優(yōu)化“獲得信貸”指標(biāo)的制度因應(yīng)

王蓉 劉斌

我國(guó)“獲得信貸”指標(biāo)評(píng)價(jià)與未盡問(wèn)題

根據(jù)世界銀行對(duì)獲取信貸指標(biāo)的方法論：“《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》通過(guò)一組指標(biāo)衡量擔(dān)保交易中借方和貸方的合法權(quán)利，通過(guò)另一組指標(biāo)衡量信貸信息的上報(bào)。第一組描述擔(dān)保和破產(chǎn)法中是否有某些特征使貸款更加便利。第二組衡量通過(guò)征信服務(wù)如信貸社和信貸登記處所提供的信貸信息的覆蓋面、范圍和開(kāi)放程度。”由此可見(jiàn)，世界銀行對(duì)獲得信貸指標(biāo)的衡量有兩大基點(diǎn)：其一，債權(quán)人所擁有的與擔(dān)保相關(guān)的法律權(quán)利，主要涉及擔(dān)保法和破產(chǎn)法;其二，信用信息的供給情況，主要涉及信用信息制度的基礎(chǔ)建設(shè)情況。根據(jù)該方法論所設(shè)定的合法權(quán)利力度、信貸信息深度、信貸登記機(jī)構(gòu)覆蓋率、信用機(jī)構(gòu)覆蓋率等四個(gè)指數(shù)，我國(guó)企業(yè)在獲取信貸領(lǐng)域與主要發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大，且近年來(lái)徘徊不前。

事實(shí)上，上述指標(biāo)僅體現(xiàn)了我國(guó)獲得融資領(lǐng)域所存在障礙的冰山一角。從融資途徑上看，世界銀行的前述指標(biāo)的關(guān)注對(duì)象顯然僅系間接融資途徑，并不涵蓋證券市場(chǎng)在內(nèi)的直接融資途徑。在擔(dān)保財(cái)產(chǎn)方面，問(wèn)卷案例所涉及的也僅為動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域擔(dān)保。在二級(jí)指標(biāo)上，合法權(quán)利力度、信貸信息深度、信貸登記機(jī)構(gòu)覆蓋率、信用機(jī)構(gòu)覆蓋率等四個(gè)指數(shù)所反映出的評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)方式，體現(xiàn)了自由金融市場(chǎng)視角下的評(píng)價(jià)方法，未能反映各國(guó)金融規(guī)制層面的影響因素。即便如此，單純從金融司法的視角觀之，我國(guó)在此領(lǐng)域與金融發(fā)達(dá)國(guó)家諸如美國(guó)存在較大差距。如果將問(wèn)卷擴(kuò)及擔(dān)保實(shí)務(wù)和金融管制層面，此種差距將愈加明顯。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，不應(yīng)當(dāng)停留于滿足世界銀行的紙面評(píng)價(jià)數(shù)字和改善問(wèn)題技巧之上，相反，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，深入剖析我國(guó)企業(yè)獲得信貸所面臨的金融法律制度障礙，并予以摒除。

從微觀層面看，“獲得信貸”下設(shè)的合法權(quán)利力度、信貸信息深度、信貸登記機(jī)構(gòu)覆蓋率、信用機(jī)構(gòu)覆蓋率等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)均有明確的制度指向，能夠從具體法律制度層面直接凸顯現(xiàn)有問(wèn)題，反映了我國(guó)未來(lái)金融私法的重要改革動(dòng)向?？v覽世行“獲得信貸”項(xiàng)下指標(biāo)，能夠反映出我國(guó)融資支持制度中最為欠缺的兩點(diǎn)：其一，缺乏現(xiàn)代化的擔(dān)保制度體系;其二，缺乏私營(yíng)的信用機(jī)構(gòu)體系。前者對(duì)債權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響，后者則會(huì)影響到債權(quán)人的信息獲取。然則，除了該指標(biāo)所體現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題之外，我國(guó)企業(yè)在“獲得信貸”過(guò)程中所遇到的障礙遠(yuǎn)非于此，還存在諸多本土制約因素，因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這些指標(biāo)仍然存在諸多局限性，其中的未盡問(wèn)題不應(yīng)被忽略。

我國(guó)企業(yè)“獲得信貸”的本土實(shí)踐審視

在一般意義上對(duì)各國(guó)企業(yè)獲得信貸的情況進(jìn)行探討，很難關(guān)注到各個(gè)國(guó)家不同的具體國(guó)情以及不同類型、不同規(guī)模企業(yè)的融資實(shí)踐。我國(guó)企業(yè)融資難的困境，分別存在于供給、需求兩側(cè)以及國(guó)家規(guī)制層面。于供給一側(cè)，中大型金融機(jī)構(gòu)較多，且其股東多為政府財(cái)政部門(mén)和大型國(guó)有企業(yè)，服務(wù)于中小企業(yè)的小微金融機(jī)構(gòu)較少，甚至不存在。于需求一側(cè)，雖然無(wú)論國(guó)有企業(yè)抑或民營(yíng)企業(yè)、無(wú)論大型企業(yè)抑或中小企業(yè)，均需要良好的抵押財(cái)產(chǎn)和信用，但這些阻礙因素多為中小企業(yè)所面對(duì)。此外，由于正式金融體系的供給不足，影子銀行以及民間借貸等補(bǔ)充性金融體系又受到了金融監(jiān)管者和金融政策上的重壓，最終受傷的仍然是中小企業(yè)。民企融資難，最終導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)困難，客觀上為進(jìn)一步的國(guó)進(jìn)民退提供了條件。

首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)存在“國(guó)有—民營(yíng)”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)在獲得融資方面具有先天優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)在該領(lǐng)域存在天然劣勢(shì)。根據(jù)世界銀行的《中國(guó)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)2012》報(bào)告，國(guó)有企業(yè)主觀貸款難度小于民營(yíng)企業(yè)0.97左右，在貸款總金額和人均金額上都顯著高于民營(yíng)企業(yè)70%左右，并且受到信貸配給的概率要小10%，這些結(jié)果都具有一定程度的顯著性水平，同時(shí)在一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)中保持穩(wěn)定，具有一定的可靠性。根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”調(diào)研報(bào)告顯示，在融資領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)處于優(yōu)勢(shì)地位，融資規(guī)模大，融資成本低;而民營(yíng)企業(yè)處于劣勢(shì)地位。在樣本企業(yè)中，2014～2016年國(guó)有企業(yè)的銀行貸款加權(quán)平均利率明顯低于民營(yíng)企業(yè)，分別為6.13%、5.91%和5.26%，而民營(yíng)企業(yè)則為7.65%、7.41%和6.79%。之所以出現(xiàn)此種差異，根本上與制度環(huán)境的影響，金融市場(chǎng)化程度和法治化程度的高低，對(duì)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的差異對(duì)待有直接的影響。

其次，我國(guó)中小企業(yè)融資難的問(wèn)題較突出。根據(jù)林毅夫、李永軍的《中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與中小企業(yè)融資》，特別是在間接融資領(lǐng)域，由于金融媒介通過(guò)對(duì)融資者的信用甄別、合同約束、資金使用監(jiān)督來(lái)完成融資過(guò)程，具有較強(qiáng)的專業(yè)化能力，故而對(duì)融資企業(yè)的信息透明度要求較低，這與中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)透明度較低相契合。在我國(guó)，根據(jù)《中小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及國(guó)際比較分析》調(diào)查報(bào)告，“向銀行借款是中小企業(yè)爭(zhēng)取外部融資的首選渠道，超六成的中小企業(yè)主尋找外部資金來(lái)源是首選銀行。”所以，我國(guó)企業(yè)融資難的困境，更多地由中小企業(yè)承擔(dān)。事實(shí)上，中小企業(yè)融資難并非我國(guó)所特有。1931年，英國(guó)政府所設(shè)立的金融產(chǎn)業(yè)委員會(huì)通過(guò)調(diào)查研究提出中小企業(yè)融資普遍存在缺口，后以該委員會(huì)主席麥克米倫爵士之名為之命名為“麥克米倫缺口”（Macmillan Gap）。進(jìn)一步的研究表明，在中小企業(yè)能夠提供充分擔(dān)保的情況下，融資難的困境仍然存在，故而，中小企業(yè)融資難實(shí)則是一種無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)資源配置實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。由于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)供給側(cè)所存在的問(wèn)題，我國(guó)中小企業(yè)所面臨的融資難現(xiàn)象更為加劇。

再次，非正式金融體系無(wú)法發(fā)揮效用。除了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之外，我國(guó)金融體系中還存在大量的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)具有非銀行信用中介機(jī)構(gòu)、受到政府監(jiān)管、監(jiān)管主體非金融監(jiān)管當(dāng)局、亦非持有傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)牌照等特征。諸如小貸公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司等均被稱為“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”，但這一概念仍然處于不斷變化之中。除了金融機(jī)構(gòu)之外，我國(guó)企業(yè)還存在大量的民間借貸融資?？傮w上來(lái)看，正如汪麗麗在《非正式金融法律規(guī)制研究》中指出：“我國(guó)的金融結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出農(nóng)村與城市、正規(guī)與非正規(guī)的二元機(jī)構(gòu)特征，其中正規(guī)金融體系支配了大部分的信貸資金供給，主要服務(wù)于國(guó)有企業(yè);而主要服務(wù)于非國(guó)有經(jīng)濟(jì)（主要是民營(yíng)中小微企業(yè)）的非正式金融多數(shù)處于法律認(rèn)可之外，甚至是禁止之列?！睂?duì)于不通過(guò)金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的民間借貸融資，人民法院等所持的消極和否定性司法政策又將之置于死地，導(dǎo)致企業(yè)融資又不得不回歸難以獲取的正式金融供給體系之中。

此外，在金融政策層面，一系列的金融政策對(duì)企業(yè)融資產(chǎn)生了進(jìn)一步的消極影響，諸如影子銀行、定向增發(fā)、股權(quán)質(zhì)押的治理、P2P借貸、保理行業(yè)清理等方面的治理。我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域向來(lái)有“一管就死，不管就亂”的困局，在各類新型金融領(lǐng)域尚未出現(xiàn)普遍性問(wèn)題時(shí)，監(jiān)管介入不足;在出現(xiàn)普遍性問(wèn)題后，轉(zhuǎn)而開(kāi)始進(jìn)行各種大規(guī)模的整頓，導(dǎo)致行業(yè)性的淪陷。針對(duì)融資擔(dān)保行業(yè)、P2P網(wǎng)貸行業(yè)、保理行業(yè)的整頓，即存在前述問(wèn)題。由于這些正式金融體系之外的金融機(jī)制主要服務(wù)于中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，行業(yè)性的整頓后果最終又傳導(dǎo)至中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，進(jìn)一步加劇了融資難的局面。

綜上所述，我國(guó)企業(yè)在獲得信貸的過(guò)程中，實(shí)則面臨金融體系市場(chǎng)化不足和融資制度法制化不足的雙重夾擊。雖然我國(guó)企業(yè)面臨世行所列獲得信貸指標(biāo)中的規(guī)范問(wèn)題，但是這些問(wèn)題與我國(guó)金融體系的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題相比，后者顯然更關(guān)涉實(shí)質(zhì)。世界銀行所評(píng)估的“獲得信貸”指標(biāo)僅考量融資制度的法制化程度，未關(guān)注金融體系的市場(chǎng)化程度，有舍本逐末之嫌?；诖?，試圖從實(shí)質(zhì)意義上優(yōu)化我國(guó)企業(yè)獲得信貸的環(huán)境，不僅應(yīng)當(dāng)在具體規(guī)范層面予以完善，更應(yīng)當(dāng)著手于金融體系的市場(chǎng)化改革。

我國(guó)“獲得信貸”指標(biāo)的體系應(yīng)對(duì)

在融資制度的完善上，我國(guó)現(xiàn)有法制于合同執(zhí)行（包括各類融資合同）方面排名靠前，主要需要完善兩大領(lǐng)域：其一，強(qiáng)化合法權(quán)利力度指數(shù)所衡量的擔(dān)保法律體系;其二，建構(gòu)信用機(jī)構(gòu)體系。就后者而言，其主要系機(jī)構(gòu)建設(shè)以及其基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，屬于組織機(jī)構(gòu)層面的完善。就前者而言，我國(guó)目前的擔(dān)保制度體系滯后，需要吸收域外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改造本土的擔(dān)保制度，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保制度的現(xiàn)代化?；谌諠u多元化的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)類型、日趨便利化的電子化系統(tǒng)、愈加多元化的融資需求和自治安排，我國(guó)擔(dān)保立法應(yīng)當(dāng)基于動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保一元化和聲明登記制進(jìn)行系統(tǒng)的體系化改革，方能移除企業(yè)融資所面臨的諸多阻礙，否則僅僅是病急求醫(yī)式的臨時(shí)方案。

除了系統(tǒng)構(gòu)建現(xiàn)代化的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度，為了便利企業(yè)融資，我國(guó)還需要在金融體系市場(chǎng)化領(lǐng)域進(jìn)行重大突破。在國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例（征求意見(jiàn)稿）》中，第二十八條規(guī)定了融資服務(wù)的內(nèi)容：“國(guó)家引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)的支持力度，提供針對(duì)性金融產(chǎn)品和服務(wù)。國(guó)家支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)擴(kuò)大直接融資規(guī)模，完善股票發(fā)行和再融資制度，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)行債券，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大民營(yíng)企業(yè)債券投資力度。金融管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。金融機(jī)構(gòu)對(duì)同等申請(qǐng)條件下各類所有制市場(chǎng)主體的貸款利率和貸款條件應(yīng)當(dāng)保持一致，不得對(duì)不同所有制市場(chǎng)主體設(shè)置貸款審批歧視性規(guī)定。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)規(guī)范收費(fèi)行為，不得向市場(chǎng)主體違規(guī)收取服務(wù)費(fèi)用?！比缜八觯行∑髽I(yè)和民營(yíng)企業(yè)融資困難有制度的原因，并非通過(guò)單純的政策宣示和引導(dǎo)就能實(shí)現(xiàn)，需要徹底改變現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系才可以。

首先，金融體系的市場(chǎng)化要求金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入退出的市場(chǎng)化，包括金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的多元化。近年來(lái)，該領(lǐng)域在政策上有所進(jìn)步，但離市場(chǎng)化的金融準(zhǔn)入仍然差距甚遠(yuǎn)。例如，2019年7月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)推出了11條金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放措施，其中8條涉及金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入開(kāi)放。除了傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入限制外，融資租賃公司、商業(yè)保理公司、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)亦應(yīng)在合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入機(jī)制的市場(chǎng)化。

其次，金融體系的市場(chǎng)化要求金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的市場(chǎng)化?，F(xiàn)代金融管制的重心在于完善資本的動(dòng)態(tài)監(jiān)管規(guī)則、完善金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管，以及建立以資本充足率為核心的監(jiān)管制度體系，并不側(cè)重于具體金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的具體限制層面，系進(jìn)一步的金融政策改革之所系。

再次，金融體系的市場(chǎng)化要求代表政府管制的金融政策和司法政策處于謙抑狀態(tài)。在我國(guó)金融監(jiān)管體系之下，此種政策上之嬗變所造成的消極影響不勝枚舉。比如，民間借貸的發(fā)展雖然在一定程度上滿足了社會(huì)多元化融資需求，促進(jìn)了多層次信貸市場(chǎng)的形成和完善，然而出于對(duì)套路貸、虛假訴訟、惡意訴訟等行為的規(guī)制，在司法裁判中徑行否定P2P網(wǎng)貸合同、以自有資金借款合同等的效力，屬于矯枉過(guò)正，過(guò)度干擾了融資秩序。與此同時(shí)，公法責(zé)任與私法責(zé)任亦不應(yīng)混淆，違反監(jiān)管所產(chǎn)生的責(zé)任不宜取代私法救濟(jì)措施。作為規(guī)制手段的公法及其實(shí)現(xiàn)，可因社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷而予以靈活調(diào)整;作為維護(hù)市場(chǎng)體系的私法基石，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷中適時(shí)錨定。二者所負(fù)擔(dān)的不同價(jià)值追求、不同秉性方式、不同實(shí)現(xiàn)手段，均交會(huì)于此。當(dāng)裁判理念工具化為監(jiān)管政策的亦步亦趨者，其本身的獨(dú)立價(jià)值已然自我削減。最高人民法院在其第九次《全國(guó)民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》中從理念與規(guī)則等諸多層面呈現(xiàn)了“強(qiáng)監(jiān)管化”的面向，這為維持既有民商法體系中價(jià)值判斷體系的一致性帶來(lái)了巨大的張力。

結(jié)論

世界銀行所采取的合法權(quán)利力度、信貸信息深度、信貸登記機(jī)構(gòu)覆蓋率、信用機(jī)構(gòu)覆蓋率等具體得分指標(biāo)，能夠在一定程度上反映我國(guó)企業(yè)獲取信貸的困難程度，暴露了我國(guó)企業(yè)融資過(guò)程中的諸多障礙?；诖?，我國(guó)在制度層面應(yīng)當(dāng)建立現(xiàn)代化的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保和聲明登記制度，完善信用機(jī)構(gòu)覆蓋等方面的建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到世界銀行“獲得信貸”指數(shù)并不具有全面性和排他性，亦不能全面反映我國(guó)金融實(shí)踐中所存在的本土問(wèn)題。我國(guó)企業(yè)融資領(lǐng)域存在金融壟斷、融資機(jī)會(huì)不平等、非正式金融受阻、金融政策更迭等諸多問(wèn)題，在未來(lái)的變革并不應(yīng)僅停留在滿足世界銀行的具體指數(shù)、改善回答技巧層面，相反，應(yīng)在金融體系市場(chǎng)化方面進(jìn)行體系化改造，包括金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入退出的市場(chǎng)化、金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的市場(chǎng)化以及金融政策的克制謙抑。

（作者單位：四川省社會(huì)主義學(xué)院，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）