ?地市級、縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍初步整合建立

中共中央《深化黨和國家機構改革方案》中明確提出要整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍。將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊伍整合，實行統(tǒng)一執(zhí)法。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導。2018年12月13日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作視頻會議。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在會上強調(diào)要加快推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，建設堅強有力的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系和執(zhí)法隊伍，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供強有力的法治保障[12]。截至2019年12月31日，地市級、縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊在逐步整合組建過程中，縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊為該體系的主力軍。按照各省推進機構改革的整體速度看，預計到2020年底前，地市級、縣級兩級的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍將基本整合組建完成。

3 ?農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革難點

3.1 ?部分縣鄉(xiāng)兩級涉農(nóng)機構無明確業(yè)務指導關系

據(jù)與部分?。ㄊ?、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門溝通了解，機構改革后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構整建制劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構中，改變了機構改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構單獨設立的現(xiàn)狀。部分縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構既無直接領導關系，也無業(yè)務指導關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構從隸屬關系上單獨受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領導，縣鄉(xiāng)兩級在工作銜接上因缺乏隸屬而不夠順暢。

3.2 ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構數(shù)量少、工作人員力量相對薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構編制較少，人員分流極為困難，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構過于單一，就業(yè)渠道狹窄，改革中分流人員很難安置[13]。據(jù)2018年全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位人事勞動統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構在崗職工約40萬人，相比基層繁重的工作量相比，三農(nóng)基層干部力量相對薄弱。因機構改革影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構相比機構改革前進一步精簡，單一部門的工作職能進一步擴展，工作負荷也隨之大幅度提升，亟需從機構編制政策上加以傾斜。

3.3 ?省級、地市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與縣、鄉(xiāng)兩級涉農(nóng)機構存在機構設置與職能上下一般粗現(xiàn)象

黨的十九屆三中全會首次提出了優(yōu)化協(xié)同高效的機構職能配置的重要原則。優(yōu)化就是科學合理、權責一致，協(xié)同就是有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是履職到位、流程順暢[14]。在現(xiàn)實中，基層涉農(nóng)機構任務工作負荷超載，工作人員生理心理存在不同程度的亞健康狀態(tài)。

4 ?農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革推進落實的政策建議

有序?qū)嵤┤珖r(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革是深化黨和國家機構改革的重要組成部分，是關系國家推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大政治任務。當前，全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)各部門機構改革的執(zhí)行重點在縣、鄉(xiāng)兩級，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)大局的一線指揮中心，國家關于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各項方針政策的落實都依靠縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的統(tǒng)籌推進與分配執(zhí)行?，F(xiàn)階段，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革中涵蓋的人員劃轉(zhuǎn)組成、機構編制數(shù)額分配等具體工作還在研究推進中，預計2020年12月31日前縣級涉農(nóng)機構改革會基本完成。針對省級以下農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門機構改革存在的難點和困難，提出以下政策建議：

（1）賦予縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)調(diào)指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構的工作職能，更好發(fā)揮縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。建議實行縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構的雙重管理機制?？h級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要加強日常工作聯(lián)絡溝通力度。確保在制度優(yōu)化和工作協(xié)調(diào)方面同步改進、同步提升。

（2）在不突破機構數(shù)額限制的前提下，適當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構人員編制數(shù)量。應堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府適當將編制數(shù)量分配向涉農(nóng)機構傾斜，擴充農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作人員數(shù)量，加強縣鄉(xiāng)兩級干部人才交流力度，統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)兩級工作力量，保持各縣三農(nóng)工作一盤棋。

（3）加強省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)干部交流力度。省級、地市級兩級干部能下的去，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級能上的來，讓基層的干部事業(yè)上有奔頭，個人成長也有盼頭。

（4）理順、調(diào)整、細化和明確部門職責關系。一個部門對相關事務實行集中管理，一件事情盡可能由一個部門負責，避免出現(xiàn)職責重復、多頭管理、推諉扯皮，打破部門分割藩籬[15]。

（5）廣泛聽取基層建議?；鶎硬块T往往最清楚現(xiàn)在需要什么，存在什么問題，在機構設置、職責調(diào)整等方面也有自己的想法，應該充分考慮部門合理的建議和意見，縣級機構改革方案應充分吸收相關部門的合理化建議，將基層經(jīng)驗充分吸收到改革實踐中來[16]。

推進鄉(xiāng)村全面振興必須堅持依靠人才、走人才振興帶動全面振興之路[17]。要實施鄉(xiāng)村振興，必須要打造一支結(jié)構合理的新型農(nóng)業(yè)人才隊伍[18]。當前，國家政府機構改革給鄉(xiāng)村人才振興提供了廣闊的機遇，政府機構改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及職能轉(zhuǎn)變、機構設置、人員編制管理等領域[19]，關系每一個機構和個人的切身利益，必須科學謀劃、穩(wěn)步實施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國有單位機構改革是黨和國家機構改革中的重要組成部分，改革效果直接影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需堅持正確改革方向，精準施策，以基層實際為導向，加大改革研判，著重解決基層難點問題。同時，機構改革涉及各級部門及人員的利益，要堅持把思想政治工作貫穿改革全過程，引導農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)各級干部強化政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，領導干部要帶頭講政治、顧大局、守紀律、促改革，堅決維護黨中央改革決策的權威性和嚴肅性。各省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強對本地區(qū)地市、縣級機構改革落實情況的督導檢查。縣鄉(xiāng)兩級的機構改革方案應省級部門統(tǒng)籌考慮，制定出進一步優(yōu)化的指導性意見，各地市根據(jù)本市實際情況制定縣鄉(xiāng)兩級機構改革進一步優(yōu)化實施方案，并履行好后續(xù)監(jiān)督職能。

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