宅基地“三權(quán)分置”改革研究

王曉盈

[提要] 宅基地“三權(quán)分置”改革是一項基本的制度改革，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要推手。宅基地改革實踐應(yīng)該以鄉(xiāng)村振興為主要引導(dǎo)目標(biāo)，秉持著發(fā)展農(nóng)村、致富鄉(xiāng)村、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的理念，尋找鄉(xiāng)村建設(shè)的新模式。本文從宅基地“三權(quán)分置”的提出入手，依據(jù)改革的必要性和現(xiàn)行宅基地改革模式，探討促進(jìn)改革和實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的有效之舉。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;三權(quán)分置;宅基地資格權(quán);宅基地使用權(quán)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年6月13日

為了提高基層人民的獲得感，增加農(nóng)民的社會保障，黨和政府致力于鄉(xiāng)村基層的發(fā)展，對鄉(xiāng)村振興做出戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興是以基層農(nóng)村作為對象的戰(zhàn)略措施，而鄉(xiāng)村土地改革就是鄉(xiāng)村振興的主要突破口。宅基地“三權(quán)分置”改革是同鄉(xiāng)村振興共同提出來的，是優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性改革。國務(wù)院也將抓住“三農(nóng)”領(lǐng)域的重點問題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)，因地制宜的做好中央政策的落實，是提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，落實好宅基地“三權(quán)分置”政策是必不可少的。

一、宅基地“三權(quán)分置”的提出與發(fā)展

隨著基層農(nóng)民收入水平的提高，為了追求更高的生活環(huán)境，保證孩子擁有豐富的教育資源，不少農(nóng)民傾盡所有財產(chǎn)進(jìn)城買房，造成了宅基地的閑置與浪費。農(nóng)村宅基地作為國家賦予農(nóng)民的生活居住地，對農(nóng)民的生活起到了社會保障的功能，因此，即使所屬宅基地存在閑置，農(nóng)民也不愿意放棄對所建房屋的所有權(quán)和宅基地使用權(quán)?！皟蓹?quán)分置”的宅基地制度僅僅是對宅基地的權(quán)利分為所有權(quán)和使用權(quán)，對農(nóng)戶之間的宅基地的流轉(zhuǎn)具有束縛性。即使農(nóng)戶想對宅基地進(jìn)行租賃或者買賣，考慮到今后可能會失去宅基地，僅會在親戚之間或者鄰居之間進(jìn)行小范圍、短時間的流轉(zhuǎn)，或者是不考慮流轉(zhuǎn)。這樣不僅會造成土地的浪費，還會造成部分農(nóng)戶不能及時分配得到宅基地而產(chǎn)生的用地緊張。因此，提出了宅基地“三權(quán)分置”改革，來改善以往的宅基地制度中存在的弊端，減少“空心村”的存在。

宅基地“三權(quán)分置”是將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行劃分，提出資格權(quán)這一物權(quán)，采用登記入冊的方法對資格權(quán)進(jìn)行保障，同時允許宅基地入市進(jìn)行流轉(zhuǎn)。宋志紅（2018）對其法律內(nèi)涵進(jìn)行解析，“三權(quán)分置”就是采用出租或者轉(zhuǎn)讓的方式將宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而來實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織、社會主體、農(nóng)戶共享宅基地的權(quán)利。陳振等（2018）從宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行的探討，其認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)只是一種身份性的權(quán)利，并非財產(chǎn)權(quán)，使用權(quán)具有保障功能屬于物權(quán)。張勇（2020）從政策內(nèi)涵進(jìn)行分析，認(rèn)為制度的改革是為了實現(xiàn)宅基地的權(quán)能、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的發(fā)展變化，實現(xiàn)多方主體共享宅基地的權(quán)利。目前，宅基地改革迎來了新篇章，改革試點逐漸獲取成效，宅基地流轉(zhuǎn)市場也在逐步完善中。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性

我國農(nóng)村宅基地制度具有“集體所有，成員使用;一戶一宅，限定面積;無償分配，限制流轉(zhuǎn);長期占用，適時收回”的特點。改革開放初期，為保證農(nóng)民“居者有其屋”，將農(nóng)村建設(shè)用地免費賦予農(nóng)戶，提高國家對農(nóng)民生活的保障功能。隨著農(nóng)民生活方式的改變，人口大規(guī)模的流動，出現(xiàn)了建設(shè)用地資源的分配不均，導(dǎo)致這種福利性制度逐漸顯現(xiàn)出缺點，宅基地改革勢在必行。

首先，大量農(nóng)民向城市流動，城鎮(zhèn)人口逐漸增加，不僅造成城市的住房壓力，還降低了宅基地利用率，不利于進(jìn)行鄉(xiāng)村治理和進(jìn)行合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，還出現(xiàn)戶均占宅基地面積遠(yuǎn)大于法律規(guī)定的現(xiàn)象，且閑置、利用率低等現(xiàn)象突出。并且，隨著農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量的提高，越來越注重孩子的教育，選擇進(jìn)城工作、買房、生活，享受生活和交通的便利，并長期在城鎮(zhèn)定居，但是并不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口，村集體組織就很難收回其所閑置的宅基地。同時，農(nóng)村人口的不斷增加，出現(xiàn)宅基地?zé)o序擴(kuò)張和用地緊張等現(xiàn)行，影響基層的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境的優(yōu)化。同時，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，也造成了城市住房緊張、房價巨漲，影響了人民生活的幸福感和獲得感。為了合理控制房價的增長，從農(nóng)村建設(shè)用地入手是最為現(xiàn)實及方便的策略，放活宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)村建設(shè)用地入市，既可以實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的資本化，增加農(nóng)民的生產(chǎn)生活的財產(chǎn)性收入，還有利于農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的落實，發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)，推動鄉(xiāng)村振興。

其次，農(nóng)村居民認(rèn)為宅基地是安家之處，對自身的生活起到一定的保障作用，并且沒有明確的制度允許宅基地流轉(zhuǎn)和租賃，從而遏制了宅基地的流轉(zhuǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面來看，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入除了農(nóng)田耕作收益的獲取之外，就是進(jìn)城廉價務(wù)工，導(dǎo)致近幾年來農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益的提升一直沒有超過1%，主要原因是忽略了宅基地這一巨大的沉睡資產(chǎn)。如果農(nóng)民可以將住宅像城市住房一樣進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其實際的財產(chǎn)價值就會被挖掘，提高農(nóng)民實際擁有的財產(chǎn)價值。宅基地能夠進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，就會將宅基地的經(jīng)濟(jì)價值顯現(xiàn)出來，即使農(nóng)民未將宅基地轉(zhuǎn)讓于他人使用，也會提升農(nóng)民生產(chǎn)生活的信心，增加農(nóng)民更快實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)。宅基地改革有利于為農(nóng)民打造宜居的生活環(huán)境，還可以釋放農(nóng)村建設(shè)用地，吸引商人下鄉(xiāng)投資，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、度假村等服務(wù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工廠、倉庫、物流等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，提高基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后，讓農(nóng)民工依靠自己微薄的工資進(jìn)城買房并不是一件容易的事。哪里有住的地方哪里就有家，若農(nóng)民工沒有能力購買屬于自己的住房，就不可能一輩子呆在城市，就很難放棄宅基地這一重要資產(chǎn)，更不會輕易放棄對宅基地的使用權(quán)。但是，如果允許宅基地入市，就可以將宅基地這個固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動資產(chǎn)，使農(nóng)民獲取額外的收益，降低農(nóng)民購房的壓力，解決農(nóng)民在城市買房的難題，同時也會實現(xiàn)城市房產(chǎn)去庫存，提高全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，一舉兩得。

根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展的需要，進(jìn)行宅基地改革、放活宅基地使用權(quán)是進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的重要手段，不僅可以喚醒農(nóng)村宅基地這一“沉睡的資產(chǎn)”，展現(xiàn)出宅基地的經(jīng)濟(jì)價值，而且可以縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、宅基地“三權(quán)分置”模式探析

為響應(yīng)國家政策的號召，各地正在積極進(jìn)行符合地區(qū)發(fā)展要求的宅基地改革模式，選擇符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的宅基地登記制度，在保證宅基地流轉(zhuǎn)的前提下維護(hù)好農(nóng)民的基本權(quán)益。本文主要對三種典型的模式進(jìn)行了簡要分析，以尋找促進(jìn)“三權(quán)分置”改革的有效措施。

（一）登記模式。在“兩權(quán)分置”階段，國家已經(jīng)對全國80%的農(nóng)村宅基地進(jìn)行了使用權(quán)登記，維護(hù)了農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。各個試驗點為了更好地落實宅基地改革，在以往工作成果的基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)進(jìn)行了登記并頒發(fā)了證書，通過登記實現(xiàn)權(quán)利的公平與保護(hù)。例如浙江省象山縣，為了保證農(nóng)民的基本權(quán)益，流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合同，并規(guī)定流轉(zhuǎn)年限，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意后方可生效，并為轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方頒布相應(yīng)的證書。山東省也逐步開展宅基地資格權(quán)認(rèn)證工作，并為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)證書。通過資格認(rèn)證和證書的頒布，確保農(nóng)戶的基本權(quán)益不受損，更有利于宅基地的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)戶資格權(quán)的滅失和重新獲取模式。宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民一個新的權(quán)能，在權(quán)利的賦予上應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的條件審查，以保證公平與公正。為了落實和維護(hù)宅基地資格權(quán)，探索出農(nóng)戶資格權(quán)的滅失和重新獲取的模式，其目的是消除進(jìn)城農(nóng)民的失去宅基地的憂慮，保留進(jìn)城農(nóng)民的還鄉(xiāng)渠道，鼓勵有穩(wěn)定就業(yè)的在城農(nóng)民且暫時不適用宅基地的農(nóng)民放棄宅基地資格權(quán)。江西省余江區(qū)對該制度模式實踐，承諾實施宅基地改革后，農(nóng)戶現(xiàn)有的各項權(quán)利和待遇不變，依舊享有原集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)分配;對收回宅基地的使用權(quán)的進(jìn)城生活的農(nóng)戶，采用等價交換的原則，在住房、孩子教育、就業(yè)以及社保等方面提供相應(yīng)的福利;對于主動放棄宅基地的農(nóng)戶，為其頒布一定期限的后生效的“申請證”，允許進(jìn)城農(nóng)民在15年后根據(jù)自身需求，到自己所在的集體經(jīng)濟(jì)組織重新獲取宅基地的資格權(quán)。

（三）村股份經(jīng)濟(jì)合作社模式。浙江省德清縣著眼于農(nóng)村宅基地住房保障功能和無權(quán)性財產(chǎn)權(quán)功能的分離與優(yōu)化，提出了股份經(jīng)濟(jì)合作社的模式。在法規(guī)方面，積極拓展宅基地用途，經(jīng)過批準(zhǔn)的宅基地可用于興辦農(nóng)村電商、倉儲、餐飲、養(yǎng)老等農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè);同時，明確經(jīng)濟(jì)合作社職責(zé)和服務(wù)范圍，其代表農(nóng)民集體行使宅基地集體所有權(quán)，對宅基地的出租和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行合理安排，為農(nóng)戶找尋合適的流轉(zhuǎn)對象;同時需要為農(nóng)民辦理“宅基地資格權(quán)登記卡”，確定農(nóng)戶資格權(quán)不受損;村股份經(jīng)濟(jì)合作社將宅基地出租后，農(nóng)戶定期收取土地租金，促使土地所有權(quán)落實到實處。該模式讓農(nóng)戶資格權(quán)獨立成權(quán)，有利于將宅基地進(jìn)行大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，讓農(nóng)戶減少不必要的麻煩。

各個土地改革試點根據(jù)其本身發(fā)展的需要，探索出了符合實際需要的改革措施與制度創(chuàng)新，并實現(xiàn)了豐碩的成效，提高鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、宅基地“三權(quán)分置”改革措施

宅基地“三權(quán)分置”改革是基層農(nóng)村房產(chǎn)制度改革的起點。通過宅基地改革，進(jìn)一步增加了宅基地給農(nóng)民帶來的福利和保障功能，賦予宅基地更多的保障功能和經(jīng)濟(jì)利用價值;對大量閑置宅基地的收回，可以盤活存量宅基地;通過出租、轉(zhuǎn)讓等實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價值。為了更好的推動宅基地“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)宅基地規(guī)模化流轉(zhuǎn)，需要做好以下幾點：

（一）明確和優(yōu)化宅基地使用權(quán)交易范圍。改革前，農(nóng)村宅基地的交易范圍受限，只能在本村內(nèi)進(jìn)行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，影響了宅基地價值的實現(xiàn)和閑置宅基地的整理與優(yōu)化。各區(qū)域可根據(jù)土地利用的實際情況，適度擴(kuò)展宅基地的交易范圍，以期提高宅基地的資本化程度，減少閑置浪費。但是，在擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的交易范圍的同時，必須嚴(yán)格把控“一戶一宅”這條紅線，不得進(jìn)行無序的宅基地交易行為，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為交易的監(jiān)督和管理人員，必須把責(zé)任落實到人，全面監(jiān)督和監(jiān)管流轉(zhuǎn)過程。

（二）界定和落實農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。農(nóng)戶獲取宅基地資格權(quán)必須有一定的標(biāo)準(zhǔn)，不可盲目頒布宅基地資格權(quán)證書。依據(jù)法律的規(guī)定，對農(nóng)戶的身份屬性進(jìn)行確認(rèn)，并進(jìn)行身份登記并備案，嚴(yán)厲禁止城市人口或不符合資格權(quán)條件的外來人口侵犯當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的合法權(quán)益。進(jìn)行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，為符合條件的農(nóng)戶發(fā)放具有法律效益的宅基地資格權(quán)證書，為以后宅基地的流轉(zhuǎn)、調(diào)劑和申請?zhí)峁┟鞔_的依據(jù)。為了增加農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地的意愿，降低宅基地的閑置狀況，可以采用重新獲取宅基地模式。當(dāng)農(nóng)民在城市落戶后生活條件得不到保障后，允許其攜帶相關(guān)證明，向集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地，再次獲取使用權(quán)，使農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到充分的保障，增強農(nóng)民的幸福感和獲得感。

（三）發(fā)展宅基地房屋租賃。發(fā)展農(nóng)村房屋租賃，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)建信息流通的網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)平臺。由于宅基地位置處于農(nóng)村，并不會對城市的房地產(chǎn)業(yè)供需產(chǎn)生影響。因此，將農(nóng)村房屋與城市住房共同入市，既能減緩城市住房短缺的壓力，為那些不愿意在城市居住的退休老人提供一個安逸寧靜的生活環(huán)境，同時又為農(nóng)民帶來了一份基礎(chǔ)性的額外收益，也不用擔(dān)心自己的宅基地被無償?shù)恼加?。通過對住宅的租賃，不僅可以減少宅基地的閑置，還有利于對村莊進(jìn)行合理的規(guī)劃，改善居住環(huán)境。

（四）合理規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)對象及流轉(zhuǎn)權(quán)限。三權(quán)分置改革不同于以前的制度安排，在許多方面進(jìn)行了不少的改變?！皟蓹?quán)分置”時期，只允許宅基地在村集體組織內(nèi)部進(jìn)行租賃和轉(zhuǎn)讓，不允許城市居民下鄉(xiāng)租賃和購買宅基地，會阻擋社會資金流入村莊進(jìn)行投資。宅基地“三權(quán)分置”的創(chuàng)新點就是在改變流轉(zhuǎn)范圍、提高農(nóng)民保障福利。因此應(yīng)規(guī)定：一要允許農(nóng)戶向村集體成員之外的個人和法人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，獲取轉(zhuǎn)讓收益;二要為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)的證書，宅基地流轉(zhuǎn)必須登記證明，并規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)年限，保障農(nóng)戶資格權(quán)。

五、結(jié)語

通過對宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性和典型模式的討論，提出了確定宅基地使用權(quán)的范圍、界定農(nóng)戶資格權(quán)、探索宅基地房屋租賃和合理規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)對象及流轉(zhuǎn)權(quán)限等促進(jìn)“三權(quán)分置”改革和鄉(xiāng)村建設(shè)的基本措施，為以后改革的落實提供建議。

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