柘城縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策

李維娜 程文亮

摘 要： 分析柘城縣村鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在組織機(jī)構(gòu)不完善、指導(dǎo)思想缺乏科學(xué)性、土地規(guī)劃使用不合理和對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠等問題。基于此提出堅(jiān)持因地制宜，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)化;擴(kuò)寬村鎮(zhèn)建設(shè)資金來源，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì);村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理緊密結(jié)合，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題等針對性建議。

關(guān)鍵詞： 村鎮(zhèn)規(guī)劃 鄉(xiāng)村振興 柘城縣

改革開放以來我國村鎮(zhèn)化建設(shè)步伐明顯加快，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)也在逐步發(fā)展。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民的問題仍然是直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國計(jì)民生的一個(gè)根本性問題。如何建設(shè)中國特色社會主義以及建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國，最沉重最繁重的社會任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的社會基礎(chǔ)也在農(nóng)村，最大的發(fā)展?jié)摿妥畲蟮暮髣湃栽谵r(nóng)村，鄉(xiāng)村的繁榮與衰落見證了新農(nóng)村社會的興盛與衰敗0。

一、村鎮(zhèn)規(guī)劃的概念與特點(diǎn)

村鎮(zhèn)規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，對村鎮(zhèn)建設(shè)的性質(zhì)、發(fā)展方向和規(guī)模進(jìn)行科學(xué)而合理的整體規(guī)劃以及部署安排的行為，包括對村莊發(fā)展的規(guī)模、性質(zhì)、發(fā)展方向以及村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、土地、交通和管理等方面進(jìn)行規(guī)劃，從而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要。

村鎮(zhèn)的規(guī)劃應(yīng)該具有一定的綜合性、社區(qū)性、實(shí)用性和地域性。鄉(xiāng)村是一個(gè)綜合體，村鎮(zhèn)的規(guī)劃不僅意味著要解決農(nóng)村用地、建設(shè)、生態(tài)文明這些基本問題，還要始終秉持正確基本原則推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，所以村鎮(zhèn)規(guī)劃具有一定的綜合性;村鎮(zhèn)的規(guī)劃往往是為了給老百姓營造一個(gè)良好的日常居住生活環(huán)境，是集體的共同意愿，所以村鎮(zhèn)規(guī)劃具有一定的社區(qū)性;村鎮(zhèn)規(guī)劃往往是為了解決 村民日常生活工作中的一些問題、難題，與村民日常實(shí)際的工作和生活關(guān)系密切，所以村鎮(zhèn)規(guī)劃具有一定的實(shí)用性;而同樣每個(gè)國家和地區(qū)區(qū)域的文化、發(fā)展?fàn)顩r、土壤氣候各有所不同，所以村鎮(zhèn)規(guī)劃具有一定的地域性。

二、柘城縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)狀況

（一）柘城縣基本情況

柘城縣位于中國河南省商丘平原的中部地區(qū)，在商丘市西南部。柘城縣由于地理位置優(yōu)越，自古以來就有“上拱汴洛，下附荊淮，襟帶京毫，盤桓睢陳”之說。柘城地處我國中西部商丘平原地區(qū)與東南沿海地區(qū)的交界和結(jié)合部，一直是河南省商丘市實(shí)施東引西進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要橋頭堡。柘城縣目前下轄21個(gè)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有回族、壯族、苗族，滿族等少數(shù)民族24個(gè)。其中城鎮(zhèn)人口約為147938人，占柘城縣總?cè)丝诘?5%。柘城縣2019年1-8月規(guī)模以上工業(yè)增長值同比增長91%，增速一直居于全市第二位;全社會公共財(cái)政用電量累計(jì)完成696億度，同比增長151%，其中一般工業(yè)公共財(cái)政用電量累計(jì)完成162億度，同比增長168%，居于全市第一，一般工業(yè)公共財(cái)政用電量的預(yù)算收入累計(jì)完成588億元，同比增長39%;稅收收入累計(jì)完成404億元，同比增長42%。

（二）柘城縣村鎮(zhèn)規(guī)劃基本現(xiàn)狀

1基層政府村鎮(zhèn)規(guī)劃意識增強(qiáng)。近年來中共柘城縣委、縣政府一直緊緊圍繞國家政策規(guī)劃去統(tǒng)籌謀劃整個(gè)縣城的發(fā)展，高水平地推動城市規(guī)劃建設(shè)，組織制定了一系列關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)規(guī)范性政策文件，加大了宣傳的力度，有效地增強(qiáng)了廣大城市農(nóng)村居民的城市安全意識、衛(wèi)生意識以及法律意識0。此外縣委、縣政府成立了“兩城”創(chuàng)建指揮部，兩城創(chuàng)辦的成立既加強(qiáng)了對于城市的管理，也反映了村鎮(zhèn)規(guī)劃意識的增強(qiáng)。

2城市綠化已初見成效，市場建設(shè)步伐不斷加快。圍繞2019年柘城縣發(fā)展總體要求和預(yù)期目標(biāo)，該縣精心爭取項(xiàng)目，立足打基礎(chǔ)、管當(dāng)前、利長遠(yuǎn)，做好環(huán)境保護(hù)、城市提質(zhì)、民計(jì)民生這些重點(diǎn)工作。今年柘城縣 前期安排了開發(fā)項(xiàng)目118個(gè)，項(xiàng)目總投資預(yù)計(jì)5769億元，計(jì)劃完成投資2768億元。進(jìn)一步加強(qiáng)城市造林、造園、農(nóng)田的綠化，全年累計(jì)完成造林193萬畝，森林撫育152萬畝，加快改造和建設(shè)美麗的生態(tài)鄉(xiāng)村。

3特色化小鎮(zhèn)建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。柘城縣依托享譽(yù)全國的辣椒產(chǎn)業(yè)，將建設(shè)特色小鎮(zhèn)計(jì)劃列入了2019年《政府工作報(bào)告》，辣椒小鎮(zhèn)建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。辣椒小鎮(zhèn)總規(guī)劃用地面積228平方公里，項(xiàng)目選址位于牛城鄉(xiāng)境內(nèi)。辣椒小鎮(zhèn)建設(shè)的總體定位，主要是立足于柘城縣的辣椒、一二三產(chǎn)業(yè)的自然資源優(yōu)勢和牛城鄉(xiāng)地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，以“椒展、椒研、椒節(jié)、椒宴、椒游”為建設(shè)主題0。在總體規(guī)劃上緊緊圍繞“建哪里、建什么、怎么建”的工作思路，突出了柘城縣辣椒與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的交叉融合及其發(fā)展的優(yōu)勢和現(xiàn)狀。在辣椒小鎮(zhèn)建設(shè)中進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)掘和體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐睦苯肺幕厣?，打造出一個(gè)獨(dú)具特色，富有青春活力的柘城縣特色辣椒小鎮(zhèn)0。

三、現(xiàn)階段柘城縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)組織機(jī)構(gòu)不夠完善

在目前的農(nóng)村當(dāng)中，領(lǐng)導(dǎo)班子的設(shè)置非常重要，它具有重要的引領(lǐng)作用。但是在實(shí)際執(zhí)行中存在不少問題：首先，某些管理機(jī)構(gòu)沒有完全適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的實(shí)際。例如，某些城鎮(zhèn)的小村落甚至已經(jīng)出現(xiàn)了缺乏管理者或管理者一人獨(dú)大等現(xiàn)象，這種情況勢必會直接影響到整個(gè)村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)0;其次，一些城鎮(zhèn)村干部的素質(zhì)參差不齊或經(jīng)驗(yàn)不足，沒有深入基層民眾當(dāng)中了解農(nóng)村實(shí)際情況，對一些方針政策、法律等相關(guān)理論知識掌握得不牢固不全面;最后，一些管理方面的問題，造成了管理人員的缺失。例如，某些村鎮(zhèn)沒有合理完善的行政執(zhí)法部門，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法人員，執(zhí)法程序、相關(guān)職責(zé)與范圍不夠清晰。

（二）地方村鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)思想缺乏科學(xué)性，與客觀實(shí)際相脫離

村鎮(zhèn)規(guī)劃經(jīng)常會出現(xiàn)過分文本化的問題，對大部分村莊只停留在粗淺的表面認(rèn)識上。例如城鎮(zhèn)馬路旁的綠化帶，政策建議如何改造，并不是一定要按照圖形設(shè)計(jì)，對規(guī)模、植物等進(jìn)行完全的復(fù)制。對于某些村鎮(zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施比重應(yīng)當(dāng)增加，而不是一味地在綠化上持續(xù)進(jìn)行修飾，要靈活結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r，因地制宜規(guī)劃村鎮(zhèn)。另外，在進(jìn)行規(guī)劃的過程中，缺乏與群眾之間的互動，沒有重視群眾意愿，流程化問題比較嚴(yán)重。

（三）土地缺乏合理規(guī)劃，住宅布局分散零亂

土地管理是村鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)鍵。土地不僅關(guān)乎糧食生產(chǎn)，而且也是人們房屋居住的保障。隨著農(nóng)村務(wù)工人員外出的增多，村鎮(zhèn)常住人員減少，土地資源閑置，甚至一戶居民同時(shí)擁有不止一座宅基地，造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。而且住宅布局不集中，分散在四處，未能發(fā)揮土地原有的價(jià)值，這給居民的管理以及村鎮(zhèn)規(guī)劃增加了難度0。同時(shí)，部分居民法制意識淡薄，亂搭亂建民宅或其他違章建筑，而這些違章建筑尚不具備合法的土地使用證以及施工許可證等正規(guī)手續(xù)，更有甚者將違章建筑房屋直接建在了可耕地上。這些都會對村鎮(zhèn)規(guī)劃方案的落實(shí)帶來較大阻力。

（四）村鎮(zhèn)規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)問題不夠重視

生態(tài)環(huán)境問題一直是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要問題，但是在實(shí)際的村鎮(zhèn)規(guī)劃中對生態(tài)保護(hù)問題不夠重視。雖然柘城地區(qū)近些年來一直在對環(huán)境問題進(jìn)行整治，但是效果不太理想，最重要的一個(gè)原因是在最初的村鎮(zhèn)規(guī)劃中沒有足夠重視該問題。例如規(guī)劃中垃圾中轉(zhuǎn)站與收撿點(diǎn)的缺乏或布局不合理，造成村莊中人們環(huán)保意識的欠缺。同時(shí)，因?yàn)槿狈芾砣藛T，村民隨手亂扔垃圾已成常態(tài)。垃圾中轉(zhuǎn)站未普及到每一個(gè)村鎮(zhèn)，大部分居民會把垃圾扔在小路上或臭水溝處，導(dǎo)致夏天異味刺鼻。另外，一些工廠為了節(jié)省資金，隨意地把污水排放到河流當(dāng)中。

四、柘城縣深化村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的建議

（一）堅(jiān)持因地制宜，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)化

首先基層領(lǐng)導(dǎo)者指導(dǎo)思想要科學(xué)化，要緊跟黨的指導(dǎo)方針，因地制宜做出規(guī)劃，切不可為了爭先進(jìn)爭做表面功夫，搞形式主義，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在規(guī)劃方面應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋亍⑻鞖?、人口、生產(chǎn)等因素和當(dāng)?shù)靥厣?，因地制宜科學(xué)規(guī)劃。對待規(guī)劃不能統(tǒng)一用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來對待，切忌“一刀切”;對一些實(shí)際上難以解決的村鎮(zhèn)規(guī)劃問題，要認(rèn)真詢問當(dāng)?shù)匾?guī)劃技術(shù)人員，聽取當(dāng)?shù)匾?guī)劃專家以及相關(guān)專業(yè)人士的意見。

（二）擴(kuò)寬村鎮(zhèn)建設(shè)資金來源，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)

鑒于柘城縣政府財(cái)力的實(shí)際水平，村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)如果僅僅依靠地方政府的撥款可能進(jìn)展緩慢。因此，首先，主管部門應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)?shù)氐拇彐?zhèn)特色經(jīng)濟(jì)，形成自己的特色和優(yōu)勢，培育和壯大自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，例如三櫻椒以及金剛石等產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)高效地進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃。其次，對于那些閑置的土地，政府可以合理進(jìn)行利用，進(jìn)行辣椒的集體種植或作為廠房租賃，這樣既能解決就業(yè)問題也能合理利用土地，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，積極調(diào)動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以及村民參與村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的積極性。同時(shí)，對于一些有特色的村鎮(zhèn)，村民可以單獨(dú)或合資進(jìn)行開發(fā)，例如種植園、生態(tài)園、采摘棚區(qū)等。根據(jù)每個(gè)村鎮(zhèn)的實(shí)際情況，綜合考慮多方面的因素對其進(jìn)行規(guī)劃。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理緊密結(jié)合

土地的管理工作與國家新型村鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃密不可分。在村鎮(zhèn)規(guī)劃中，要避免盲目追求大、高、新、洋等，避免出現(xiàn)小別墅、大洋房、大廣場、寬馬路，因?yàn)樗鼈內(nèi)菀讓?dǎo)致建造的房屋布局不合理、分散零亂、不利于對村鎮(zhèn)格局的合理規(guī)劃。地方管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)時(shí)刻加強(qiáng)對村鎮(zhèn)的執(zhí)法和管理工作，對村鎮(zhèn)土地使用量情況及時(shí)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和測量，合理進(jìn)行規(guī)劃，禁止村民非法濫用大量耕地造成村鎮(zhèn)土地資源的浪費(fèi)。開墾未經(jīng)綜合利用的村鎮(zhèn)土地，必須經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證以及評估，在村鎮(zhèn)土地規(guī)劃條件允許的情況下，經(jīng)上級政府的批準(zhǔn)方可依法執(zhí)行。

（四）重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題

環(huán)境整治工作是實(shí)施鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是推進(jìn)村鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)的重要內(nèi)容和步驟。農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵在于村鎮(zhèn)規(guī)劃改善了人民的日常生活條件和環(huán)境。良好的日常生活條件和環(huán)境可以讓人民享受幸福的生活，呼吸干凈的空氣和使用清潔的水源。村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程要與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。首先，對于生態(tài)環(huán)境問題，政府要有效地加強(qiáng)對管理部門的監(jiān)督，提高政府和村民對生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識，定期向村民進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)宣傳，派發(fā)宣傳頁，在村鎮(zhèn)的相關(guān)網(wǎng)站、微博以及微信公眾號上發(fā)布相關(guān)訊息，增強(qiáng)群眾對于保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的意識。其次，政府要通過科學(xué)的措施和完善的治理工作去實(shí)施方案。對于政府和村鎮(zhèn)的污水、廁所，以及農(nóng)村垃圾等治理，要及時(shí)采取有效的措施，確保每一項(xiàng)工作都能貫徹落實(shí)，取得良好成效。最后，對所執(zhí)行的方案進(jìn)行有效的監(jiān)督，執(zhí)法監(jiān)督人員定期、定點(diǎn)對村鎮(zhèn)進(jìn)行督查、指導(dǎo)，對于發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題要及時(shí)督促有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行整改。嚴(yán)令禁止工廠排放污水到河中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須進(jìn)行處罰或責(zé)令停業(yè)。明令禁止向河道投放垃圾，焚燒秸稈等類似污染環(huán)境的行為。打好環(huán)境整治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，描繪美麗鄉(xiāng)村新畫卷。

在我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，村鎮(zhèn)規(guī)劃對于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村至關(guān)重要。所以要因地制宜做好村鎮(zhèn)規(guī)劃，找出適合柘城縣發(fā)展的路子，使當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、特色文化融入村鎮(zhèn)建設(shè)中，營造出一個(gè)和諧美麗的村鎮(zhèn)環(huán)境。

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〔本文系河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“河南省城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合與空間融合互動研究”（項(xiàng)目編號：2020-ZZJH-324）階段性成果〕

〔李維娜、程文亮（通訊作者），南陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院〕