失業(yè)保險(xiǎn)政策研究

仇藝臻

[提要] 現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》很多方面已經(jīng)不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)尤其是化解產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)生的分流人員安置需求，難以對(duì)實(shí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供政策保障，亟須修訂。以鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能為背景，從企業(yè)職工內(nèi)部安置、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位托底安置等四個(gè)方面提出失業(yè)保險(xiǎn)政策調(diào)整建議，并以此為契機(jī)，推動(dòng)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過(guò)剩;失業(yè)保險(xiǎn);供給側(cè)改革;社會(huì)保險(xiǎn)基金

中圖分類(lèi)號(hào)：F84 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年6月12日

一、化解產(chǎn)能過(guò)剩的政策路徑

近年來(lái)，受?chē)?guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求下降等多種因素的影響，鋼鐵、煤炭等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題日趨突出，相關(guān)企業(yè)、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境?；膺^(guò)剩產(chǎn)能，推動(dòng)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整已經(jīng)成為黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也成為企業(yè)和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

為保證化解過(guò)剩產(chǎn)能工作平穩(wěn)進(jìn)行，2016年4月，國(guó)家人社部、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等七部門(mén)發(fā)布《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》，提出以企業(yè)為主體、地方組織、依法依規(guī)，多渠道、多方式安置職工，要求更多運(yùn)用市場(chǎng)因素，因地制宜、分類(lèi)有序、積極穩(wěn)妥地做好失業(yè)職工的安置工作。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)要求，各級(jí)地方政府可根據(jù)國(guó)家推進(jìn)化解過(guò)剩產(chǎn)能及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體部署，統(tǒng)籌安排，確定本行政區(qū)域涉及的相關(guān)行業(yè)、企業(yè)和職工范圍。此后，各省市相繼制定實(shí)施了化解產(chǎn)能過(guò)剩的意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委及各省市關(guān)于安置職工的主要意見(jiàn)集中在分流安置職工、處理好勞動(dòng)關(guān)系、做好社會(huì)保障等方面。

二、現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)化解產(chǎn)能過(guò)剩的制約

失業(yè)保險(xiǎn)制度建立30年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但是，由于條例規(guī)定的支出項(xiàng)目等多年來(lái)變動(dòng)較小，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，尤其是黨中央、國(guó)務(wù)院提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力化解產(chǎn)能過(guò)剩政策以來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)制度與形勢(shì)發(fā)展脫節(jié)現(xiàn)象日趨明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度功能薄弱?，F(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第一條指出：“為保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其就業(yè)制定本條例”，顯然，在這一條例中缺失了預(yù)防失業(yè)的功能。條例在執(zhí)行期間，主要目的是為了保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活問(wèn)題，但是其促進(jìn)就業(yè)的功能發(fā)揮不足。同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付的前提條件略高，部分大型國(guó)有企業(yè)近幾年由于經(jīng)營(yíng)困難，故存在欠繳、斷保等情形，導(dǎo)致企業(yè)的失業(yè)職工無(wú)法享受失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)基金助力化解產(chǎn)能過(guò)剩通道堵塞，對(duì)深化企業(yè)改革作用有限。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，尤其是黨中央、國(guó)務(wù)院提出了供給側(cè)改革，煤炭、鋼鐵等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾日益凸顯，失業(yè)保險(xiǎn)基金扶持化解產(chǎn)能過(guò)剩的資金支付通道堵塞，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》無(wú)法適應(yīng)改革需求。在化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，失業(yè)保險(xiǎn)本應(yīng)發(fā)揮好預(yù)防失業(yè)以及促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)的基本功能，但是由于支出項(xiàng)目受到限制，因此難以達(dá)到其預(yù)期效果。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余金額過(guò)高。據(jù)《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》披露，我國(guó)2018年全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1，171億元，基金支出915億元，支出額度僅占收入的78%，當(dāng)年結(jié)余196億元，結(jié)余占當(dāng)年收入比率為22%，年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存5，817億元，按2018年月均支出76.25億元計(jì)算，相當(dāng)于87.8個(gè)月的支出量，是五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余可使用期限存量最長(zhǎng)的險(xiǎn)種。一方面是企業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩急需失業(yè)保險(xiǎn)基金支持，另一方面是失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效率低，無(wú)法緩解改革壓力，收支失衡問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

（四）失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次略低，基金調(diào)劑使用困難。當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)以市級(jí)統(tǒng)籌居多，統(tǒng)籌的層次偏低。產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)以鋼鐵、煤炭企業(yè)為主，且多為國(guó)有大型、特大型企業(yè)，這些企業(yè)所在地的失業(yè)保險(xiǎn)基金支出大幅增加，失業(yè)保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，而在一省之內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)基金無(wú)法統(tǒng)籌使用，從而難以發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌調(diào)劑使用的基本功效。

三、失業(yè)保險(xiǎn)政策調(diào)整建議

鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能，需要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的基本功能，并以此為契機(jī)，加速推進(jìn)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革。失業(yè)保險(xiǎn)政策如何助力化解產(chǎn)能過(guò)剩？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從去產(chǎn)能企業(yè)職工內(nèi)部安置、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位托底安置等四個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力，調(diào)整相應(yīng)的扶持政策，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基本功能。

（一）在企業(yè)職工內(nèi)部安置方面。產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)在安置分流職工方面首先要立足自身，開(kāi)展企業(yè)內(nèi)部分流，最大限度地實(shí)現(xiàn)自我消化，盡可能避免將分流出來(lái)的職工推向社會(huì)。要支持企業(yè)想方設(shè)法，利用既有的現(xiàn)實(shí)條件，采取轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、主輔分離、多種經(jīng)營(yíng)等形式，通過(guò)不同的渠道、以不同的方式分流安置相關(guān)人員。支持企業(yè)兼并重組，并在兼并重組后盡可能吸納原企業(yè)的職工，讓他們走上新的工作崗位。支持企業(yè)利用“互聯(lián)網(wǎng)+” 開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。支持暫時(shí)經(jīng)營(yíng)困難但具有市場(chǎng)潛力的企業(yè)，采取協(xié)商薪酬、靈活工時(shí)等方式，穩(wěn)定現(xiàn)有崗位和職工隊(duì)伍。

失業(yè)保險(xiǎn)基金需支持企業(yè)職工的內(nèi)部安置。一是對(duì)不裁員或少裁員的企業(yè)給予一定的穩(wěn)崗補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施穩(wěn)崗政策。對(duì)裁員人數(shù)低于職工總數(shù)10%的企業(yè)，按照不低于上年度單位和職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)50%的標(biāo)準(zhǔn)，使用失業(yè)保險(xiǎn)基金給予企業(yè)穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼。二是將轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)納入職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼范圍。根據(jù)職工安置工作需要組織職工開(kāi)展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，職工培訓(xùn)后取得職業(yè)資格證書(shū)的，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予企業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)貼。將做好失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握企業(yè)崗位變化動(dòng)態(tài)，防止產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)出現(xiàn)集中的大規(guī)模裁減員工現(xiàn)象。

（二）在轉(zhuǎn)崗就業(yè)方面。各級(jí)政府特別是公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要鼓勵(lì)產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)吸納下崗職工就業(yè)創(chuàng)業(yè)。做好擬分流職工的信息統(tǒng)計(jì)，逐個(gè)了解職工的就業(yè)需求，制定有針對(duì)性的就業(yè)救助計(jì)劃。依法與企業(yè)解除勞動(dòng)合同的人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理失業(yè)登記，免費(fèi)提供再就業(yè)服務(wù)。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)可適時(shí)舉辦公益性專(zhuān)場(chǎng)招聘會(huì)，為大量安置人員提供免費(fèi)就業(yè)對(duì)接服務(wù)，并對(duì)愿意創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員提供免費(fèi)培訓(xùn)和指導(dǎo)。積極打造創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，重點(diǎn)打造鋼鐵、煤炭等行業(yè)職工技能類(lèi)的創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)下崗職工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。對(duì)于鋼鐵、煤炭產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)較為集中、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、就業(yè)環(huán)境較差的地區(qū)，由政府開(kāi)展跨地區(qū)就業(yè)信息交流，組合勞務(wù)輸出，引導(dǎo)下崗職工異地安置和異地就業(yè)。

失業(yè)保險(xiǎn)基金在轉(zhuǎn)崗就業(yè)方面可以采取三類(lèi)采取定向補(bǔ)貼：一是安置補(bǔ)貼。鼓勵(lì)用人單位主動(dòng)吸納化解產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)分流人員。用人單位主動(dòng)吸納失業(yè)人員，并與之簽訂一年以上勞動(dòng)合同后，在就業(yè)部門(mén)為吸納的失業(yè)人員辦理就業(yè)登記手續(xù)，可申請(qǐng)享受安置補(bǔ)貼。二是創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。對(duì)在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間自主創(chuàng)業(yè)、合伙經(jīng)營(yíng)的失業(yè)人員，憑本人工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照及有關(guān)證明資料，向失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)一次性領(lǐng)取失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。三是開(kāi)展技能培訓(xùn)補(bǔ)貼。對(duì)于新失業(yè)人員，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要及時(shí)為其辦理失業(yè)登記等相關(guān)手續(xù)，對(duì)符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金條件的人員及時(shí)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)待遇，免費(fèi)提供就業(yè)指導(dǎo)、政策咨詢(xún)，開(kāi)展免費(fèi)職業(yè)介紹等扶持工作，對(duì)于愿意參加新的崗位技能培訓(xùn)的失業(yè)人員，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，為他們提供免費(fèi)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)技能。

（三）在內(nèi)部退養(yǎng)方面。根據(jù)國(guó)家化解產(chǎn)能過(guò)剩政策，對(duì)距法定退休年齡5年之內(nèi)、實(shí)現(xiàn)再就業(yè)存在較大困難的職工，實(shí)行企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)，繼續(xù)繳納基本的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)放基本生活費(fèi)，也可以采取由公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)代繳代發(fā)的方式，直至達(dá)到法定退休年齡。

失業(yè)保險(xiǎn)基金可以對(duì)化解產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)退養(yǎng)人員實(shí)行一次性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。一是在不超過(guò)當(dāng)年實(shí)際征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)50%的限額內(nèi)，根據(jù)鋼鐵煤炭等企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)人數(shù)按照12個(gè)月當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予企業(yè)一次性補(bǔ)貼。二是根據(jù)內(nèi)部退養(yǎng)人數(shù)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，給予養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

（四）在公益性崗位托底安置方面。利用公益性崗位安置下崗職工，是企業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能的基本措施。公益性崗位主要包括社會(huì)公共管理類(lèi)崗位、城市社區(qū)公益性崗位、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工勤保障和公共服務(wù)崗位以及其他崗位。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)逐一建立化解產(chǎn)能過(guò)剩困難人員的檔案卡，開(kāi)展一對(duì)一就業(yè)援助，加大公益性崗位建設(shè)力度提供托底幫扶。

失業(yè)保險(xiǎn)基金可以對(duì)公益性崗位托底安置從兩方面采取定向補(bǔ)貼：一是對(duì)與分流的就業(yè)困難人員簽訂勞動(dòng)合同的用人單位，按照為就業(yè)困難人員實(shí)際繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對(duì)從事靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員，也規(guī)定給予相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。二是對(duì)吸納產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)分流人員就業(yè)的單位，按一定比例提供崗位補(bǔ)貼，減輕用人單位的工資成本，達(dá)到鼓勵(lì)用人單位吸納產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)分流職工的目的。

四、失業(yè)保險(xiǎn)扶持企業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

（一）提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌力度，通過(guò)省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付等具體實(shí)踐路徑，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)基金調(diào)劑使用。通過(guò)提高失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，進(jìn)一步拓寬資金渠道，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)化解過(guò)剩產(chǎn)能職工安置任務(wù)較重的地區(qū)給予重點(diǎn)支持。加強(qiáng)對(duì)職工安置工作的監(jiān)測(cè)和分析，建立健全安置工作預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，及時(shí)采取措施化解勞動(dòng)關(guān)系方面的矛盾，降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)化解產(chǎn)能過(guò)剩?；猱a(chǎn)能過(guò)剩工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，各級(jí)政府要把職工安置任務(wù)作為化解過(guò)剩產(chǎn)能的重點(diǎn)工作目標(biāo)，納入整體改革方案之中。統(tǒng)籌建立化解過(guò)剩產(chǎn)能協(xié)調(diào)機(jī)制，全面協(xié)調(diào)職工就地安置，防止出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。特別要指導(dǎo)企業(yè)依法制定和實(shí)施職工安置方案，保障職工對(duì)安置工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。職工安置方案應(yīng)妥善安排工人再就業(yè)的途徑和方法，明確途徑來(lái)處理失業(yè)職工的勞動(dòng)關(guān)系，主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支付金額，并提出相應(yīng)的保障措施，促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)。

（三）加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與相關(guān)措施的銜接。持續(xù)跟蹤失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率改革，形成合理的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，降低企業(yè)成本。加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金與就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金的有效結(jié)合使用，雙管齊下，助力企業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)。建立失業(yè)保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保下崗失業(yè)人員的醫(yī)療、工傷待遇保障，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基金的“安全網(wǎng)”、“減震器”功能。

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