基于松弛治理視角的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算文獻(xiàn)綜述

沈青青

摘? 要：以預(yù)算松弛為研究切入點(diǎn)，以預(yù)算制度建設(shè)指導(dǎo)思想為指引，結(jié)合我國(guó)新一輪“管資本”為特征的國(guó)企改革和以資本為紐帶的多重委托代理關(guān)系的制度背景，對(duì)預(yù)算松弛的生成機(jī)制及其經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行綜述，并從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基礎(chǔ)理論、體系框架以及實(shí)施效果三個(gè)方面進(jìn)行闡述，最后基于當(dāng)前研究存在問(wèn)題與矛盾進(jìn)行展望，以期為我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算效率問(wèn)題的進(jìn)一步研究提供線索和思路。

關(guān)鍵詞：預(yù)算松弛;國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;公司治理

中圖分類號(hào)：F123.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1671-9255（2020）03-0047-04

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，將預(yù)算制度的改革與發(fā)展定位為我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要任務(wù)之一。預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政的重要制度安排，對(duì)資源的配置和再分配職能即對(duì)破解新時(shí)代我國(guó)“不平衡、不充分”的發(fā)展矛盾具有重要意義。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府預(yù)算的四大構(gòu)成部分之一，已經(jīng)初步形成了包括財(cái)政部門、國(guó)資委、集團(tuán)公司和國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等在內(nèi)的多層次的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系。目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成效不僅有賴于由上而下的制度安排，更有賴于由下而上的以基層各類國(guó)有企業(yè)為起點(diǎn)的預(yù)算實(shí)踐及其銜接。在多重委托代理的國(guó)資管理體制下，以預(yù)算松弛為內(nèi)核而表現(xiàn)出的人為降低預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、夸大預(yù)算執(zhí)行難度、挪用或侵占預(yù)算資金、重復(fù)預(yù)算支出等潛在問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重侵襲國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的實(shí)施效果。本文以預(yù)算松弛為切入點(diǎn)，以“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算制度建設(shè)指導(dǎo)思想為指引，結(jié)合以新一輪“管資本”為特征的國(guó)企改革和以資本為紐帶的多重委托代理關(guān)系的制度背景，對(duì)預(yù)算松弛的生成機(jī)制、經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行綜述，并從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基礎(chǔ)理論、體系框架和實(shí)施效果三個(gè)方面進(jìn)行闡述，以期為我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算效率問(wèn)題的進(jìn)一步研究提供些許的線索和思路。

二、預(yù)算松弛文獻(xiàn)綜述

預(yù)算松弛包含收入松弛和成本松弛兩個(gè)方面，即實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所預(yù)算的資源與實(shí)際資源需求之間的差異或預(yù)算收入與能力允許實(shí)現(xiàn)的收入之間的差異，是“管理會(huì)計(jì)領(lǐng)域唯一龐大而系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)研究體系”，其研究領(lǐng)域包括其生成機(jī)制及其經(jīng)濟(jì)后果。

（一）生成機(jī)制

國(guó)外大多數(shù)文獻(xiàn)表明，預(yù)算松弛的產(chǎn)生與環(huán)境不確定性、組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算任務(wù)特點(diǎn)、預(yù)算組織形式、社會(huì)文化、信息非對(duì)稱性、激勵(lì)機(jī)制、預(yù)算參與人個(gè)體特征等諸多因素有關(guān)。[1-3]國(guó)內(nèi)對(duì)預(yù)算松弛的影響因素研究大致分為三個(gè)維度。

一是基于組織行為科學(xué)視角的預(yù)算特征因素，主要包括預(yù)算參與、預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算任務(wù)特點(diǎn)等因素。目前，大部分企業(yè)將預(yù)算目標(biāo)的完成情況與個(gè)人工資薪金掛鉤。松弛的預(yù)算編制有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)并得到獎(jiǎng)賞，而緊縮的預(yù)算編制使得個(gè)人業(yè)績(jī)難以體現(xiàn)。在不能改變預(yù)算目標(biāo)的情況下，管理者會(huì)為了達(dá)到自我的績(jī)效目標(biāo)而私自抬高銷售價(jià)格，削減了銷售額和市場(chǎng)份額，從而損害公司的長(zhǎng)期利益。[4]在預(yù)算參與的前提下，預(yù)算目標(biāo)設(shè)置得越清晰，預(yù)算松弛的程度越低;而預(yù)算目標(biāo)難度設(shè)置得越高，預(yù)算松弛的程度也隨之越高。[5]預(yù)算目標(biāo)越不清晰，員工完成預(yù)算目標(biāo)的不確定性就越高，就越容易引起員工的不滿，不利于提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。[6]因此，預(yù)算目標(biāo)難度設(shè)置較高且超出了執(zhí)行者的能力范圍，執(zhí)行者就會(huì)在預(yù)算強(qiáng)調(diào)的驅(qū)動(dòng)下，借助預(yù)算參與制造預(yù)算松弛。

二是基于委托代理理論視角的環(huán)境因素，主要包括信息的不對(duì)稱性和外部環(huán)境的不確定性。預(yù)算松弛是代理人在信息不對(duì)稱的情況下產(chǎn)生的一種逆向選擇行為。[7]企業(yè)管理者可能通過(guò)擁有的信息優(yōu)勢(shì)在預(yù)算制定過(guò)程中刻意構(gòu)建預(yù)算松弛，以期通過(guò)預(yù)算安排掌握更多的企業(yè)資源，降低預(yù)算的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核難度，實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益的最大化。[8-9]外部環(huán)境的不確定性為員工編制寬松的預(yù)算設(shè)置了天然屏障，會(huì)增加企業(yè)發(fā)生預(yù)算松弛的概率。[10]

三是基于社會(huì)學(xué)和行為科學(xué)視角的個(gè)體因素，如個(gè)人的行為、性格、能力等方面因素。預(yù)算參與者的個(gè)人特征對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行與考核結(jié)果會(huì)產(chǎn)生影響。不同的個(gè)體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度不同，企業(yè)編制目標(biāo)受管理者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)偏好的影響[11];管理者對(duì)公平與聲譽(yù)問(wèn)題的關(guān)注，有利于減輕預(yù)算松弛。[12]

（二）經(jīng)濟(jì)后果

預(yù)算松弛通常被視為企業(yè)財(cái)務(wù)行為的歧化，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)資源非優(yōu)配置，使企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制失靈，甚至是不道德的，廣泛被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)被限制。[13]例如，管理層為了使自身利益得到最大化滿足，會(huì)傾向于選擇違背契約的機(jī)會(huì)主義行為，這會(huì)刺激公司經(jīng)理人在經(jīng)營(yíng)決策中采取更加利己的行為，從而制定出難度水平不高的預(yù)算目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)公司的績(jī)效。[14]企業(yè)存在的預(yù)算松弛程度過(guò)大，不僅不能激發(fā)預(yù)算執(zhí)行者的發(fā)展?jié)摿?，而且還為其隱瞞錯(cuò)誤留有余地，導(dǎo)致公司的經(jīng)營(yíng)管理效率不高。[15]

有研究提出，預(yù)算松弛可能是有益的，可以保持企業(yè)運(yùn)營(yíng)的彈性以應(yīng)對(duì)意外事件或環(huán)境變化并激勵(lì)企業(yè)的創(chuàng)新行為，也可以激勵(lì)員工士氣，避免組織內(nèi)部沖突。例如：公司制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)應(yīng)主觀允許存在一定的彈性空間，適當(dāng)?shù)念A(yù)算松弛能夠幫助公司應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況;企業(yè)中存在一定程度的預(yù)算松弛可以幫助員工緩解因完成預(yù)算目標(biāo)而產(chǎn)生的緊迫感，從而提高工作熱情和自信心，有利于完成企業(yè)的預(yù)算目標(biāo)。[16]

基于以上文獻(xiàn)綜述，盡管目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)預(yù)算松弛的影響因素及其經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行了研究，形成了比較豐富的理論成果，但研究的深度和廣度還有待提高。例如，目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)算松弛的影響因素研究，大都是直接借鑒國(guó)外的研究成果，而沒(méi)有結(jié)合我國(guó)特殊的委托代理關(guān)系及制度背景進(jìn)行深入研究。此外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者大都基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)三個(gè)理論視角對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行研究，并以問(wèn)卷、實(shí)驗(yàn)等工具輔助分析個(gè)人行為對(duì)預(yù)算松弛的影響，側(cè)重從個(gè)體特征層面進(jìn)行分析，缺乏從共性特征來(lái)研究預(yù)算松弛的產(chǎn)生及其對(duì)公司的影響。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)理論

對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算概念、法理基礎(chǔ)和目標(biāo)的研究是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究的邏輯起點(diǎn)，自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，這方面的研究不斷涌現(xiàn)。隨著我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)制度規(guī)范的相繼出臺(tái)，這一領(lǐng)域的研究形成了較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。例如，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算目標(biāo)方面，就有實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值、服務(wù)于政府宏觀調(diào)控以及上述兩種目標(biāo)的融合等觀點(diǎn)。[17-18]

就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的內(nèi)涵而言，文宗瑜（2010）、許夢(mèng)博、戚振宇（2016）等學(xué)者認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度是國(guó)資管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專門預(yù)算制度，是對(duì)政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收支活動(dòng)的計(jì)劃，是財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。2014 修訂的《預(yù)算法》對(duì)其進(jìn)行了較為清楚的界定。[19-20]國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能定位形成了“公共性”和“營(yíng)利性”兩大觀點(diǎn)，鄧力平、鄧秋云（2017）認(rèn)為，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“公共性”的本源認(rèn)識(shí)，并不排除其“營(yíng)利性”的存在，具有社會(huì)產(chǎn)品與公共產(chǎn)品“交叉供給”屬性。[21]

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的體系框架

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍：該問(wèn)題的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于資源型國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是否要納入預(yù)算范圍。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與預(yù)算的范圍不僅是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，要將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入及各項(xiàng)基金收入、以銀行為代表的國(guó)有金融企業(yè)利潤(rùn)都納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍。[22]

預(yù)算編制主體：陳懷海（2005）、隋軍（2005）、鄧子基（2005）等均認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的唯一主體應(yīng)是財(cái)政部門[23-25];郭寶林（2007）認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算理應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理部門負(fù)責(zé)編制[26];毛專（2009）則傾向于雙主體編制模式，并在編制方式上施行“統(tǒng)分結(jié)合”和“宏微觀分工”的方式。[27]

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制層次：部分學(xué)者主張“三層次說(shuō)”，例如陳少暉、廖添土（2009）認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制層次應(yīng)與現(xiàn)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體制形成國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)——國(guó)有企業(yè)三層次的管理體系相適應(yīng)[28];賴永添、吳子云（2010）傾向于財(cái)政部門——國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門——國(guó)有企業(yè)三層次預(yù)算編制與管理體系。[29]另有部分學(xué)者則主張“兩層次說(shuō)”，李曉丹（2006）認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制層次應(yīng)采用國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)二級(jí)預(yù)算管理體系。[30]

國(guó)有資本收益征繳標(biāo)準(zhǔn)：學(xué)界一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高國(guó)有資本收益的征繳比例，但對(duì)應(yīng)提高到多高則分歧較大。[31]征繳比例取決于股份比例、地域等因素[32]，汪平、李光貴（2009），匡賢明、梅東海（2011）分別通過(guò)數(shù)量研究方法確定出最優(yōu)的國(guó)企利潤(rùn)上繳比例，范圍大概位于 28%—42%之間。[33-34]

國(guó)有資本收益支出安排：國(guó)內(nèi)學(xué)界大致有兩類觀點(diǎn)，一是強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本的保值增值，主張資本收益主要用于企業(yè)內(nèi)部的再投資與擴(kuò)大再生產(chǎn);二是強(qiáng)調(diào)應(yīng)投向民生領(lǐng)域，讓民眾分享國(guó)有資本的收益。[35-36]

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施效果

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施：分紅比例的逐步提高有利于減少國(guó)有企業(yè)的自由現(xiàn)金流和非效率投資行為[37];曾昌禮（2018）、陳艷麗、姜艷峰（2017）的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的實(shí)施能夠促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行價(jià)值創(chuàng)造，但在過(guò)度負(fù)債情況下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度對(duì)于企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造能力的促進(jìn)作用難以實(shí)現(xiàn)。[38-39]

四、述評(píng)與展望

國(guó)有企業(yè)改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)具有重要意義，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算微觀銜接機(jī)制的探索是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、改革國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制等戰(zhàn)略措施的重要制度保障，是提升國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率、調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)布局、降低國(guó)有企業(yè)管理者道德風(fēng)險(xiǎn)和決策失誤的重要路徑，也是破解“不平衡，不充分”新的社會(huì)矛盾的重要抓手。預(yù)算松弛是困擾預(yù)算管理效果的永恒話題，以預(yù)算松弛作為研究切入點(diǎn)，不僅契合當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在實(shí)踐中存在的機(jī)會(huì)主義行為，也有利于在多重委托代理的國(guó)有資本管理模式下探尋提高我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算效率的可行方案。因此，綜合以上文獻(xiàn)可知，以下幾點(diǎn)也許是未來(lái)解決國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算松弛研究的突破點(diǎn)：

（1）盡管近年來(lái)我國(guó)財(cái)政預(yù)算的規(guī)范性和治理能力有了較大的提升，但仍存在一些決策不規(guī)范、約束軟化等短板問(wèn)題，未來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)在習(xí)近平總書記“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算制度建設(shè)要求下著力解決當(dāng)前預(yù)算實(shí)踐的突出問(wèn)題。“管資本”模式下所帶來(lái)的委托代理關(guān)系衍化將是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，由上而下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度安排和由下而上的預(yù)算信息反饋、預(yù)算形成路徑，均無(wú)法脫離多重委托代理關(guān)系的影響。因此“管資本”模式下國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體系多重委托代理關(guān)系的衍化分析是預(yù)算松弛形成機(jī)理分析無(wú)法規(guī)避的重要問(wèn)題。

（2）從預(yù)算的普遍原理中，尋求優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度及其實(shí)踐思路是未來(lái)的重要方向。諸如預(yù)算松弛等預(yù)算管理核心問(wèn)題仍是影響國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理效果的重要因素，預(yù)算的有效性和可靠性是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)國(guó)企利潤(rùn)的提取比例、支出結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的根本保證。提高國(guó)有資本收益的征繳比例已成為目前的主流觀點(diǎn)，且有不少研究將關(guān)注焦點(diǎn)深入到確定最優(yōu)征繳比例上。國(guó)有資本預(yù)算社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)并非無(wú)界之地，不能任意索取國(guó)有企業(yè)，尤其是國(guó)有參股企業(yè)的利潤(rùn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)在尊重市場(chǎng)規(guī)則和公司治理原則的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東剩余控制權(quán)以及國(guó)有企業(yè)發(fā)展資金需要的國(guó)資預(yù)算的資本性功能為底線。因此，在“管資本”的指導(dǎo)思想和“混合所有制改革”的宏觀背景下，立足國(guó)有資本預(yù)算的公共性本源，構(gòu)建兼顧其“資本性”與“公益性”的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度尤顯重要。

（3）國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制與實(shí)施的重要微觀基礎(chǔ)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算微觀銜接機(jī)制的探索既有利于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善與公共效益的發(fā)揮，也有利于保障國(guó)有企業(yè)的有效運(yùn)行和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。目前，對(duì)微觀銜接機(jī)制的研究正是相對(duì)欠缺的。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、收入來(lái)源、目標(biāo)機(jī)制、編制方法、監(jiān)督管理方式、績(jī)效考核等方面均存在很大差異。國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資本的投資對(duì)象和重要載體，國(guó)有出資企業(yè)的規(guī)模、布局、管理方式和微觀效益是影響國(guó)資預(yù)算程序、內(nèi)容及效果的重要因素。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本預(yù)算不可忽略的微觀基礎(chǔ)。

（4）關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)濟(jì)后果的討論大多著重于預(yù)算實(shí)施與否及企業(yè)資本配置效率或績(jī)效的影響。經(jīng)營(yíng)效益并不是預(yù)算實(shí)施的必然結(jié)果，而是受到預(yù)算質(zhì)量及其約束效果的影響。因此，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)濟(jì)后果的討論不能忽視以預(yù)算松弛為代表的中介變量。從預(yù)算管理效率的視角解析國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的宏微觀層面實(shí)施效果，有利于從預(yù)算松弛的治理視角探尋提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算效率的路徑。

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