鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

李斌

摘? 要：“三農(nóng)”問題是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵所在。以往搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)大都依靠簡(jiǎn)單的資金注入。在現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，保持現(xiàn)有資源不變搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，土地資源的有效配置是關(guān)鍵。通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度研究，發(fā)現(xiàn)其中還存在包括法律、農(nóng)民自身以及市場(chǎng)信息不對(duì)稱的問題，基于此提出完善土地流轉(zhuǎn)配套措施、農(nóng)民社會(huì)保障制度以及土地承包方式等相關(guān)建議措施，助力搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，打贏脫貧攻堅(jiān)工作。

關(guān)鍵詞：脫貧;優(yōu)化資源配置;土地流轉(zhuǎn);法律制度

中圖分類號(hào)：D922.32? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1671-9255（2020）03-0055-05

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是打贏脫貧攻堅(jiān)工作，使貧困人口和貧困地區(qū)共享改革成果的關(guān)鍵。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動(dòng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展，隨著我國社會(huì)主要矛盾的變化，現(xiàn)有以家庭為單位的土地經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)民對(duì)美好生活的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，大批農(nóng)民放下手中土地涌向城市，農(nóng)村荒地持續(xù)增加，黨的十九大把鄉(xiāng)村振興提升到戰(zhàn)略層面。土地作為農(nóng)民最基本最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)沃土。充分發(fā)揮土地市場(chǎng)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體權(quán)益和農(nóng)民個(gè)人利益的有效結(jié)合是改革的必然選擇。以土地流轉(zhuǎn)制度為突破口，通過對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及阻礙推進(jìn)的成因分析，增強(qiáng)法的可操作性，將土地流轉(zhuǎn)引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，從而建立起規(guī)范、科學(xué)、完備的土地流轉(zhuǎn)法律體系，對(duì)于加快我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)都有著至關(guān)重要的意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之路走來艱難，從社會(huì)主義改造時(shí)期到改革開放初期，始終禁止土地流轉(zhuǎn)。直到1988年《憲法》修正案通過，規(guī)定了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從憲法的高度承認(rèn)土地流轉(zhuǎn)的合法地位。1998年《土地管理法》首次對(duì)土地用途進(jìn)行了管制，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但土地流轉(zhuǎn)不得改變土地用途。2003年《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定。黨的十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民對(duì)集體土地承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，黨的十九大報(bào)告更是將農(nóng)村發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面。[1]可以看到，自新中國成立以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度歷經(jīng)曲折并日趨完善。農(nóng)村集體土地從禁止流轉(zhuǎn)到逐步進(jìn)入市場(chǎng)的深層次原因值得深入探究。

（一）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的必要條件

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸從步入正軌過渡到迅猛發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級(jí)，人民生活發(fā)生了巨大變化。大批農(nóng)民放下鋤具走向城市，進(jìn)入到各個(gè)行業(yè)。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無論是就業(yè)人數(shù)還是經(jīng)濟(jì)占比都從第一產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)。

由表1和表2可以看出，1978年至2018年，第一產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比與第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)同比逐年下降;而第三產(chǎn)業(yè)一路走紅受到大眾青睞，無論是就業(yè)人數(shù)還是產(chǎn)出占比都在逐年上升;第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的不斷自然生長(zhǎng)可能導(dǎo)致兩極分化，不利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡發(fā)展和優(yōu)化升級(jí)。搞活第一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出占比要求與之相配套的農(nóng)業(yè)政策做出相應(yīng)變化，通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整釋放更多活力，避免其成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整道路上的阻礙。農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)是未來第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展改革的方向。

（二）盤活荒蕪?fù)恋氐默F(xiàn)實(shí)需要

《中華人民共和國土地管理法》第38條明確禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。僅僅依靠土地的微薄收入難以滿足農(nóng)民對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活需要，而大批青壯年勞動(dòng)力流動(dòng)到城市務(wù)工就可獲得更高收入，因此，農(nóng)村只剩下輔助勞動(dòng)力來留守農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這部分“留守群體”以老人和兒童為主，由于身體原因很難完成土地耕種，使得越來越多的耕地荒蕪?，F(xiàn)實(shí)情況使得法條規(guī)定面臨被架空的危險(xiǎn)。撂荒的主要原因是種植效益不高使得生產(chǎn)積極性減弱。對(duì)此現(xiàn)象，2006年我國實(shí)施了全面取消農(nóng)業(yè)稅等一系列措施，但并沒能使耕地荒蕪的現(xiàn)象得到根本改善，甚至有些地區(qū)還出現(xiàn)耕地荒蕪擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。為使《土地管理法》第38條充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，必須制定和出臺(tái)相應(yīng)的配套制度和措施。要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，發(fā)揮《土地管理法》第38條實(shí)效是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)改革的一個(gè)重要舉措。

（三）城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的要求

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是打破城鄉(xiāng)割裂局面，以產(chǎn)業(yè)互動(dòng)為紐帶統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了更高要求，要求農(nóng)村打破以往的單一模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的多元化增長(zhǎng)，加快建立一、二、三產(chǎn)業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相融合的發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)的緊密對(duì)接。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)初期，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工為城市勞動(dòng)市場(chǎng)注入新鮮血液，促進(jìn)城市朝著現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)展。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓和農(nóng)民戶籍流轉(zhuǎn)受限使得我國城鄉(xiāng)差距兩極分化日益嚴(yán)重，土地荒蕪現(xiàn)象屢見不鮮。當(dāng)前，我國農(nóng)村常住人口銳減，城市流動(dòng)人口不斷增加，農(nóng)民長(zhǎng)期背井離鄉(xiāng)，穿梭于城市的大街小巷。一方面，他們很難在城市立有一席之地，享受不到與城市生活相匹配的社會(huì)福利;另一方面，農(nóng)村耕種的微薄收入不足以滿足家庭所需，在此兩難境地下，農(nóng)民內(nèi)心得不到滿足，很有可能演變?yōu)樯鐣?huì)不安定因素。以土地流轉(zhuǎn)制度為橋梁，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民和消費(fèi)的聯(lián)通互動(dòng)，能夠?yàn)檗r(nóng)民拓寬更多的收入渠道，平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的極端化發(fā)展，緩和社會(huì)不安定因素，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（四）推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧的重要制度措施

十九大報(bào)告指出要在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)做好最后沖刺。在全面建成小康社會(huì)的征程中，加快補(bǔ)齊農(nóng)村這塊“短板”，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)釋放土地活力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)，是助力精準(zhǔn)脫貧的有效措施。我國是農(nóng)業(yè)大國，土地制度的現(xiàn)代化是振興鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措?？梢哉f沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有整個(gè)國家的現(xiàn)代化。[2]一方面，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，原有的土地制度只能夠解決人民的基本溫飽問題，無法使農(nóng)民生活有質(zhì)的提升。依法有序推進(jìn)農(nóng)村土地在不同經(jīng)營(yíng)主之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，賦予農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地資源充分利用的權(quán)利，從過去單一靠天吃飯的耕種收入轉(zhuǎn)為“租賃”等其他非農(nóng)業(yè)多元化收入，并且在此基礎(chǔ)上釋放出的勞動(dòng)力能夠進(jìn)一步拓寬收入渠道。另一方面，流轉(zhuǎn)后的土地較易形成規(guī)模效應(yīng)以推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；?jīng)營(yíng)，延長(zhǎng)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品附加值及土地資源價(jià)值。因此，土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村和服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起著重要作用。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的指導(dǎo)原則

（一）以供給側(cè)改革為導(dǎo)向

改革開放四十年來，中國成功成為第二大世界經(jīng)濟(jì)體，隨著人口紅利的減弱，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)疲軟。激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力，高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是關(guān)鍵，我國9億多的農(nóng)民對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的作用同樣不容小覷。在分配結(jié)構(gòu)上，我國城鄉(xiāng)貧富差距較大，必須通過供給滿足需求，要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，以讓農(nóng)民和土地都實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值。

（二）保障糧食安全

民以食為天，糧食安全是人類基本生活的保障。我國是世界第一人口大國，糧食種植面積必須堅(jiān)守18億畝紅線。土地是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在實(shí)施各項(xiàng)土地改革措施過程中都不得對(duì)糧食安全產(chǎn)生威脅。在早期城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城鄉(xiāng)人口的畸形流動(dòng)使耕種面積大幅減少，既是對(duì)現(xiàn)有資源的浪費(fèi)，更是為我國糧食安全埋下了隱患。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)制度的逐步實(shí)施，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料得以充分使用，但糧食安全仍不容忽視。糧食是關(guān)系國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)安全的重要戰(zhàn)略物資，也是人民群眾最基本的生活資料。保障糧食安全是壓倒一切的戰(zhàn)略要求，我國農(nóng)村土地改革的實(shí)踐必須堅(jiān)守底線以保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，不得留有任何余地。

（三）保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

我國農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)已深深根植于腦海中，古代小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使土地成為農(nóng)民世代流傳的最好見證和“傳家寶”。處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，改變農(nóng)民傳統(tǒng)的固化思維是深化農(nóng)村土地改革的主線。與西方國家不同，土地在我國不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一種簡(jiǎn)單生產(chǎn)要素，而且還起著社會(huì)保障的作用。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)就是將農(nóng)民的部分權(quán)益讓渡，對(duì)他們來說，不僅僅是簡(jiǎn)單的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，更是基本權(quán)益的讓渡。因此，要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中保障農(nóng)民的利益，把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益作為土地流轉(zhuǎn)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是樹立政府權(quán)威和提升農(nóng)民幸福感、獲得感的最佳選擇。

（四）明確土地產(chǎn)權(quán)，堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，影響著市場(chǎng)運(yùn)行的效率。在新時(shí)代背景下，我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，明確農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度變得尤為重要。首先，建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度有利于激發(fā)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)力。無論集體抑或是個(gè)人都可以平等、自由地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獲得自身利益的滿足，這有利于堅(jiān)定農(nóng)民“擼起袖子加油干”的決心，激發(fā)其自身生產(chǎn)積極性。其次，土地的確權(quán)制度有利于體現(xiàn)資源的稀缺性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用下能夠更好地促進(jìn)資源配置，體現(xiàn)出生產(chǎn)要素的價(jià)值。最后，明確的土地產(chǎn)權(quán)可以對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的行為起到約束和規(guī)范的作用。

在土地產(chǎn)權(quán)范圍嚴(yán)格界定及合理細(xì)化的制度下引入土地競(jìng)價(jià)機(jī)制，充分利用市場(chǎng)更加規(guī)范、公平、公開的機(jī)制，體現(xiàn)每一分土地的價(jià)值。同時(shí)，在“三權(quán)分置”改革中，要結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況來開展土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，在保證公平的前提下兼顧土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的共同富裕。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）法律法規(guī)可操作性較弱

截至2018年底，我國農(nóng)村土地新型營(yíng)業(yè)主體已經(jīng)超過300萬家，但我國關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚沒有一整套完整的法律體系，大都以條文或一般法的形式散見于《憲法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》和《土地改革法》等，缺乏完整的準(zhǔn)確的適用性法律規(guī)范。實(shí)踐中處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛案件大都適用《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等，但該類法律僅對(duì)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利義務(wù)做了概括性規(guī)范，對(duì)于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中專門復(fù)雜的問題及糾紛化解的可操作性較弱，不能很好發(fā)揮法的適用性作用。[3]

除此之外，法本身的局限性和政策法律化的長(zhǎng)期性使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律與政策規(guī)范不盡相同的矛盾凸顯，造成實(shí)踐中出現(xiàn)適用法律法規(guī)政策混亂的局面。[4]平衡法的滯后性與政策的頻繁調(diào)整是梳理解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵。

（二）農(nóng)民自身法律意識(shí)淡薄

歷史、法制、結(jié)構(gòu)性根源、體制性根源和社會(huì)性根源使得土地糾紛時(shí)有發(fā)生，訴訟是現(xiàn)代社會(huì)定紛止?fàn)幍挠辛ξ淦鳎掇r(nóng)村土地承包法》第55條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛時(shí)，可以通過雙方協(xié)商，村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)解、仲裁或提起訴訟來解決。全面依法治國的總目標(biāo)不斷推進(jìn)，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，但考慮到時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本加之鄉(xiāng)親關(guān)系，大多數(shù)農(nóng)民都選擇息訴，使得土地糾紛不能科學(xué)、有效地解決，致使矛盾日益積累甚至激化，這不但會(huì)損害農(nóng)民的合法利益，而且也不利于和諧社會(huì)的建設(shè)甚至可能埋下安全隱患。

2018年底很多省份都對(duì)土地流轉(zhuǎn)制定了統(tǒng)一的合同文本，合同簽訂率也高達(dá)70%以上，但全國范圍內(nèi)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的合同文本來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。合同文本不規(guī)范的現(xiàn)象仍有發(fā)生，口頭協(xié)議的情況大量存在，農(nóng)民的合法權(quán)利得不到有效監(jiān)管和保障。即使簽訂了合同，但在利益的驅(qū)使下，如果違反合同約定帶來的是眼前利益的提高，那么為了獲取更多利益，農(nóng)民不遵守合同而單方面毀約的情況也時(shí)有發(fā)生。[5]

（三）農(nóng)民缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性

農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體。只有農(nóng)民內(nèi)心積極支持，土地流轉(zhuǎn)才會(huì)順利進(jìn)行，流轉(zhuǎn)規(guī)模才會(huì)不斷壯大。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)地不僅具有生產(chǎn)功能，還具有社會(huì)保障功能，在農(nóng)村社會(huì)保障中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。土地流轉(zhuǎn)的前置程序是土地確權(quán)，農(nóng)民因?qū)ν恋貦?quán)屬關(guān)系重要性認(rèn)識(shí)不足使得他們只關(guān)心流轉(zhuǎn)土地所帶來的直接利益而不關(guān)心土地確權(quán)本身，這使得土地權(quán)屬關(guān)系難以明確，阻礙了土地流轉(zhuǎn)制度的全面實(shí)施。目前，大多數(shù)農(nóng)民都走向城市務(wù)工，由于專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)水平受限，往往無法找到一份長(zhǎng)久穩(wěn)定的工作，加之受戶籍管理制度的影響，他們?cè)诔鞘猩鐣?huì)福利方面遠(yuǎn)不如城市居民。出于對(duì)未來生活的考量，大部分農(nóng)民工認(rèn)為未來還是要回到農(nóng)村，因此將土地當(dāng)作“壓箱寶”，希望年邁回鄉(xiāng)后可以回歸田園生活而不愿將手中土地流轉(zhuǎn)。擁有土地不僅僅是一種生存的手段，更是身份的烙印。對(duì)于外部世界而言，農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)，是其對(duì)抗外部世界的工具。[6]

（四）信息不對(duì)稱導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)陷入“檸檬”困境

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)是交易時(shí)交易雙方都享有完全充分的信息，這在現(xiàn)實(shí)情況中很難實(shí)現(xiàn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方的信息不對(duì)稱現(xiàn)象十分突出。農(nóng)戶作為轉(zhuǎn)出方對(duì)土地的肥力、土地的好壞享有充分的信息，這是農(nóng)戶的優(yōu)勢(shì)。但農(nóng)戶的力量相對(duì)分散，獲得土地流轉(zhuǎn)信息的渠道較少，經(jīng)驗(yàn)不足，往往不能夠及時(shí)篩選出對(duì)自身有利的有效信息，在市場(chǎng)交易中處于不利地位。對(duì)于土地受讓方的養(yǎng)殖大戶、種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，政府對(duì)其比較支持，信息渠道較為寬泛，對(duì)于政策的認(rèn)知或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)知識(shí)的認(rèn)知有較大的優(yōu)勢(shì)，一般在市場(chǎng)交易中處于有利位置。

以黑龍江省齊齊哈爾市西城鎮(zhèn)為例，隨著流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的作用，該縣土地流轉(zhuǎn)價(jià)格從1998年的80元每畝上漲到2014年的450元每畝。為保障轉(zhuǎn)入方的經(jīng)濟(jì)效益，政府開始干預(yù)土地市場(chǎng)價(jià)格，將指導(dǎo)價(jià)格定為400元每畝。在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府先與轉(zhuǎn)入方談好價(jià)格后再與轉(zhuǎn)出方協(xié)商。農(nóng)民在此過程中由于信息不對(duì)稱，處于極其不利的地位。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的過度干預(yù)剝奪了土地市場(chǎng)的競(jìng)價(jià)機(jī)制，使得真正優(yōu)質(zhì)的土地陷入“檸檬”困境，被迫“用腳投票”退出市場(chǎng)。另外，更多的“劣地”進(jìn)入到市場(chǎng)上，土地平均質(zhì)量降低，轉(zhuǎn)入方的期望也會(huì)降低，從而壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，如此反復(fù)下去，最終導(dǎo)致“劣地驅(qū)逐良地”的現(xiàn)象發(fā)生。[7]

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下完善土地流轉(zhuǎn)政策相關(guān)建議

（一）完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

制度的執(zhí)行必須依靠法律保障，制度的科學(xué)有序運(yùn)行必須建立與之相配套的法律體系，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更是如此。在流轉(zhuǎn)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下，必須建立科學(xué)完善的立法體系，對(duì)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，對(duì)各方的行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)糾紛進(jìn)行化解。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系應(yīng)該主要包括以下幾個(gè)方面：首先，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本制度，增強(qiáng)法的適應(yīng)性。要深入探究我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)過程中具體困境及糾紛的共通性，出臺(tái)一套符合農(nóng)村現(xiàn)狀、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助力。其次，建立一套土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)制度以增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性。國家應(yīng)通過建立和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及農(nóng)村土地市場(chǎng)化的配套制度，提高農(nóng)村土地產(chǎn)出價(jià)值，盤活土地市場(chǎng)。最后，完善土地流轉(zhuǎn)保護(hù)制度。無論多么完善的制度都會(huì)產(chǎn)生紛爭(zhēng)，而定分止?fàn)幍年P(guān)鍵在于如何公平公正地解決糾紛。這就要求我們?cè)谕晟葡嚓P(guān)部門法的同時(shí)通過司法解釋的方式對(duì)改革中出現(xiàn)的新問題、新情況及時(shí)予以界定，并在總結(jié)規(guī)律的基礎(chǔ)上確立為法律。要充分發(fā)揮國家政策在土里流轉(zhuǎn)實(shí)踐中對(duì)法律的補(bǔ)充作用。長(zhǎng)期以來，國家政策一直在我國土地改革中扮演著重要的角色。因此，在建立科學(xué)、完善的農(nóng)村土地法律關(guān)系前，要善于運(yùn)用政策的靈活性及時(shí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和保障。

（二）完善司法救濟(jì)制度

司法救濟(jì)是現(xiàn)代社會(huì)文明的標(biāo)志和憲法法律賦予每一位公民的權(quán)利。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛實(shí)踐中，農(nóng)戶很少會(huì)選擇司法途徑來維護(hù)自己的權(quán)益，這使得司法救濟(jì)制度在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛中不能充分發(fā)揮其效用。解決此類現(xiàn)象需從三個(gè)方面著手。首先，轉(zhuǎn)變基層政府工作方式。司法救濟(jì)雖屬司法系統(tǒng)工作范圍，但造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛息訴、少訴的大部分原因是農(nóng)民法律意識(shí)淡漠和礙于鄉(xiāng)親情面，以及農(nóng)戶認(rèn)為惹上官司是不光彩的固有思維模式。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)加大法制意識(shí)宣傳，從思想層面消除農(nóng)戶對(duì)訴訟的防范心理。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛一方大都為農(nóng)戶，不選擇司法途徑保護(hù)自身合法權(quán)益，一方面在于自身固化思維，更重要的是出于經(jīng)濟(jì)性考慮。針對(duì)此類案件的特殊情況，降低訴訟成本和提高司法援助比例是完善司法救濟(jì)的關(guān)鍵所在。最后，在當(dāng)前“大調(diào)解機(jī)制”的背景下，拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛救濟(jì)渠道是大勢(shì)所趨，應(yīng)針對(duì)具體案件選擇司法救濟(jì)或非訟途徑解決糾紛，充分利用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、人民調(diào)解制度及社會(huì)專業(yè)人士力量，以法律為準(zhǔn)繩，情理結(jié)合，使得糾紛在現(xiàn)有資源及救濟(jì)制度下以最佳方案加以解決。

（三）完善農(nóng)民社會(huì)保障制度

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國的城鄉(xiāng)居民保障體系不同，農(nóng)村土地不僅具有生產(chǎn)功能，在很大程度上也具有社會(huì)保障功能，但這種社會(huì)保障作用并未轉(zhuǎn)化成制度性的社會(huì)保障，使得農(nóng)村社會(huì)保障制度不充分。農(nóng)村“靠天吃飯”的微薄收入加之社會(huì)保障制度的不完備是大批農(nóng)民背井離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的主要原因。因此要通過提升新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平，完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村居民最低生活保障覆蓋面等方式，切實(shí)提高農(nóng)民幸福感、獲得感。除此之外，還要加快深化戶籍制度改革，使廣大在城鎮(zhèn)有安家能力的農(nóng)戶享有更多的選擇權(quán)。要積極拓寬農(nóng)民的就業(yè)渠道，使之更有底氣積極投身于土地流轉(zhuǎn)制度中。

（四）完善土地承包方式，建立新型農(nóng)村合作社

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)理在于將碎片化的土地集中起來產(chǎn)生規(guī)模效益。在當(dāng)前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，如果個(gè)別農(nóng)戶不同意土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)方案，將會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不能實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行土地承包方式進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)定地定量的方案加以調(diào)整?？梢圆扇《坎欢ǖ氐姆绞?，倘若在大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)時(shí)個(gè)別農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，可以按其享有的土地份額重新分得土地，這樣既保證了農(nóng)戶的土地不流失也有利于土地流轉(zhuǎn)。因此，在土地確權(quán)時(shí)，不僅僅是簡(jiǎn)單地將土地劃分到人，更應(yīng)該改為賦予農(nóng)民土地權(quán)利的憑證，這樣才能推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要把處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民組織起來，由村干部、經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)戶、種植大戶、經(jīng)濟(jì)能人牽頭成立農(nóng)民合作社，并由合作社組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)來利用大數(shù)據(jù)等科技構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)從而獲得更多的流轉(zhuǎn)信息。成立農(nóng)村合作社的優(yōu)勢(shì)在于：首先，農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)生于村莊，與村民關(guān)系密切，利用農(nóng)村社區(qū)熟人社會(huì)的優(yōu)勢(shì)能夠直接了解、認(rèn)知農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿以及交易標(biāo)的物的位置、好壞等，降低了信息收集的費(fèi)用和談判協(xié)商的費(fèi)用。其次，農(nóng)民專業(yè)合作社的牽頭人具有社會(huì)資本，包括威望和人情關(guān)系資源等，其在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)談判、協(xié)商、土地集中、簽訂合同等程序時(shí)的費(fèi)用會(huì)大大降低;再次，農(nóng)民專業(yè)合作社的參與性、開放性以及身份的平等性，最重要的是與農(nóng)民的互惠性，使得農(nóng)民相信和支持合作社，可以降低合同執(zhí)行、履約、監(jiān)督的成本。

五、結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主抓手，只有不斷深化農(nóng)村土地制度改革，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要增強(qiáng)法的可操作性，完善土地流轉(zhuǎn)配套制度措施，從思想層面根本改變農(nóng)民的固化思維，理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以為農(nóng)民創(chuàng)收和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。除此之外，土地流轉(zhuǎn)制度良性發(fā)展的關(guān)鍵在于尋求法與政策的平衡關(guān)系，要在保證法穩(wěn)定的前提下使其盡快適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，將切實(shí)可行的政策盡早法律化。要在充分尊重農(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)的前提下大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)制度并持續(xù)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)監(jiān)督，使其服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略大局。

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