黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提升的困境和路徑選擇

熊輝 吳曉

關(guān)鍵詞黨內(nèi)法規(guī) 執(zhí)行力 黨建

黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的能力的重要標(biāo)準(zhǔn)就看能否切實(shí)落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和尊嚴(yán)、關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)的生命力。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨的高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，雖然黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力現(xiàn)在有了不小進(jìn)步，但與全面從嚴(yán)治黨的要求相比仍然大力提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，亟待解決黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力方面的一系列問題，從而在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中將黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在價(jià)值通過有效路徑和手段轉(zhuǎn)化成管黨治黨的效力。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的提升，不僅是可以有效檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)制定環(huán)節(jié)的可行性與合理性，也是改善黨依規(guī)依法治黨管黨方式、實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提升是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)效應(yīng)的要求

黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨執(zhí)政能力和鞏固執(zhí)政地位的要求，提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力的根本目的不僅在于鞏固黨在完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位，而且在于提升黨的執(zhí)政能力、穩(wěn)固黨的執(zhí)政地位。

第一，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)彰顯黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的必然邏輯。黨內(nèi)法規(guī)制度作為我國法治體系重要部分和具體化的規(guī)范形式，是中國共產(chǎn)黨政治權(quán)威性來源。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)“法”的方式體現(xiàn)黨的意志和全體黨員的意志，以制度的形態(tài)，緊緊圍繞黨的工作將黨的意志、黨的行為方式、黨的政治觀點(diǎn)、黨的主張、黨的思想、黨的工作方式等，以黨的意志體現(xiàn)出來并以黨的紀(jì)律這種強(qiáng)制方式保障實(shí)施，其權(quán)威性在黨內(nèi)其他規(guī)范性文件難以企及的，因此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)效力的必然選擇，對彰顯黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性起著極其重要的作用。如果執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)不力或執(zhí)行中變相執(zhí)行、選擇執(zhí)行甚至只是口頭執(zhí)行，這不僅危害黨內(nèi)法規(guī)制度體系，造成是對黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的漠視，更會引發(fā)對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和執(zhí)政能力的質(zhì)疑，危及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。

第二，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是保障黨內(nèi)法規(guī)效果的必然要求。運(yùn)行黨內(nèi)法規(guī)體系是執(zhí)行者根據(jù)黨的實(shí)際工作的需要統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)調(diào)度、組織實(shí)施、保障評估的過程，其運(yùn)行的復(fù)雜性、程序性和規(guī)范性的要求，都需要執(zhí)行者具備相當(dāng)?shù)哪芰蛨?zhí)行力，具備從抽象理念層面到具體實(shí)踐層面轉(zhuǎn)化的能力和水平，其執(zhí)行過程是從靜態(tài)的制度層面實(shí)現(xiàn)向?qū)嵺`層面轉(zhuǎn)化的動態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)體系的能力。

第三，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是依規(guī)治黨的必然訴求。中國共產(chǎn)黨先進(jìn)的制度是依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的前提和根本保障，是全面從嚴(yán)治黨的制度抓手。如果黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度不夠甚至制度空轉(zhuǎn)，那么黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)期成效也將難以實(shí)現(xiàn)，因此，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是全面從嚴(yán)依規(guī)治黨的必然訴求。

二、影響提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的因素多維分析

制約和影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的因素是多方面的，既有制度建設(shè)上的，也有思想建設(shè)上的;有黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督方面的原因，也有黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的保障制度的問題，有主觀方面的因素，也有客觀方面的問題。歸納起來主要因素如下：

第一，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在缺位和打折的現(xiàn)象。首先，相當(dāng)多的基層黨組織和部分領(lǐng)導(dǎo)干部不熟悉黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)存在缺位和打折的現(xiàn)象。譬如，很多基礎(chǔ)組織和黨員缺乏對于黨務(wù)公開的內(nèi)容、程序和條件的了解，難以在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的過程中提供有操作性的指導(dǎo)。另外，有些黨內(nèi)法規(guī)過于模糊和抽象，也沒有制定出相應(yīng)的具體可操作的細(xì)則，造成了基層黨組織和黨員執(zhí)行中的阻礙和漏洞。其次，執(zhí)行主體黨規(guī)意識淡薄。黨內(nèi)法規(guī)如果沒有權(quán)威或其權(quán)威沒有得到足夠尊重，黨內(nèi)法規(guī)就會淪為廢紙，難以貫徹落實(shí)。一些黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)束之高閣，平時(shí)不認(rèn)真學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)精神，漠視黨內(nèi)法規(guī)制度要求，嚴(yán)重影響了黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。更有人憑主觀意志辦事，異化執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)行大打折扣或選擇性執(zhí)行，甚至拒不執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)的效應(yīng)被大打折扣。

第二，監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的問責(zé)不足。保障黨內(nèi)法規(guī)得到切實(shí)貫徹執(zhí)行，就必須強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的問責(zé)力度。過去，由于未建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責(zé)任追究制度，紀(jì)委和監(jiān)督機(jī)關(guān)存在著輕案重紀(jì)或重案輕紀(jì)的偏差，甚至存在選擇執(zhí)紀(jì)的情況，對違規(guī)行為查處的力度不夠，監(jiān)督問責(zé)被弱化，領(lǐng)導(dǎo)干部徇私枉法的問題屢見不鮮。由于各監(jiān)督主體職能劃分不清，存在無人督促、不愿督促的情況，監(jiān)督考評不到位，督促制度未嚴(yán)格實(shí)施，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性得不到體現(xiàn)。因此，各級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，“各級黨委對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！睂τ诓宦男悬h內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任的責(zé)任主體，要按照黨內(nèi)法規(guī)的要求，從嚴(yán)問責(zé)、依法問責(zé)、全面問責(zé)，切實(shí)保證黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度還未完全形成完善的體系。改革開放以來特別是十八大以來，中國共產(chǎn)黨制定、修訂和完善了一系列黨內(nèi)法規(guī)，但相比新時(shí)代黨建面臨的新任務(wù)和黨肩負(fù)的歷史使命與重任，依舊需要不斷健全完善黨內(nèi)法規(guī)。一是仍需完善黨內(nèi)法規(guī)。黨的建設(shè)的發(fā)展特別是全面從嚴(yán)治黨的快速發(fā)展，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)趕不上新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的速度，一大批過去制定的黨內(nèi)法規(guī)需要根據(jù)黨的建設(shè)的新要求重新修訂或制定，一批抽象的原則性黨內(nèi)法規(guī)需要具體化和完善，因此，新時(shí)代有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定的有權(quán)主體適時(shí)根據(jù)黨的建設(shè)的需要制定新的黨規(guī)，或及時(shí)根據(jù)黨的建設(shè)的要求修訂過時(shí)的黨規(guī)。二是切實(shí)解決長期存在的黨規(guī)輕程序重實(shí)體的問題。黨內(nèi)法規(guī)制度重視實(shí)際效果和結(jié)果正當(dāng)，存在忽視程序自身獨(dú)立性價(jià)值的傾向。實(shí)際上，程序正當(dāng)也是有效保證實(shí)體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必然要求。黨規(guī)對程序的作用強(qiáng)調(diào)不夠，對程序的規(guī)定十分欠缺，黨規(guī)實(shí)施過程中缺乏程序規(guī)范性指導(dǎo)，導(dǎo)致隨意性、主觀性操作黨內(nèi)法規(guī)的問題。

三、提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的路徑選擇

提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力要求提高黨員的政治意識、確保黨員監(jiān)督主體地位、增加黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的資源投入等入手，不斷改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的體制機(jī)制。

第一，提升黨內(nèi)執(zhí)行主體的政治意識。黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨政治思想的制度化，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是制度化的執(zhí)政黨理念、路線、方針、政策，黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨治國理政的行為規(guī)范、精神境界和道德情操。作為落實(shí)的黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的政黨價(jià)值追求與權(quán)威效果，使執(zhí)行者形成與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生一致的價(jià)值認(rèn)同，必須通過正向制度引導(dǎo)和負(fù)向制度督促的方式塑造執(zhí)行主體的高度政治覺悟和意識。因此，有必要提高執(zhí)行主體的政治站位，增強(qiáng)思想認(rèn)同基礎(chǔ)。堅(jiān)持廣泛性與針對性并重方式，推動黨員了解、掌握和熟悉黨規(guī)知識，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員牢固樹立黨內(nèi)法規(guī)意識、紀(jì)律意識和制度意識，開展線下線上的定期或不定期的開展學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的知識的活動，在黨員中推廣“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”APP的使用，開設(shè)專門板塊推動黨員學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，多種方式普及廣大黨員學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，增強(qiáng)黨員認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)的思想基礎(chǔ)。

第二，明確黨員監(jiān)督主體地位，強(qiáng)化執(zhí)行主體的監(jiān)督問責(zé)?！包h員的民主監(jiān)督不僅是權(quán)利，更是不容推卸的義務(wù)，是對黨應(yīng)盡的責(zé)任?！逼湟唬鞔_黨員監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的主體地位。要教育廣大黨員應(yīng)牢固樹立監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的意識。要組織黨員學(xué)習(xí)和把握黨章、黨內(nèi)監(jiān)督條例等重要黨規(guī)，讓黨員了解自身監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的主體地位，明確自身的監(jiān)督責(zé)任，積極主動監(jiān)督黨規(guī)的執(zhí)行。要強(qiáng)化黨員的監(jiān)督意識，要加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)的宣傳解讀，讓黨員群眾明確黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容、實(shí)施程序及其含義，有效增強(qiáng)黨員監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的意識。其二，強(qiáng)化執(zhí)行主體的監(jiān)督問責(zé)。以制度規(guī)范約束執(zhí)行主體是確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者堅(jiān)定政治站位的制度保障。監(jiān)督和問責(zé)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體本身的職責(zé)及其行使的自由裁量權(quán)，能夠通過制度的工具性功能筑牢執(zhí)行者的政治立場。實(shí)踐中，黨內(nèi)監(jiān)督與問責(zé)主要依靠上級黨組織和紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督執(zhí)行主體，這是落實(shí)執(zhí)行主體職責(zé)的方式，也是上級黨組織與紀(jì)委履行職責(zé)的要求?；诖耍环矫纥h內(nèi)法規(guī)必須明確監(jiān)督和問責(zé)的主體和客體，另一方面，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)厘清監(jiān)督與問責(zé)的適用條件。上級黨組織和紀(jì)委應(yīng)當(dāng)依照黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)履行職責(zé)，全面掌握和了解下級黨組織和黨員執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的情況，如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者存在違背黨內(nèi)法規(guī)的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒和糾正，對于依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)需要問責(zé)的，及時(shí)啟動責(zé)任程序，追究違規(guī)的責(zé)任。

第三，強(qiáng)化黨規(guī)執(zhí)行資源的投入。黨規(guī)執(zhí)行的實(shí)踐證明，確保黨規(guī)執(zhí)行力就必須確保執(zhí)行資源的有效投入，資源投入以人力資源和財(cái)力最為關(guān)鍵。從基本的資源投入來看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的內(nèi)容、對象不同以及不同的執(zhí)行階段投入的執(zhí)行資源是不同的。一般來說，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行前期執(zhí)行的側(cè)重點(diǎn)主要放在在宣傳和普及工作方面，通過各種形式的宣講、微視頻等方式普及黨內(nèi)法規(guī)知識。在執(zhí)行中期階段，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行則側(cè)重形成黨內(nèi)法規(guī)的剛性有力威懾力，在黨員中形成普遍的黨規(guī)制度剛性約束力。在黨規(guī)執(zhí)行后期，要采取有效措施切實(shí)鞏固黨規(guī)約束力已取得的效果，形成常態(tài)化的黨規(guī)約束機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保和及時(shí)更新黨規(guī)執(zhí)行各個(gè)階段的資源，形成其執(zhí)行的有機(jī)運(yùn)行機(jī)制。就執(zhí)行的人力資源而言，提升執(zhí)行主體即廣大黨員的能力素養(yǎng)比單純數(shù)量上的投入，其意義要重要得多，因此，要切實(shí)培養(yǎng)執(zhí)行主體即廣大黨員的政治素養(yǎng)和法治素養(yǎng)，尤其要將德才兼?zhèn)渥鳛榕囵B(yǎng)的重要內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，作為執(zhí)行主體培養(yǎng)的目標(biāo)和長效優(yōu)勢來對待。

此外，有必要建立黨規(guī)運(yùn)行中的信息溝通機(jī)制，暢通黨員獲得黨規(guī)執(zhí)行信息傳播渠道，便于黨員獲取黨規(guī)執(zhí)行信息。在黨規(guī)執(zhí)行過程中執(zhí)行主體必須真實(shí)及時(shí)反饋黨規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題，確保有權(quán)主體及時(shí)調(diào)整、修補(bǔ)不適宜的黨規(guī)。因此，有必要建立黨規(guī)資料信息庫，形成黨規(guī)執(zhí)行信息搜集溝通聯(lián)動機(jī)制。