法治政府建設(shè)下跨區(qū)劃行政審判的發(fā)展路徑

關(guān)鍵詞 法治政府 跨行政區(qū)劃法院 行政審判

作者簡介：劉昕，上海市第三中級(jí)人民法院。

中圖分類號(hào)：D926.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.029

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》提出，法治政府依法行政的特點(diǎn)表現(xiàn)為：政府權(quán)力由憲法、法律及法規(guī)授權(quán)，遵循法定程序行使權(quán)力，合理行政。綱要同時(shí)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體系、完善行政執(zhí)法程序、推進(jìn)政務(wù)公開、有效化解社會(huì)矛盾等新舉措，這對(duì)行政案件司法審查提出了新的挑戰(zhàn)。承載著跨行政區(qū)劃審判職能的法院需要更新司法審查理念，創(chuàng)新司法審查機(jī)制，呼應(yīng)法治政府建設(shè)的要求。

一、法治政府建設(shè)對(duì)行政審判帶來的挑戰(zhàn)

法治政府建設(shè)改變了行政職權(quán)的設(shè)立和行使的傳統(tǒng)理念。政府職能的清單化可能打破傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分和界限。行政機(jī)關(guān)公共服務(wù)多元化的概念，提出了聯(lián)合執(zhí)法、相對(duì)集中行駛權(quán)力的改革方向，加大了對(duì)行政主體和行政行為審查的復(fù)雜度。政府的組織結(jié)構(gòu)越加扁平化、多元化，政府職能集中到了末端公共服務(wù)中心，或者通過網(wǎng)上公共服務(wù)信息化平臺(tái)來提供，對(duì)行政職能的地域化的區(qū)分越加模糊，跨區(qū)劃的行政機(jī)關(guān)聯(lián)合、綜合職能的趨勢越加顯現(xiàn)。這對(duì)法院審理行政案件的理念和方法提出了新的要求。

二、跨行政區(qū)劃法院設(shè)立的目的

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過的《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，是為了使其在排除地方行政對(duì)審判工作干擾方面發(fā)揮重要作用?？缧姓^(qū)劃法院的設(shè)立，可以創(chuàng)造司法客場，只有在客場過程中，法院才能擺脫地方政府對(duì)司法的干擾可能。[1]構(gòu)建普通案件在一般法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局，可以提高司法審查的專業(yè)化和統(tǒng)一性。法治政府建設(shè)的目的之一，就是確保公權(quán)力必須依法履行，在應(yīng)對(duì)法治政府建設(shè)對(duì)當(dāng)前司法審判帶來的沖擊時(shí)，跨行政區(qū)劃審理行政案件的模式能夠發(fā)揮比普通行政案件的管轄形式更為重要的作用，對(duì)促進(jìn)法治政府建設(shè)能夠發(fā)揮監(jiān)督和引領(lǐng)作用。

（一）人民群眾的期待

人民群眾秉持著一份對(duì)社會(huì)公平正義的期待，始終對(duì)法院有一份特殊的情感寄托。人民群眾對(duì)跨區(qū)劃法院的行政審判寄予厚望，期待跨區(qū)劃行政審判機(jī)制能夠打破固有的藩籬。設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的目的就是要實(shí)現(xiàn)行政案件的跨區(qū)劃管轄，排除地方保護(hù)主義、地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法而造成的對(duì)審判工作的干擾，保障法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。[2]

（二）社會(huì)治理的需要

黨的十八屆四中全會(huì)提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)?；谌嗣袢罕妼?duì)社會(huì)公平正義的更高期待，人民法院更需把握正確的政治方向，把中央對(duì)跨行政區(qū)劃法院的頂層設(shè)計(jì)貫徹到行政審判的實(shí)踐中去，在案件審理中展現(xiàn)跨區(qū)劃行政審判的優(yōu)勢，在審判中展現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，通過全方位的宣傳，傳遞司法為民、公正司法的宗旨，提升全社會(huì)的法治意識(shí)，營造良好的法治環(huán)境。

（三）司法改革的需要

深化改革是當(dāng)前人民法院的重要使命，跨行政區(qū)劃法院的特殊使命在于，探索和創(chuàng)新與特殊類型案件集中管轄相適應(yīng)的審判工作機(jī)制，在案件裁判思路、裁判標(biāo)準(zhǔn)上承擔(dān)改革的責(zé)任，在特殊類型案件的審理機(jī)制上承擔(dān)引領(lǐng)的責(zé)任，也要在促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化上承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任。

三、跨區(qū)劃行政審判的發(fā)展之路徑

（一）多方位頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記關(guān)于跨行政區(qū)劃法院改革的重要論述是推進(jìn)跨區(qū)劃行政審判改革的核心理論依據(jù)。中央的頂層設(shè)計(jì)為其高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，既有共性任務(wù)，更有個(gè)性任務(wù)?？鐓^(qū)劃行政審判有利于排除法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，消除訴訟“主客場”現(xiàn)象，保障法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。跨區(qū)劃行政審判的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)是管轄和審理“特殊案件”，既而構(gòu)建一種新的訴訟格局。

《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》和《最高人民法院關(guān)于北京、上?？缧姓^(qū)劃人民法院組建工作指導(dǎo)意見》規(guī)定了跨行政區(qū)劃人民法院經(jīng)所在地高級(jí)人民法院以司法文件形式制定管轄跨地區(qū)的行政訴訟案件?！度嗣穹ㄔ旱谖鍌€(gè)五年改革綱要》提出：“科學(xué)界定人民法院跨行政區(qū)劃管轄案件的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成有利于打破訴訟“主客場”現(xiàn)象的新型訴訟格局”。同時(shí)提出推動(dòng)整合鐵路運(yùn)輸法院進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置，審理包括行政案件在內(nèi)的各種跨行政區(qū)劃案件。這對(duì)當(dāng)前跨區(qū)劃行政案件管轄提出了新的要求，指出要從試點(diǎn)和探索階段，進(jìn)一步向規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)階段發(fā)展，需要總結(jié)先前改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和不足，形成可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)跨區(qū)劃行政審判的后續(xù)工作。

（二）行政與司法各部門間協(xié)同發(fā)展

行政審判的司法審查標(biāo)準(zhǔn)的確立，有助于引領(lǐng)行政機(jī)關(guān)確定規(guī)范的裁量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，促進(jìn)法治政府依法行政，提升行政行為的公正性和合法性。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)可以在合法性審查方面加強(qiáng)研討，推進(jìn)行政裁量標(biāo)準(zhǔn)與司法審查標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一，從源頭上減少不必要的行政爭議的發(fā)生。同時(shí)也要拓寬正當(dāng)性審查的支持，制定對(duì)有裁量度的職權(quán)以及其他存在合理性考量內(nèi)容的行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行為合理性和程序法定性的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)政府建立服務(wù)型行政理念。

處理好與跨行政區(qū)劃檢察院的管轄的關(guān)系，也是跨區(qū)劃行政審判設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)。[3]人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與法院的訴訟活動(dòng)有著密切的聯(lián)系。處理好與檢察院之間在案件管轄組織體系、管理體系等方面的銜接是工作的重點(diǎn)。在跨行政區(qū)劃法院和檢察院的改革進(jìn)程中，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立檢法兩院在改革推進(jìn)上的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保改革的同步、共贏。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍管理和作風(fēng)建設(shè)

探索符合審判規(guī)律和特殊管理格局的審判管理方式。健全各項(xiàng)審判管理機(jī)制，開展精細(xì)化審判管理，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、信息暢通、管理有序的新型法院審判管理新格局。發(fā)揮審判管理職能部門的樞紐管理功能，院長、庭長全局管理職能，同時(shí)通過精簡管理層級(jí)，讓優(yōu)秀的法官作為審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人抓好審判業(yè)務(wù)管理工作。堅(jiān)持圍繞審判管理的制度設(shè)計(jì)、具體舉措和方式方法，結(jié)合信息技術(shù)做文章。通過信息化智能化建設(shè)，提升審判團(tuán)隊(duì)的業(yè)務(wù)質(zhì)效。

優(yōu)化機(jī)構(gòu)與人員調(diào)配機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)改革的保障。對(duì)現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸法院合理改造，并按需充實(shí)審判人員?？缧姓^(qū)劃審判機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)精簡，實(shí)行審判組織、辦案組織專業(yè)化、扁平化管理。機(jī)構(gòu)組成不僅要精簡，還要高效、實(shí)用。增設(shè)新的機(jī)構(gòu)需科學(xué)、必要，有效整合利用現(xiàn)有司法資源，節(jié)約改革成本，發(fā)揮良好的改革示范作用。切實(shí)按照中央關(guān)于隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求，重視每個(gè)人的發(fā)展，每個(gè)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，提升隊(duì)伍的向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。要始終堅(jiān)持黨對(duì)法院工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。同時(shí)要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。作風(fēng)代表了形象、態(tài)度，良好的作風(fēng)是對(duì)每位干警的要求。要把作風(fēng)養(yǎng)成、作風(fēng)引導(dǎo)、作風(fēng)規(guī)范作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的抓手。[4]

（四）建立跨區(qū)劃行政審判工作制度體系

跨區(qū)劃管轄行政案件決定了當(dāng)事人的多樣性，具體訴求的多樣性，存在訴訟不便等問題。這就需要增強(qiáng)法院與當(dāng)事人的互動(dòng)性，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)益，更好關(guān)切群眾訴求。通過司法過程的規(guī)范化，化解和消除當(dāng)事人的疑慮。需要全面貫徹立案登記制改革的要求，推進(jìn)立案清單制度，同時(shí)完善審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范審委會(huì)、合議庭運(yùn)行機(jī)制，更好地貫徹“讓審判者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的原則。

法律適用統(tǒng)一是確保法律有效實(shí)施的必然要求。法律適用的統(tǒng)一不僅是審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)部對(duì)法治理念、裁判思路和標(biāo)準(zhǔn)把握上的統(tǒng)一，還是對(duì)社會(huì)公眾在法治理念、法律精神理解和期待上的統(tǒng)一。統(tǒng)一裁判思路、統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)既是法院內(nèi)部的事，也是上下級(jí)跨行政區(qū)劃法院審判監(jiān)督的需要，同時(shí)是向社會(huì)傳遞司法權(quán)威和司法公信力的需要。新型跨區(qū)劃行政審判管轄特殊類型案件，也是新情況、新問題比較多的案件。通過對(duì)個(gè)案的審理，行政典型案件的分析，形成裁判的思路、方法，確立裁判指引和裁判規(guī)則。

建立與跨區(qū)劃行政審判相適應(yīng)的審判程序，就是對(duì)審理的各個(gè)階段，對(duì)各類案件制定的程序規(guī)則。要建立與特殊行政案件管轄相適應(yīng)的立案審查規(guī)則，積極實(shí)行立案登記，有效保護(hù)起訴權(quán);結(jié)合行政案件審理的實(shí)際特點(diǎn)，制定具體的庭審操作規(guī)則;通過判后答疑程序?qū)Ξ?dāng)事人釋法解惑，完成終結(jié)案件審判最后一步。在特殊類型的案件中適時(shí)引入調(diào)解和救助等程序，制定相關(guān)規(guī)程，形成相關(guān)工作機(jī)制，提高訴訟效能。

行政案件需要通過釋明制度平衡當(dāng)事人之間訴訟能力的差異性。行政訴訟釋明制度可以貫穿至行政訴訟的整個(gè)流程，引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，指導(dǎo)行政審判進(jìn)程更加公正、合理、高效。訴訟釋明制度需要具體明確釋明的原則和內(nèi)容。行政訴訟釋明應(yīng)遵循合法性、必要性和中立性。釋明制度還可以體現(xiàn)在行政審判的各個(gè)階段，在立案、審理、判后等階段都可以作出相應(yīng)釋明，從而形成審判體系的重要組成部分。

行政審判的目的在于解決爭議，解決爭議的手段和方式多種多樣。對(duì)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的探索，是跨區(qū)劃行政審判工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要在行政審判的實(shí)踐中積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)力求以調(diào)解或者撤訴的方式結(jié)案，并且在結(jié)案后沒有再纏訴、信訪。[5]可以采用多種形式化解行政矛盾，通過訴前調(diào)解、法律釋明、判后答疑等方式充分回應(yīng)涉案的實(shí)質(zhì)性問題。通過法院搭建行政爭議多元調(diào)處平臺(tái)，與行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，借助社會(huì)調(diào)解力量，多層次、多渠道解決糾紛。

（五）跨區(qū)劃行政審判工作彰顯社會(huì)價(jià)值

法院在現(xiàn)代社會(huì)中還要承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)治理的職能。集中管轄特殊類型的行政案件，往往是社會(huì)生活領(lǐng)域中比較受關(guān)注的案件，也是直接關(guān)系公民個(gè)人權(quán)利義務(wù)的案件。通過對(duì)此類案件的裁判，不僅解決社會(huì)糾紛，向社會(huì)輸出行為規(guī)范，還要引領(lǐng)社會(huì)尊重公序良俗、弘揚(yáng)社會(huì)核心價(jià)值觀，從而體現(xiàn)跨區(qū)劃行政審判機(jī)制的法治建設(shè)和規(guī)制作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王耀海.論跨區(qū)法院的司法效用與普及可能[J].法律適用，2016（5）.

[2] 王秋良.深入推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革[N].人民法院報(bào)，2017-10-12（02）.

[3] 吳偕林.上海三中院探索跨行政區(qū)劃法院改革的實(shí)踐與思考[J].人民法治，2016（1）.

[4] 上海市第三中級(jí)人民法院.構(gòu)建特殊訴訟格局 發(fā)揮特有審判職能——上海三中院探索跨行政區(qū)劃法院改革的實(shí)踐與思考[J].人民法治，2017（8）.

[5] 侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調(diào)解問題探討[J].法律適用，2017（23）.