我國(guó)銀行金融控股公司監(jiān)管模式探討

錢(qián)俏

金融控股公司作為綜合經(jīng)營(yíng)的重要載體，因金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的興起而受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)較多的金融控股公司，并隨著政府、金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)的相繼加入而呈現(xiàn)出多元化發(fā)展，極大地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資本作用，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)融結(jié)合。中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告顯示，我國(guó)于2018年12月末已有約80家金融控股公司和金融控股平臺(tái)。我國(guó)由央企、大型金融機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)、地方政府以及互聯(lián)網(wǎng)巨頭主導(dǎo)的金融控股公司已超過(guò)60家，并且除了涉及銀行、證券、保險(xiǎn)等核心金融領(lǐng)域，更多涉足融資租賃、小額貸款、P2P等領(lǐng)域。然而，在金融控股公司井噴式發(fā)展中，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的交叉金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及多機(jī)構(gòu)控股等引起的矛盾不斷暴露，凸顯了金融控股公司的監(jiān)管力度不足和模式混亂。特別是，隨著《“十三五”現(xiàn)代金融體系規(guī)劃》對(duì)金融控股公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和牌照管理嚴(yán)格控制以來(lái)，金融控股公司的發(fā)展和有效監(jiān)管是當(dāng)前亟需研究的重要問(wèn)題之一。當(dāng)前已有很多研究闡明金融控股公司的界定以及發(fā)展現(xiàn)狀，并指出了金融控股公司監(jiān)管的重要性。

雖然我國(guó)當(dāng)前已有較多金融控股公司，但仍處于金融控股公司初級(jí)階段，主要表現(xiàn)為事業(yè)型金融控股公司居多，如中國(guó)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行等金融控股公司目前都是事業(yè)型金融控股公司。而在歐美等主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融控股公司處于高級(jí)階段，表現(xiàn)為純粹型金融控股公司居多，如花旗集團(tuán)、摩根大通、美國(guó)銀行等。在我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放不斷深化的背景下，金融控股公司未來(lái)將會(huì)往純粹型金融控股公司方向發(fā)展，從而使其在資產(chǎn)規(guī)模、綜合管理以及運(yùn)作規(guī)范性等方面具有較大優(yōu)勢(shì)。例如，銀行金融控股公司（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“銀行金控公司”）開(kāi)展銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，有利于推動(dòng)非銀行金融業(yè)的發(fā)展，打造一批資本實(shí)力雄厚的證券公司和投資銀行，進(jìn)而推動(dòng)多層次資本市場(chǎng)體系的建設(shè)，擴(kuò)大直接融資規(guī)模，改善融資結(jié)構(gòu)。同時(shí)，銀行金控公司有利于重新整合國(guó)有金融資本、提升國(guó)有金融資本資源配置能力、做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有金融資本，并通過(guò)推進(jìn)大型銀行和券商、保險(xiǎn)實(shí)行跨業(yè)合作，客戶渠道資源共享，提高我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的地位和資源配置能力。因此，構(gòu)建大型銀行主導(dǎo)金融控股公司監(jiān)管模式將更具現(xiàn)實(shí)意義，其模式探討也有利于金融控股公司的良好健康發(fā)展。

我國(guó)銀行金控公司的發(fā)展特征

自1978年開(kāi)始，中國(guó)銀行率先在香港成立財(cái)務(wù)公司從事海外資本業(yè)務(wù)，隨后各大銀行相繼成立金融控股公司，推進(jìn)了我國(guó)金融控股公司的蓬勃發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)銀行金控公司主要分為兩大類(lèi)，即六大國(guó)有銀行系和股份銀行系。如上所述，銀行主導(dǎo)金融控股公司的特點(diǎn)是集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模龐大、金融牌照齊全、掌握核心金融業(yè)務(wù)等，以六大行為代表的銀行系金融控股公司已基本獲得銀行、券商、保險(xiǎn)、基金、期貨、信托、融資租賃、資產(chǎn)管理公司等各類(lèi)牌照，部分股份銀行如浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行、民生銀行等也在積極爭(zhēng)取各項(xiàng)牌照（見(jiàn)表1）。當(dāng)前我國(guó)銀行金控公司發(fā)

展雖然呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)特征，如在銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)上開(kāi)展銀證合作和銀保合作，并衍生出多種合作產(chǎn)品和合作模式，但這些混業(yè)合作都是基于表面上的業(yè)務(wù)往來(lái)，并沒(méi)有發(fā)生子行業(yè)高度融合和產(chǎn)權(quán)滲透，與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在著較大差距，未來(lái)一段時(shí)間仍將處于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的初級(jí)階段。

另外，我國(guó)銀行金控公司的盈利來(lái)源較為單一，主要以銀行業(yè)務(wù)為主。從表2來(lái)看，2018年我國(guó)六大國(guó)有銀行主要控股子公司的凈利潤(rùn)以銀行業(yè)務(wù)為主，平均占比在97%以上，其他金融板塊平均不足3%，引起該現(xiàn)象的主要原因是子公司和銀行的協(xié)同契合度不同。最后，我國(guó)銀行金控公司監(jiān)管主體較為清晰，風(fēng)險(xiǎn)可控。銀行金控公司能夠較好發(fā)揮綜合化經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，相對(duì)于非金融企業(yè)主導(dǎo)的金融控股公司而言，具有較為完善的法律法規(guī)體系和并表監(jiān)管，可以適當(dāng)減少我國(guó)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

銀行金控公司監(jiān)管存在的問(wèn)題

過(guò)度限制銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)偏好過(guò)于穩(wěn)健。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型、利率市場(chǎng)化的深化以及居民對(duì)綜合型金融服務(wù)需求的上升，傳統(tǒng)的“老三樣”（存款、貸款、發(fā)債）已經(jīng)無(wú)法滿足客戶日益多元化的金融服務(wù)需求，在去杠桿、打破剛兌、增加直接融資的背景下，更多演化出跨市場(chǎng)、跨條線的一攬子綜合金融服務(wù)需求。特別是，2017年出臺(tái)的資管新規(guī)在監(jiān)管上有過(guò)度限制銀行業(yè)開(kāi)展證券、保險(xiǎn)等非銀金融業(yè)務(wù)的傾向，從而導(dǎo)致在金融控股集團(tuán)開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)偏好和銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理偏好比較趨同，過(guò)于穩(wěn)健，與其他板塊子公司經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)偏好不符。

盲目擴(kuò)張“全牌照”，內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易負(fù)面效應(yīng)凸顯。銀行金融控股公司紛紛以打造“全牌照”金融控股平臺(tái)為目標(biāo)，雖然初具雛形，但其控股結(jié)構(gòu)、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)控制等還存在著諸多問(wèn)題。首先，在資本結(jié)構(gòu)上，近年來(lái)都是快速擴(kuò)張，簡(jiǎn)單入股，并沒(méi)有對(duì)金融控股公司實(shí)行一體化的管理，金控公司的戰(zhàn)略規(guī)劃、資金運(yùn)用、營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)等協(xié)同優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮;其次，從公司治理上看，母公司和子公司的定位和職責(zé)尚不清晰，存在關(guān)聯(lián)交易、利益沖突等矛盾;最后，從風(fēng)控機(jī)制上看，金控公司層面并沒(méi)有對(duì)下屬的商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等制定完整的“防火墻”和信息披露機(jī)制，仍然是分業(yè)經(jīng)營(yíng)下的分業(yè)監(jiān)管，其混業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)控功能形同虛設(shè)。國(guó)外金融控股公司經(jīng)驗(yàn)表明，盲目追求“大而全”可能會(huì)影響核心競(jìng)爭(zhēng)力，不但沒(méi)有增加利潤(rùn)，反而會(huì)造成協(xié)調(diào)成本增大、效率低下、專(zhuān)業(yè)性降低等弊端。

風(fēng)險(xiǎn)管控亟待加強(qiáng)，缺乏整體內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)銀行金控公司主要的潛在風(fēng)險(xiǎn)在于其不同子公司業(yè)務(wù)可能會(huì)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易、利益輸送等方式影響銀行的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性和安全性。金融控股公司為了實(shí)現(xiàn)收益最大化，在集團(tuán)母公司和子公司之間、平級(jí)子公司之間可能存在關(guān)聯(lián)交易，或者為了規(guī)避監(jiān)管、避稅而相互轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，雖然各子公司會(huì)按照各自行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度，但仍缺乏整體的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，尤其是分業(yè)監(jiān)管下的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，如果沒(méi)有內(nèi)部有效的“防火墻”，控股子公司之間的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容易交叉?zhèn)魅?，?yán)重的甚至?xí)谛袠I(yè)間傳染。此外，母公司和子公司之間相互持股，各子公司之間相互擔(dān)保、相互抵押，或者母公司對(duì)子公司進(jìn)行權(quán)益投資，可能造成一筆資金多次重復(fù)計(jì)算以及集團(tuán)內(nèi)部財(cái)務(wù)杠桿率較高，導(dǎo)致資本監(jiān)管失真。另外，部分銀行金控公司對(duì)并表機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和管理信息缺乏有效的管理和驗(yàn)證手段，不利于即使了解并表機(jī)構(gòu)真實(shí)運(yùn)營(yíng)狀況。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，法律依據(jù)缺失。雖然金融控股公司已向混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，但我國(guó)金融業(yè)仍然實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管，幾大國(guó)有行、中信、光大、平安集團(tuán)已經(jīng)發(fā)展成實(shí)質(zhì)性金融控股公司。然而，我國(guó)尚未明確金融控股公司的具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)，2000年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)文“中國(guó)光大集團(tuán)有關(guān)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，以中國(guó)人民銀行為主，按照分業(yè)監(jiān)管的原則，分別由中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)依法進(jìn)行監(jiān)管”，從而存在著監(jiān)管主體不明確的問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)對(duì)銀行監(jiān)控也缺乏專(zhuān)屬的法律規(guī)定，目前只有中國(guó)人民銀行于2019年7月26日出臺(tái)的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見(jiàn)稿）》。而歐美國(guó)家則有專(zhuān)門(mén)金融控股公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美國(guó)、英國(guó)、歐盟等國(guó)家紛紛出臺(tái)法律，調(diào)整金融監(jiān)管體系，明確了央行的監(jiān)管主體地位，對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。

銀行金控公司監(jiān)管體系的建議

隨著我國(guó)金融業(yè)逐漸從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，金融控股公司數(shù)量逐漸增多，在金融資源配置效率方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)作用，但仍存在虛假注資、不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易等諸多亂象，嚴(yán)重干擾金融市場(chǎng)秩序，亟需規(guī)范的監(jiān)管體制進(jìn)行合理監(jiān)管，保證金融控股公司的健康運(yùn)營(yíng)發(fā)展。

適當(dāng)放松對(duì)非銀金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，促進(jìn)混合經(jīng)營(yíng)高度發(fā)展。金融控股公司從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混合經(jīng)營(yíng)過(guò)渡是當(dāng)前國(guó)際金融背景下的必然趨勢(shì)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效應(yīng)是分業(yè)經(jīng)營(yíng)不可比擬的。而在20世紀(jì)，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼制定法令放松銀行金控公司的非銀金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，促進(jìn)銀行監(jiān)控公司從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混合經(jīng)營(yíng)過(guò)渡。例如，歐盟于1993年頒布《第二號(hào)銀行指令》中指出歐盟各國(guó)銀行可開(kāi)始經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù);日本在1998年左右開(kāi)始實(shí)施金融體系改革，廢除了銀行不能經(jīng)營(yíng)證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等禁令，促進(jìn)了日本金融控股公司的高速發(fā)展;美國(guó)于1999年通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》也幫助美國(guó)的金融業(yè)重新進(jìn)入綜合經(jīng)營(yíng)時(shí)代。我國(guó)銀行金控公司雖然發(fā)展較快，也開(kāi)展了部分證券、保險(xiǎn)等非銀金融業(yè)務(wù)，但受到監(jiān)管制轄而無(wú)法做大做強(qiáng)，致使當(dāng)前銀行金控公司盈利仍以銀行業(yè)務(wù)為主。為此，隨著我國(guó)金融業(yè)發(fā)展國(guó)際化，應(yīng)適當(dāng)放松對(duì)銀行金控公司的非銀金融業(yè)務(wù)的管制，充分發(fā)揮混合經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)我國(guó)銀行金控公司從混合經(jīng)營(yíng)的初級(jí)階段向成熟階段發(fā)展。

加強(qiáng)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)管，完善風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”制度。銀行金控公司應(yīng)歸為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)置更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括提高資本充足率要求、降低杠桿比例和提高流動(dòng)性要求，還可以根據(jù)實(shí)際情況增加資產(chǎn)負(fù)債情況、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資監(jiān)管等相關(guān)指標(biāo)，并建立相應(yīng)的預(yù)警措施，制定銀行主導(dǎo)的金融控股公司破產(chǎn)程序和條件，防止因?yàn)槠飘a(chǎn)而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，需要加強(qiáng)銀行金控公司內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，參考美國(guó)采用傘形監(jiān)管模式，以人民銀行為負(fù)責(zé)母公司，對(duì)系統(tǒng)重要性金融控股公司實(shí)現(xiàn)差別化監(jiān)管，各子公司由對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管，并根據(jù)自身情況建立有效的關(guān)聯(lián)交易內(nèi)控制度，對(duì)重大關(guān)聯(lián)交易做記錄和風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行規(guī)定。

金融控股公司應(yīng)建立與金融控股集團(tuán)組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)模、復(fù)雜程度和聲譽(yù)影響相適應(yīng)的統(tǒng)一的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，該體系覆蓋金融控股公司所控股的、由地方政府依法批設(shè)或監(jiān)管的從事金融活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。建立風(fēng)險(xiǎn)隔離制度，對(duì)內(nèi)部的交叉任職、業(yè)務(wù)往來(lái)、信息共享，以及共用銷(xiāo)售團(tuán)隊(duì)等行為進(jìn)行合理隔離。允許在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下發(fā)揮集團(tuán)內(nèi)部的協(xié)同效應(yīng)。

完善法律依據(jù)，確定監(jiān)管主體權(quán)責(zé)分工?？紤]到未來(lái)我國(guó)金融改革發(fā)展的總體戰(zhàn)略和行業(yè)趨勢(shì)，我國(guó)銀行主導(dǎo)的金融控股公司可采取兩步走的總體策略。短期內(nèi)，在我國(guó)分業(yè)監(jiān)管的架構(gòu)下，建議參照美國(guó)傘形監(jiān)管模式，明確金融控股公司監(jiān)管主體，各子公司由各自行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管。長(zhǎng)期內(nèi)，應(yīng)盡快出臺(tái)金融控股公司法律，明確金融控股公司（尤其是大型銀行主導(dǎo)的金融控股公司）牌照管理，界定業(yè)務(wù)范圍等。隨著我國(guó)分業(yè)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管模式，金融控股公司監(jiān)管模式也由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閱我槐O(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，為確保對(duì)金融控股公司所有業(yè)務(wù)的監(jiān)管全覆蓋，監(jiān)管理念從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。金融控股公司涉足多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，擁有多個(gè)業(yè)務(wù)牌照，創(chuàng)新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，可以借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，逐步向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)換，厘清各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，防止出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管不足并存現(xiàn)象，確保將金融控股公司的新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)納入監(jiān)管。

（作者單位：中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行深圳分行）