“最多跑一次”改革研究趨勢與評述

陽盛益 張瑤

摘要：始于浙江、燎原于全國的“最多跑一次”改革受到了學術界的廣泛關注，已成為學術界研究熱點。本文以2017-2019年中國知網(wǎng)（CNKI）發(fā)表的870余篇文獻及相關著作進行數(shù)據(jù)處理和內(nèi)容挖掘，梳理了3年來圍繞“最多跑一次”改革研究的文獻走勢、學術熱點和研究力量分布，發(fā)現(xiàn)已有文獻主要圍繞“最多跑一次”改革的核心理念、演進邏輯、理論基礎、地方實踐與經(jīng)驗、面臨的問題及其對策等主題展開研究。隨著“最多跑一次”改革在政府部門的縱深拓展和向非政府公共組織的廣度擴展，未來的研究應更加注重結合實踐，直面改革在縱深與廣度上存在的問題，同時加強理論分析與凝練，為全球公共治理變革提供更好的中國方案。

關鍵詞：“最多跑一次”改革;公共治理;研究趨勢;評述

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）04-0119-009

2016年底浙江省率先發(fā)起并實施“最多跑一次”改革。通過3年多的實踐探索，從初期的方便群眾、企業(yè)到政府辦事，延伸到公共服務、經(jīng)濟管理、社會治理、環(huán)境保護、民主法治等全方位領域，從浙江起步，推廣至全國，繪制了一幅政府整體性變革的新藍圖，吹響了新時代公共管理轉型的號角。如何更好地理解和推進“最多跑一次”改革，也成為學界廣泛關注的重大課題，研究成果豐碩。本文嘗試以2017-2019年中國知網(wǎng)（CNKI）發(fā)表的870余篇文獻及相關著作為基礎，梳理3年來“最多跑一次”改革研究的文獻走勢、學術熱點和研究力量分布，再現(xiàn)學者們圍繞“最多跑一次”改革的核心理念、演進邏輯、理論視角、地方實踐與經(jīng)驗、面臨的問題及其對策所展開的熱烈討論，以便為下一步研究提供參考。

一、研究文獻計量學分析

（一）文獻的年度走勢

表1是根據(jù)知網(wǎng)（CNKI）2017-2019年發(fā)表的文獻總量以及不同類型的文獻數(shù)量繪制的表格。根據(jù)統(tǒng)計結果發(fā)現(xiàn)，各類型的文獻數(shù)量逐年增加，共有文獻870篇，其中期刊621篇，報紙215篇，碩博論文31篇，學術會議提交論文3篇。且隨著全球公共管理改革的持續(xù)推進，我國行政體制改革的不斷深化，社會各界對“最多跑一次”改革的研究熱情將持續(xù)不減，未來很長一段時間內(nèi)該課題仍然會是學者們關注的熱點問題，預測文獻數(shù)量將持續(xù)增加。

（二）期刊的來源分布

文獻在期刊上的收錄情況，能夠在一定程度上反映該主題的學科布局和期刊水平，對把握未來該主題研究動向具有指導意義。在知網(wǎng)上檢索年份為2017-2019年，主題為“最多跑一次”改革得到的621篇期刊文獻中共有75篇核心期刊，占比12.1%。其中載文量在3篇以上的核心期刊包括《浙江檔案》《治理研究》《中國檔案》《中國行政管理》。核心期刊載文量和占比情況可詳見表2。

（三）研究熱點和研究前沿——關鍵詞共現(xiàn)分析

剔除目錄、會議通知、報告、征文等非研究性文獻后，最后得到460篇研究性文獻作為有效樣本，進而運用CiteSpace軟件進行數(shù)據(jù)轉換和分析，繪制“最多跑一次”改革關鍵詞共現(xiàn)知識圖譜（如圖1所示）。圓形的節(jié)點代表關鍵詞，圓環(huán)大小代表關鍵詞的頻次，節(jié)點越大表示該關鍵詞出現(xiàn)的頻次越高。根據(jù)繪制的知識圖譜，一共得到172個關鍵詞節(jié)點和217個關鍵詞組成的連線。一些聚焦于圖譜的邊緣散落的小節(jié)點揭示了“最多跑一次”改革的研究前沿，圖1中四周散落的小節(jié)點包括創(chuàng)新、治理現(xiàn)代化、營商環(huán)境、商事登記、網(wǎng)上辦理等，表明這些研究領域是“最多跑一次”改革的研究前沿，知識圖譜數(shù)據(jù)結果表示我國學者們逐漸開始關注這些領域。

同時，CiteSpace軟件導出的關鍵詞頻次和中心度也能反映出該領域的研究熱點，中心度大于0.1說明此關鍵詞為研究熱點。本文選取頻次10次及以上的關鍵詞，如表3所示。結合圖1和表3綜合分析，“最多跑一次”改革、政務服務、行政審批、浙江省、行政服務中心、數(shù)據(jù)共享等關鍵詞最為突出，反映了“最多跑一次”改革研究領域的研究熱點。其中，“政務服務”“行政審批”“數(shù)據(jù)共享”的中心度較高，分別為0.46、0.23和0.19，這些數(shù)據(jù)顯示了研究者關注的主要熱點問題。

（四）主要研究機構與研究者分布

根據(jù)研究機構和研究者的分布數(shù)據(jù)，可以看出浙江大學、中共浙江省委黨校、浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省檔案局、浙江工業(yè)大學是發(fā)表“最多跑一次”改革期刊論文的前五強機構，已發(fā)表相關文獻數(shù)量分別為27、19、9、7、7，特別是浙江大學和中共浙江省委黨校更是遙遙領先。從研究者統(tǒng)計來看，來自浙江大學的郁建興教授、中共浙江省委黨校的易龍飛博士、浙江樹人大學的尹曉敏教授位居前三，分別發(fā)表相關文獻數(shù)量為7篇、5篇、4篇，此外郎友興、皇甫鑫、秦詩立、汪錦軍、陳亦寶都有3篇，并列第四位，這些學者都來自浙江。由此可見，浙江當之無愧地承擔起了“最多跑一次”改革研究的重鎮(zhèn)。

二、改革的核心理念、基本邏輯和理論基礎

關于“最多跑一次”改革在浙江省的興起與發(fā)展，浙江省官方一致的觀點認為它是“當年習近平同志在浙江工作時大力倡導的機關效能建設的深化推進，是經(jīng)濟新常態(tài)下浙江深化供給側結構性改革，落實‘放管服改革，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、再創(chuàng)浙江新優(yōu)勢的重大舉措，是增強黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、加強黨風廉政建設的有力抓手，是以人民為中心的發(fā)展思想在浙江的生動實踐”。鄧崴、翁浩浩、金春華、劉樂平：《深化改革的“關鍵一躍”——浙江“最多跑一次”改革調(diào)查①》，浙江在線，2018年1月2日， http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/201801/t20180102_6230052.shtml。國家行政學院一級教授、博士生導師，中國行政體制改革研究會副會長許耀桐也表達了類似觀點，他認為“最多跑一次”本質(zhì)上就是一場深刻的革命，在于提供高效率、高標準、高品質(zhì)的政務服務，徹底碾壓了衙門作風，密切了官民關系，政府辦事部門和人民群眾之間的隔閡和鴻溝從此被填平了。潘如龍：《讓“最多跑一次”改革跑得更遠——訪中國行政體制改革研究會副會長許耀桐》，《浙江日報》，2018年3月7日 ?？梢妵@“最多跑一次”改革的核心理念、基本邏輯，官方與學界保持了高度一致的觀點。具體來看，圍繞“最多跑一次”改革的核心理念、基本邏輯及其研究視角，學界的研究主要有以下觀點。

（一）改革的核心理念

“以人民為中心”的發(fā)展思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的集中體現(xiàn)，而“最多跑一次”改革則可以看作是浙江省把“以人民為中心”這一根本理念和浙江群眾、企業(yè)呼聲結合起來所進行的一個改革創(chuàng)新。郁建興教授在《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》一書中展示了“最多跑一次”改革是如何將“以人民為中心”的發(fā)展思想落到實處的。在其團隊看來，該項改革雖然得益于之前浙江省政府累積性的自我改革，但在治理邏輯上有了很大的創(chuàng)新，即回歸民眾本位。其核心理念是“以市民、個體工商戶和企業(yè)辦事人員的實際需求為出發(fā)點，倒逼各級政府及其職能部門推進、深化放管服改革”。郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版，第53頁。因此，在這場改革里，“政府”不再是公共行政管理的“主語”，而由“民眾”所代替，強調(diào)公共服務供給過程中的民主參與和體驗評價?；凇白疃嗯芤淮巍备母飳嵺`，他們超越政府中心主義治理邏輯，提出了“以民眾為中心”的公共管理及其六個實現(xiàn)條件機制。正因為這種“以民眾為中心”的公共管理理論很好地詮釋了以浙江省為主的“最多跑一次”改革的內(nèi)在邏輯和思想，故該書剛一面世，就受到學術界的高度關注，足見“最多跑一次”改革理念影響深遠、深觸人心。正如該書最后的總結，“這場以浙江經(jīng)驗為藍本的改革，將為全球公共管理理論與實踐貢獻可能的中國方案：‘以人民為中心的公共管理”。郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版，第249頁。

（二）改革的實施邏輯

浙江之所以能在全國率先推行“最多跑一次”改革，具有必要的內(nèi)在和外部驅(qū)動力，不少學者深入探討了改革推動過程中的實施邏輯和有利條件。首先，浙江的“最多跑一次”制度改革不是一蹴而就的，而是在借鑒浙江政府多次改革創(chuàng)新的基礎上持續(xù)累進的。在“最多跑一次”改革開始之前，浙江已經(jīng)完成了四輪行政審批制度改革。翁建榮：《行政審批制度改革的浙江經(jīng)驗與未來》，《黨政視野》，2016年第4期。從組建行政服務中心、提供“一站式”審批服務、創(chuàng)新審批模式，再到率先推進“四張清單一張網(wǎng)”，浙江經(jīng)歷多次、多維度的改革，進一步精簡政府機構，優(yōu)化審批項目流程，提高辦事效率，具備了進一步深化改革的體制機制優(yōu)勢。段小平：《“最多跑一次”：“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理角色的塑造》，《行政科學論壇》，2018年第1期。其次，良好的經(jīng)濟環(huán)境會對深化改革創(chuàng)造有利條件。何顯明提出，“浙江作為市場經(jīng)濟大省，在全國較早地建立起社會主義市場經(jīng)濟體制的框架，政府與市場關系相對明晰，市場體系發(fā)育水平長期位居全國前列”，何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》，2018年第1期。微觀經(jīng)濟受政府的行政干預相對較少，增強了改革的動力。再次，關鍵人物是制度性變遷的關鍵力量，浙江省黨政高層領導的重視和關注是浙江“最多跑一次”改革推進的重要力量。何增科認為，浙江省主要領導作為改革的發(fā)起者，對上積極響應“放管服”改革的要求，對下關注企業(yè)和群眾需求，積極爭取各方支持的政治智慧和創(chuàng)新策略，為改革持續(xù)推進提供了組織保障。何增科：《地方政府創(chuàng)新的微觀機理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》，2018年第5期。趙玉林強調(diào)了“最多跑一次”的創(chuàng)新點：浙江省領導高度承諾、全方位積極推動“最多跑一次”改革的落地;各級地方政府也在省領導的號召下，因地制宜，創(chuàng)新再造。趙玉林：《“最多跑一次”：互聯(lián)網(wǎng)時代的數(shù)據(jù)驅(qū)動型政府創(chuàng)新——基于杭州市不動產(chǎn)登記領域改革的實地調(diào)研》，《電子政務》，2019年第4期。另外，文化背景也是改革的重要元素。陳玲玲指出浙江省“最多跑一次”改革以市場主體和群眾最關心、最迫切的事情為主要出發(fā)點和落腳點，體現(xiàn)了浙江各級黨委政府對市場主體和人民群眾民主權利的尊重和服務自覺，這正是浙江“最多跑一次”改革得以發(fā)生并取得實效的深層文化因素。陳玲玲：《動力機制 邏輯基礎 行為策略——對浙江“最多跑一次”改革樣本的基本經(jīng)驗剖析》，《現(xiàn)代交際》，2019年第17期。除上述有利條件之外，近年來浙江省在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”應用方面也一直位于全國前列?；矢蔚日J為浙江省依托政務服務網(wǎng)，著力打通部門之間信息孤島，實現(xiàn)部門自建系統(tǒng)與政務服務網(wǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)的全面連接，解決“二次錄入”問題。各部門通過政務服務網(wǎng)統(tǒng)一受理和辦理相關事務，各行政服務中心進行實時檢查，迫使部門提高工作效率。皇甫鑫、丁沙沙：《數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)性創(chuàng)新與地方政府效能提升——基于浙江省“最多跑一次改革”案例》，《中共福建省委黨校學報》，2019年第4期。正如葉慧在《浙江加快推進“最多跑一次”改革綜述》中所總結，“浙江有條件有能力實現(xiàn)‘最多跑一次”。葉慧：《激發(fā)浙江發(fā)展新活力 增強人民群眾獲得感——浙江加快推進“最多跑一次”改革綜述》，《今日浙江》，2017年第8期。

（三）理論研究基礎

在對“最多跑一次”改革的研究上，學者們從不同的理論視角對“最多跑一次”進行了研究和探討，且隨著改革的深化，研究視角也逐漸趨向多樣化。其中，主要的研究理論包括服務型政府理論、政府流程再造理論、政府效能理論、整體性政府理論等等。

一是服務型政府理論。新時代以來，我國政府職能逐漸從管理型向服務型政府轉型，服務型政府強調(diào)政府對企業(yè)和群眾提供全方位服務，把有限的資源投入到教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等民生工程上，提高人民生活水平，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。汪錦軍認為“最多跑一次”改革所推動的一系列政府改革，加速了黨的領導和政府服務能力建設的融合，為建立服務型政府夯實基礎。汪錦軍：《“最多跑一次”改革與地方治理現(xiàn)代化的新發(fā)展》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第6期。與之持相似觀點的，段小平也認為“最多跑一次”改革堅守了服務型政府治理方便公眾的價值導向，構建線上線下一體化“互聯(lián)網(wǎng)+政務”服務體系，從管理本位過渡到服務本位，塑造令人民滿意的服務型政府形象。段小平：《“最多跑一次”：“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理角色的塑造》，《行政科學論壇》，2018年第1期。

二是政府流程再造理論。政府流程再造，是指運用企業(yè)業(yè)務流程再造理論和辦法，將傳統(tǒng)政府部門的組織機構、業(yè)務模式、服務流程等進行徹底重組，“變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等”來實現(xiàn)政府根本性的轉型。戴維·奧斯本等：《再造政府》，中國人民大學出版社2014年版，第14頁。我國的政府流程再造是作為構建服務型政府過程中的一項戰(zhàn)略提出的。付翠蓮等指出，“最多跑一次”改革是服務型政府進一步追求服務效率的流程再造的具體表現(xiàn);政府流程再造與“最多跑一次”多層面的行政審批改革相伴而行，積極推動了服務型、效率型政府治理的轉型與重塑。付翠蓮、申愛君：《理念·邏輯·路徑：浙江“最多跑一次”改革的三重維度》，《行政科學論壇》，2018年第1期。徐苑卉則采用實證調(diào)研法，從流程再造角度探索和總結出“最多跑一次”改革是政府主動開展的一次自我革命，包含政府內(nèi)部流程再造、數(shù)據(jù)整合、組織重構、技術改造等內(nèi)容。徐苑卉：《流程再造視角下的政府治理現(xiàn)代化研究——基于江山市的調(diào)研》，《管理觀察》，2018年第13期。

三是政府效能理論。政府效能理論認為政府最首要的任務就是提高政府效能，這不僅包括行政效率、行政效益兩方面，而且強調(diào)了行政機關在整個政府行政管理活動中的能力、效率和績效。陳宏彩：《效能政府建設的框架體系與運行機制研究——基于浙江經(jīng)驗的實證分析》，人民出版社2009年版，第12頁。陳宏彩認為“最多跑一次”改革是一場具有劃時代意義的政府效能革命，它以數(shù)據(jù)共享和平臺互通為基本路徑，以體制機制創(chuàng)新和流程再造為核心內(nèi)容，以信息網(wǎng)絡技術為支撐，力圖實現(xiàn)提質(zhì)增效的目標。陳宏彩：《“最多跑一次”改革：新時代的政府效能革命》，《治理研究》，2018年第3期。何顯明等在總結浙江省“最多跑一次”實施成效的基礎上提到，浙江“最多跑一次”改革構建最強倒逼機制，通過人民群眾直接批判的外置壓力，將政府效能改革推向極限值。何顯明：《新時代政府治理創(chuàng)新的邏輯》，《浙江日報》，2018年4月12日。皇甫鑫等通過研究發(fā)現(xiàn)，在當今大數(shù)據(jù)高速發(fā)展時代，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)共享的驅(qū)動作用，并及時進行創(chuàng)新開發(fā)，可以有效提高地方政府的經(jīng)濟、社會、政治和管理效能?；矢巍⒍∩成常骸稊?shù)據(jù)共享、系統(tǒng)性創(chuàng)新與地方政府效能提升——基于浙江省“最多跑一次改革”案例》，《中共福建省委黨校學報》，2019年第4期。也有研究將政府效能與服務型政府放在一起討論，認為效能革命和服務型政府建設相輔相成，提高政府效能的目的就是為了構建服務型政府。例如汪錦軍認為機關效能建設優(yōu)化了浙江的政務和營商環(huán)境，“最多跑一次”改革提升了政府服務效能，為服務型政府建設打下了堅實基礎。汪錦軍：《“最多跑一次”改革的創(chuàng)新實踐和政府治理轉型的新命題》，《中共杭州市委黨校學報》，2018年第3期。

四是整體性政府理論。黨的十八大報告強調(diào)必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過結構重組、流程再造等解決政府管理中存在的碎片化問題，形成整體性政府的改革模式。陳麗君等基于整體性治理的視角從群眾需求導向、協(xié)作信任機制、數(shù)據(jù)共享應用三個方面進行闡述，指出改革整體性治理的關鍵在于信息技術的深入運用和對民意訴求的有效回應。陳麗君、童雪明：《整體性治理視閾中的“最多跑一次”改革：成效、挑戰(zhàn)及對策》，《治理研究》，2018年第3期。郁建興等從整體性政府理論出發(fā)指出，“最多跑一次”推動了整體性政府改革模式的形成，打破以往政府部門利益主義下的“中梗阻”，在提高行政效率，降低體制成本，規(guī)范行政權力方面提供了重要改革經(jīng)驗。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期。陳國權等也認為“最多跑一次”改革是一種“整體性政府模式”的構建，在線協(xié)作與數(shù)據(jù)共享有效地緩解了改革中公共事務的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾，保證了“最多跑一次”承諾的有效履行。陳國權、皇甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學院學報》，2018年第3期。

綜上所述，在“最多跑一次”改革與服務型政府、政府流程再造、效能政府以及整體性政府的討論中，可以發(fā)現(xiàn)研究成果存在較大的交叉性和相通性，這說明“最多跑一次”改革不僅只適用于某一特定理論?？梢哉f，“最多跑一次”改革是在“互聯(lián)網(wǎng)技術+政務服務”的支持下，以“以人民為中心”和民眾滿意度為核心服務理念，通過政府流程再造，推動政府部門進行內(nèi)部系統(tǒng)整合與協(xié)調(diào)，克服政府部門權力分散、“信息孤島”和公共資源的“碎片化”等問題，提升政府效能，實現(xiàn)整體性治理，建設整體性政府。

三、地方實踐與經(jīng)驗

2018年1月23日，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》，中央深改辦肯定了浙江經(jīng)驗并建議將其向全國推廣。一方面，浙江的“最多跑一次”本身正在省內(nèi)各市縣多層級、多維度地推進;另一方面，起源于浙江的“最多跑一次”改革已在全國各地掀起了學習改革成功經(jīng)驗的熱潮，地方特色明顯地呈現(xiàn)了出來。郎友興、舒暢：《累積性效應視角下的“最多跑一次”改革》，《觀察與思考》，2018年第11期。“最多跑一次”“不見面審批”“零跑腿”“只跑一次”“秒辦秒批”等等類似改革，雖然各地名稱和做法不盡相同，實則推動“讓人民群眾進一張網(wǎng)辦所有事”在理論和實踐的探索中由承諾變?yōu)楝F(xiàn)實。

作為“最多跑一次”改革的發(fā)源地，浙江無疑也是此項改革的示范地，跑出了諸多浙江節(jié)奏。因此，對浙江省內(nèi)各地“最多跑一次”改革的實踐研究無疑是學者們關注的亮點。從浙江實踐來看，衢州市是改革先行試點地區(qū)，是展示“最多跑一次”改革成效的一個“窗口”。衢州重點推進“就近辦”“一件事”聯(lián)辦，著力提升營商環(huán)境，在“為人民服務”的宗旨下將“最多跑一次”從“新鮮事”逐漸變成“平常事”。李小園：《以“最多跑一次”改革撬動政府體制改革的全面深化——以浙江衢州市的探索為例》，《湖南省社會主義學院學報》，2018年第4期。姜裕富指出衢州市依托浙江政務服務網(wǎng)，根據(jù)審批事項相關度和辦理集中度，整合不同部門行政資源，建立了完善的制度體系，為省里制定《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》提供借鑒。姜裕富：《從簡政放權到集成服務：行政審批制度的自我調(diào)適性改革——基于衢州市“最多跑一次”改革實踐的研究》，《四川行政學院學報》，2018年第4期。除此之外，衢州還構建了“無差別受理”機制，大力推進便民服務信息化。余峰、金春華：《“無差別受理”衢州所有行政審批事項實現(xiàn)網(wǎng)上辦理或預審》，http：//pol.zjol.com.cn/201804/t20180424_7105841.shtml。杭州作為省會城市，充分體現(xiàn)出移動辦事之城的作風，在“簡化辦”“網(wǎng)上辦”“就近辦”“移動辦”等方面取得了階段性成效，跑出了“杭州加速度”。杭州市跑改辦：《深化“最多跑一次”改革 打造移動辦事之城》，《杭州》，2018年第35期。金華在全市實施“無證明城市”改革，成為全國首個“無證明”地級市;并在全省首推企業(yè)開辦全程電子化登記;在全國首推“警醫(yī)郵”便民服務，方便群眾就近“一站式”辦理各項交通管理業(yè)務。方正燕：《金華用真情踐行“最多跑一次”改革》，《浙江經(jīng)濟》，2019年第12期。溫州市制定了20多項制度文件為推進改革提供了制度保障;同時推行部門、社會、紀檢監(jiān)察三方聯(lián)動共推督查倒逼改革，為改革保駕護航。王延申：《溫州市以“最多跑一次”為目標深化行政審批制度改革》，《行政科學論壇》，2018年第1期。值得一提的是，溫州構建了為僑服務“全球通”平臺，建立為僑服務“1+6+X”體系，實現(xiàn)84項事項“跨國辦理”，這不僅是“全球通”溫商版平臺，更是“最多跑一次”改革的海外升級版。項偉勝：《打造服務標準：“最多跑一次”改革的溫州實踐》，《浙江經(jīng)濟》，2019年第20期。另外也有專家學者和政府相關部門對浙江省其他地區(qū)“最多跑一次”改革進程和經(jīng)驗進行研究和歸納，例如諸暨市“一證通辦一生事”吳飛堅：《“一證通辦一生事”方便群眾——諸暨市深化“最多跑一次”改革的探索實踐》，《江南論壇》，2017年第8期。、臺州“‘媽媽式服務+政務服務標準化”模式張瑞洋：《臺州以政務服務標準化助力“最多跑一次”改革》，《中國標準化》，2019年第17期。、龍游縣創(chuàng)新“龍游通+全民網(wǎng)格”模式劉根宏：《創(chuàng)新“龍游通+全民網(wǎng)格”模式 打造基層智慧治理新樣板》，《政策瞭望》，2018年第8期。、湖州“‘標準地+承諾制+‘一窗代辦”新做法湖州市發(fā)改委：《湖州“標準地”改革取得初步成效》，《政策瞭望》，2019年第7期。等等，這些實踐經(jīng)驗的總結為浙江省乃至全國的全面深化改革提供了寶貴的借鑒。

放眼全國，“最多跑一次”改革實踐已在各地推開，目前已普及全部內(nèi)陸省份。因此，不少學者也研究了其他省份的“最多跑一次”改革的進展。2017年以來，江蘇省以“不見面審批（服務）”為抓手，綜合推進了網(wǎng)上審批、集中審批、多評合一、聯(lián)合勘驗、聯(lián)合審圖、全程代辦等政務提速做法，營造良好的營商環(huán)境。李軍鵬：《基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的放管服改革研究——以江蘇省“不見面審批（服務）”與江蘇政務服務網(wǎng)建設為例》，《電子政務》，2018年第6期?！白疃嗯芤淮巍备母镏饕哉陨砀母锖土鞒淘僭靵硖嵘罕姷臐M意度;而“不見面審批”更加注重營造良好的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力，注重通過行政效能提升來降低企業(yè)的交易成本。湖南自2018年1月起學習浙江省改革成功經(jīng)驗，積極探索云平臺共建共享、大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通路徑和方法，通過加強監(jiān)管，減掉多余事項，提高效率，破除條塊分割這“加減乘除”四手聯(lián)彈，真正做到“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿甚至不跑腿”，比“最多跑一次”改革更強調(diào)政府信息平臺技術提升和整合以及數(shù)字治理。江峽：《“最多跑一次”跑出湖南加速度》，《湖南日報》，2018年2月1日。2014年以來，廣東省政務服務改革的創(chuàng)新典型不斷涌現(xiàn)，特別是廣州市的“一窗式”和佛山市的“一門式”服務，以及深圳市依托數(shù)據(jù)共享平臺和社區(qū)公共服務平臺實現(xiàn)的政務服務在線受理和全程協(xié)辦，呂德銘、蔡天?。骸锻七M“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的實踐模式與創(chuàng)新路徑——以廣東省為例》，《經(jīng)濟師》，2017年第2期。與浙江省“最多跑一次”改革有著異曲同工之妙，都強調(diào)從滿足民眾需求角度出發(fā)，注重服務模式創(chuàng)新;但與“最多跑一次”改革將民眾視為改革的中心相比，廣東省更側重于政府服務模式改革，注重政府自身行政效能的提升。2017年，武漢市深入實施審批服務“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”改革，通過精簡審批事務，提升政府治理能力、改善市場營商環(huán)境、增強民眾滿意度與獲得感。武漢市編辦：《“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”攻堅辦事難 打造審批服務最優(yōu)城市》，《中國機構改革與管理》，2018年第4期。山東省全面推行“零跑腿”改革，幾乎涉及公共服務和社會保障所有事項，最大程度上做到利企便民。山東省推進政府職能轉變領導小組辦公室：《“優(yōu)”出獲得感 “放”出新活力 山東省首批推出35998項“最多跑一次”事項》，《機構與行政》，2017年第11期。在“最多跑一次”改革理念基礎上，“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”“零跑腿”等更加側重于從政府供給角度出發(fā)進行電子政務改革，通過技術提升實現(xiàn)當即申報、當即辦理、立等可取，并通過“自助”“代辦”“中介”等多種服務形式，實現(xiàn)一次上門辦結。

借助于中國的區(qū)域間競爭和區(qū)域間學習，更依托于我國日益增強的“頂層設計”的政策制定方式，劉濤：《數(shù)字時代的“簡平治理”——評〈“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案〉》，《社會科學文摘》，2019年第10期。“最多跑一次”改革從浙江省輻射全國，在擴散過程中改革理念、技術支撐、工作機制、服務形式等方面存在許多相似之處。與此同時，由于經(jīng)濟社會文化發(fā)展的區(qū)域差異，不同地區(qū)因地制宜形成了多種改革模式，但歸根結底都是地方政府堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念進行自我革命，推進地方治理現(xiàn)代化的積極探索。不過，就“最多跑一次”改革的力度、深度、廣度而言，浙江無疑是此輪改革的領跑者，很多省份在全面踐行“以人民為中心”的改革上確實還有很大的提升空間。

四、問題及對策

“最多跑一次”改革是一場從文化理念、體制結構、運行機制、技術手段等全方位的改革，是從群眾需求出發(fā)深化政府改革的一種全新模式。扎實推進各地區(qū)、各領域的改革，讓改革目標和承諾成為現(xiàn)實成果才是改革的最終環(huán)節(jié)。學者們對改革過程中存在的問題和深化改革的對策也提出了不同的見解。

（一）“最多跑一次”改革存在的問題和制約因素

通過總結學者們的觀點，大致可將改革中存在的問題總結為地方政府及部門條塊分割、群眾認知程度有待提高、制度障礙以及數(shù)據(jù)共享壁壘有待突破四個方面。戴志芳提出由于政府宣傳不到位，許多老百姓對“最多跑一次”改革的理解程度不夠，誤以為所有事項都可以“最多跑一次”或者常常會因材料不全導致出現(xiàn)“多次跑”的現(xiàn)象。戴志芳：《多措并舉提效能 方便群眾在實處——全力縱深推進“最多跑一次”改革》，《浙江國土資源》，2017年第9期。郁建興等從地方實踐的內(nèi)生問題和外部制度約束兩個層面展開討論，突出表現(xiàn)為部分地區(qū)和部門對于改革的目標認識還不夠準確，且存在信息共享困難、長效機制不健全、法治困境等。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期。付翠蓮等從政府官本位觀念障礙出發(fā)，指出改革的發(fā)展仍受不健全的行政組織體制阻滯。付翠蓮、申愛君：《理念·邏輯·路徑：浙江“最多跑一次”改革的三重維度》，《行政科學論壇》，2018年第1期。溫列恩認為運行碎片化與政府科層制結構的不協(xié)調(diào)、數(shù)字服務質(zhì)量及群眾體驗感有待提高等問題是阻礙改革的關鍵因素。溫列恩：《深化“最多跑一次”改革 構建整體性政府服務模式》，《中國行政管理》，2018年第6期。

此外，學者最為關注的問題是大數(shù)據(jù)共享的壁壘問題。例如，鄧念國從政府條塊分割體制、各部門數(shù)據(jù)管理自成體系、安全性和保密性相關法律仍然缺位、數(shù)據(jù)平臺不統(tǒng)一、思想保守且固化五個阻礙因素闡述了政務大數(shù)據(jù)共享壁壘。鄧念國：《“放管服”改革中政務大數(shù)據(jù)共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》，《天津行政學院學報》，2018年第1期。鄧蓉敬通過走訪和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)由于數(shù)據(jù)共享開放存在壁壘、信息安全機制不健全、數(shù)據(jù)開放平臺融合難度大、線上辦事缺乏法律維權而導致業(yè)務系統(tǒng)缺乏協(xié)同、數(shù)據(jù)保護存在風險、集約建設難以推進、高效運轉受到制約。學者也探討了政府數(shù)據(jù)壁壘生成的內(nèi)在機理是規(guī)范標準不一、部門利益沖突、體制機制欠缺、人員素質(zhì)低下、平臺建設滯后等多層面復雜因素。鄧蓉敬：《“最多跑一次”改革中數(shù)據(jù)壁壘破解策略研究》，《圖書情報導刊》，2018年第2期。

（二）“最多跑一次”改革深化路徑

為了解決改革中存在的上述問題，學者們通過對治理理論的研究、對改革實踐的深入探索，運用不同的理論知識從不同的角度提出了系統(tǒng)性改革的深化路徑。

第一，樹立“用戶體驗和群眾評價”的價值導向和評判標準。郁建興提出，“最多跑一次”改革的主語是民眾，應以“最多跑一次”改革的推廣及實現(xiàn)情況、人民群眾對改革的滿意度和認可度等作為評價改革成效的標準。郁建興、黃飚：《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經(jīng)驗》，《政治學研究》，2019年第2期。李文峰基于兩輪“最多跑一次”專項評估結果指出，若要繼續(xù)深化“最多跑一次”改革，應當用好“最多跑一次”改革第三方評估“成績單”，找出群眾感受的“痛點”，查出企業(yè)辦事的“堵點”，才能發(fā)揮改革創(chuàng)新價值最大效應。李文峰：《浙江“最多跑一次”的創(chuàng)新實效——基于“第三方評估”的報告》，《浙江學刊》，2018年第5期。

第二，破解企業(yè)投資項目審批和商事登記問題。蘭建平從優(yōu)化營商環(huán)境角度提出政府要積極主動地依靠技術手段的支撐，建立最優(yōu)化的企業(yè)投資項目審批制度。蘭建平：《以“最多跑一次”改革優(yōu)化營商環(huán)境》，《浙江日報》，2017年9月28日。尹曉敏以杭州涉企類改革問題為例，認為提高涉企事項辦理的標準化，解決“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等共享壁壘，加強辦事指南宣傳力度和咨詢服務質(zhì)量，完善監(jiān)督機制，破除中介服務“中梗阻”等迫在眉睫。尹曉敏：《杭州涉企類“最多跑一次”改革問題研究》，《浙江經(jīng)濟》，2018年第24期。

第三，加快轉變政府職能，推進職權法制化制度化。金雪軍認為必須進一步厘清政府部門權力，合理運用法治方式和思維，構建職責落實、權利運行規(guī)范化、標準化和制度化的政府部門。金雪軍：《深化政府改革的新動力》，《浙江日報》，2017年9月13日。由于改革的深入推進，對法律制度的需求越來越全面和細致，針對改革暴露出來的法律法規(guī)缺陷，趙光勇提出，地方可以通過立法程序調(diào)整地方性立法范圍內(nèi)的事項;而屬于中央層面的法律法規(guī)制度，則需要通過多種方式推動國家立法根據(jù)實際情況進行調(diào)整和修改。趙光勇、辛斯童、羅梁波：《“放管服”改革：政府承諾與技術倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肅行政學院學報》，2018年第3期。陳柳裕指出要通過地方性立法明確改革主體的行為規(guī)則，必須嚴格執(zhí)法，以績效評估法制化提升改革效率。陳柳裕：《提高運用法治思維和法治方式能力》，https：//zj.zjol.com.cn/news.html？id=750763。

第四，重點破解數(shù)據(jù)共享壁壘。面對政府部門間的數(shù)據(jù)共享壁壘，陳國權提出要在法律允許的范圍內(nèi)打破部門間的保護主義，提高協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力;但數(shù)據(jù)共享并不意味著所有數(shù)據(jù)都需要共享，應依據(jù)實際情況考慮法律、數(shù)據(jù)安全、必要性三個限度。陳國權、皇甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學院學報》，2018年第3期。易龍飛認為政府是“互聯(lián)網(wǎng)+政務”規(guī)劃和推廣的頂層設計者，建立健全數(shù)據(jù)共享機制，尤其是要明確數(shù)據(jù)相關部門的權利和義務，落實各方責任追究制。易龍飛：《“最多跑一次”改革：政治價值與技術理性的內(nèi)在耦合》，《中共杭州市委黨校學報》，2019年第1期。鄧念國（2018）從機構完善、機制整合、法規(guī)健全、技術支撐、理念轉型、考核問責等方面闡述破解政務大數(shù)據(jù)共享存在的諸多壁壘。鄧念國：《“放管服”改革中政務大數(shù)據(jù)共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》，《天津行政學院學報》，2018年第1期。

綜上所述，“最多跑一次”改革承諾的實現(xiàn)程度取決于政府的落實力度，如何持續(xù)推進改革不僅是要注重“以民為本”的價值理念，更需要技術的創(chuàng)新和支持。如何建立改革的全方位監(jiān)督和評估指標體系、如何提高政府行政人員的綜合素質(zhì)和服務能力、如何把浙江省“最多跑一次”改革跑向全國等等，這些研究方向具有迫切性和現(xiàn)實針對性，學者們應加以關注和重視。

五、改革評述與展望

綜觀“最多跑一次”改革的相關研究成果，國內(nèi)學政兩界從多層次、多維度對該主題的理念和內(nèi)在機理、研究視角、地方經(jīng)驗和做法進行了論述，深層次地挖掘了改革存在的問題，并試圖從實際出發(fā)給出具體的解決對策。

從改革的內(nèi)在機理看，“最多跑一次”是由民眾需求推動，“互聯(lián)網(wǎng)+”做技術依托的具有累積性效益和邏輯上遞進關系的全方位改革。學者們從經(jīng)濟、領導決策、地方文化、信息技術等方面探索了改革的支撐條件。從研究視角看，學者們從服務型政府、政府流程再造、政府效能理論、整體性政府等視角切入“最多跑一次”改革，探究了它們之間相互推動的邏輯關系，豐富了“最多跑一次”改革的理論基礎，體現(xiàn)了當前“最多跑一次”改革研究的多元化和靈活性。從地方實踐和做法看，“最多跑一次”改革提出后，不少省內(nèi)和省外地區(qū)都在結合自身地方特色的基礎上啟動了相似的政府改革實踐，作出了不同程度的創(chuàng)新，使改革更具多樣性、靈活性和適用性。從改革存在的問題看，研究發(fā)現(xiàn)的大部分制約改革發(fā)展的因素在現(xiàn)實改革中都有所體現(xiàn)，特別是數(shù)據(jù)共享的壁壘問題，隨著政府的數(shù)字化轉型，推進數(shù)字技術與政府革新的結合依舊值得關注。

綜合看來，“最多跑一次”改革是浙江省創(chuàng)新“省域治理現(xiàn)代化”的改革樣本，研究領域仍有很大拓展空間。首先，目前的文獻主要從宏觀和中觀的角度闡述改革的內(nèi)涵、本質(zhì)、措施、問題及深化路徑等內(nèi)容，但是缺乏對改革內(nèi)部實施機制的深度探索;其次，研究方法較單一，當前研究雖然是多視角和多理論，但多數(shù)都采用了文獻研究的方法，定量研究尚有填充空間，缺少實際調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，說服力相對不足;再次，整體研究結合個案研究成果較少，特別是我國其他省份對浙江省改革經(jīng)驗和創(chuàng)新大多數(shù)還停留在政府相關部門或公務人員撰文總結地方改革成功舉措，缺少與改革障礙相關的論述。例如如何借鑒浙江經(jīng)驗推動外省政府服務能力和效率的提升，如何認識其他省份改革措施與浙江省的不同和創(chuàng)新之處等等都存在大量研究空白，也從一個側面說明該類學術研究可能有失于褒揚的偏頗。

綜上所述，未來關于“最多跑一次”的研究應在完善和彌補現(xiàn)有理論成果的基礎上，開拓新的方向和課題。今后專家學者們在多學科綜合運用的同時，還需要在深入理論研究的基礎上加強定量和個案研究，增強研究的說服力和可信度;隨著改革的不斷推進，要對“最多跑一次”改革中逐漸暴露的問題進行追蹤調(diào)查，注重結合改革實踐的時代性和動態(tài)性，特別應關注省域內(nèi)/間改革的不均衡、不充分的現(xiàn)實，追蹤其深層的影響原因，以便更快地推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化;隨著“最多跑一次”改革向非政府公共領域的拓展，要對社會、公眾等主體推動改革的作用等方面的研究加以拓展。改革永遠在路上，理論創(chuàng)新就無止境。在未來相當長時期內(nèi)，“最多跑一次”改革仍然會是公共管理領域研究的重大課題。

（責任編輯：林賽燕）