我國人民監(jiān)督員制度史

劉磊 包家新 蔡宏圖 寇桂君

摘要：人民監(jiān)督員制度肇始于2003年8月，最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作會(huì)議，選取部分省、自治區(qū)、直轄市作為“試驗(yàn)田”，從此人民監(jiān)督員制度登上了歷史舞臺(tái);2010年10月，最高檢出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，人民監(jiān)督員制度正式實(shí)行;2018年10月，人民監(jiān)督員制度被寫入《人民檢察院組織法》，獲得“法”上之依據(jù);2016年底監(jiān)察體制改革拉開序幕，剝離了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，對(duì)人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生了重大影響;2019年8月最高檢出臺(tái)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，及時(shí)調(diào)整監(jiān)督對(duì)象，“重裝上陣”，人民監(jiān)督員制度迎來重大轉(zhuǎn)折。

關(guān)鍵詞：我國;人民監(jiān)督員;制度史

中圖分類號(hào)：D926.34文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）14-0093-05

一、人民監(jiān)督員制度之緣起

新中國建立后，國家機(jī)器日臻完善。檢察機(jī)關(guān)作為神圣的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，一個(gè)重要的職責(zé)就是預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪，早在1979年，《刑事訴訟法》第十三條第二款就予以明確規(guī)定。不可否認(rèn)，這一權(quán)力在握的人民檢察院在懲治職務(wù)犯罪，推進(jìn)反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用，立下了汗馬功勞。

但是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使也引致了人們的擔(dān)憂：公安機(jī)關(guān)偵查的案件在逮捕、起訴等環(huán)節(jié)要受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，完美地詮釋了“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”之《憲法》規(guī)定。那么檢察機(jī)關(guān)自偵的案件呢？檢察機(jī)關(guān)自行偵查、檢察機(jī)關(guān)自行逮捕、檢察機(jī)關(guān)自行起訴等，長期以來缺乏對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的有力監(jiān)督，不利于檢察權(quán)力之公正規(guī)范運(yùn)作和公民權(quán)利之保障，自說自話的權(quán)力壟斷格局飽受詬病，備受質(zhì)疑。面對(duì)持續(xù)的、廣泛的批評(píng)，檢察機(jī)關(guān)一直不懈努力，探索和實(shí)踐自偵權(quán)監(jiān)督之道，一方面強(qiáng)化自身監(jiān)督，另一方面積極尋求社會(huì)監(jiān)督，人民監(jiān)督員制度“呱呱墜地”。

二、人民監(jiān)督員制度之演變

（一）人民監(jiān)督員制度肇始于2003年8月，此時(shí)最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作會(huì)議，選取部分省、自治區(qū)、直轄市作為人民監(jiān)督員制度的“試驗(yàn)田”，率先試行人民監(jiān)督員制度，以期謀求經(jīng)驗(yàn)，化解風(fēng)險(xiǎn)，人民監(jiān)督員制度登上了歷史舞臺(tái)。

（二）最高人民檢察院在2003年9月通過《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定

（試行）》，主要有五方面的內(nèi)容：其一，人民監(jiān)督員的任職資格。分別從國籍、政治、年齡、品行業(yè)務(wù)等方面提出要求①。其二，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生。由單位向檢察機(jī)關(guān)推薦，由檢察長頒發(fā)證書。即檢察機(jī)關(guān)自己確定人選，監(jiān)督自己的案件。其三，人民監(jiān)督員的職責(zé)。涵蓋了五方面：1、三類案件②?！叭惏讣笔怯蓹z察機(jī)關(guān)直接啟動(dòng)監(jiān)督程序，且程序相對(duì)具體，是所有事項(xiàng)監(jiān)督中最具“剛性”的監(jiān)督，成效較為顯著。2、五種情形③。“五種情形”由人民監(jiān)督員啟動(dòng)，但人民監(jiān)督員“消息不靈通”，加之2003年《規(guī)定（試行）》對(duì)于“五種情形”監(jiān)督僅有原則性規(guī)定，缺乏具體程式，人民監(jiān)督員只是“有權(quán)提出糾正意見”，無需評(píng)議，這種“柔性”監(jiān)督未見明顯效果。3、其他違法監(jiān)督④。4、接受投訴⑤。5、上級(jí)監(jiān)督⑥。其四，人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序。四步走：介紹—提問—評(píng)議—表決⑦。其五、人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力。人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)檢察機(jī)關(guān)并無約束力，但有救濟(jì)程序，可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)做再一次的審查核對(duì)⑧。2003年10月，10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)正式啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度，《規(guī)定

（試行）》為人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的順利展開提供了堅(jiān)實(shí)保障，“截至2004年4月，全國推行人民監(jiān)督員試點(diǎn)的四川、福建、湖北等10個(gè)省份，共有721件檢察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序……經(jīng)人民監(jiān)督員評(píng)議，同意檢察機(jī)關(guān)原擬（決）定的674件，不同意

并提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)重新審議的47件，相關(guān)檢察院的檢察委員會(huì)討論研究后，決定采納監(jiān)督員意見重新立案、起訴31件?！盵1]

（三）試點(diǎn)工作為人民監(jiān)督員制度積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露了若干問題。2004年7月，最高人民檢察院修訂了2003年《規(guī)定（試行）》，出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，主要從以下四個(gè)方面修改完善：第一，為切實(shí)保障人民監(jiān)督員能夠獨(dú)立評(píng)議，在總則明確規(guī)定“人民監(jiān)督員享有獨(dú)立發(fā)表意見和表決的權(quán)利”;第二，充分吸納人民監(jiān)督員制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并為以后深化發(fā)展預(yù)留空間，將人民監(jiān)督員的選任由“由檢察長頒發(fā)證書”修改為“考察后確認(rèn)”;第三，針對(duì)人民監(jiān)督員任期過長可能造成“熟人效應(yīng)”以及連任不明的問題，將人民監(jiān)督員的任期由“與本屆檢察長的任期相同”修改為“三年，連任不得超過兩個(gè)任期”;第四，針對(duì)2003年《規(guī)定（試行）》人民監(jiān)督員責(zé)任之漏洞，2004年《規(guī)定（試行）》增加一條，第十六條規(guī)定：“人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督工作，應(yīng)當(dāng)保守秘密，不得泄露評(píng)議表決情況;不得對(duì)其他人民監(jiān)督員施加不正當(dāng)影響;不得私自會(huì)見案件當(dāng)事人及其委托的人?！毙乱?guī)定進(jìn)一步規(guī)范了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作。不過令人遺憾的是，2003年《規(guī)定（試行）》第二十一條規(guī)定的“根據(jù)案件需要，人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢察委員會(huì)會(huì)議”卻被刪除，極大地削弱了監(jiān)督的有效性。除2004年《規(guī)定（試行）》外，最高人民檢察院還同時(shí)發(fā)布了其他兩個(gè)文件：《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的方案》和《關(guān)于適用<關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）>若干問題的意見》?！斗桨浮芬髷U(kuò)大試點(diǎn)范圍，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)全部進(jìn)行試點(diǎn)，區(qū)、州、市和縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)范圍由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)決定。《意見》為2004年《規(guī)定（試行）》的適用指明了方向。

（四）“五種情形”的監(jiān)督程序在前述規(guī)范性文件中均付之闕如，導(dǎo)致監(jiān)督難以操作，嚴(yán)重影響了人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的有效推進(jìn)。2005年12月，最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則（試行）》，規(guī)定了監(jiān)督的啟動(dòng)、提出、承辦部門、一般監(jiān)督程序、評(píng)議監(jiān)督程序、復(fù)議程序、復(fù)核程序等。相比于“三類案件”的監(jiān)督全部進(jìn)入評(píng)議程序，

“五種情形”中只有那些“情況復(fù)雜、影響較大的”才會(huì)啟動(dòng)評(píng)議程序，檢察長根據(jù)人民監(jiān)督員辦公室是否啟動(dòng)評(píng)議程序提出的意見做出決定。2005年《規(guī)則（試行）》彌補(bǔ)了“五種情形”監(jiān)督承辦部門之不足，填補(bǔ)了“五種情形”監(jiān)督程序之空白，統(tǒng)一了程序適用，增強(qiáng)了監(jiān)督的可行性，有力地推動(dòng)了人民監(jiān)督員制度的實(shí)施。地方檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了積極探索，有的制定了針對(duì)“五種情形”監(jiān)督的規(guī)范性文件，如遼寧省凌源市人民檢察院的

《關(guān)于人民監(jiān)督員對(duì)“五種情形”實(shí)行監(jiān)督的辦法》等。

（五）自人民監(jiān)督員制度試行以來，一直都是本級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任人民監(jiān)督員，自己找的人監(jiān)督自己，公信力幾何？面對(duì)社會(huì)的疑問，檢察機(jī)關(guān)紛紛開拓人民監(jiān)督員選任的新路徑，如由市人大常委會(huì)選任之廣安模式，上海、海南、重慶、廣西、成都、江蘇等之上級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任模式等。這些創(chuàng)新無疑更有利于達(dá)到監(jiān)督效果。

（六）通過試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)，人民監(jiān)督員制度漸趨成熟。2010年10月，最高人民檢察院在七載經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，標(biāo)志著試點(diǎn)階段結(jié)束，人民監(jiān)督員制度正式實(shí)行。本次修改完善的《規(guī)定》有六大主要變化：一為人民監(jiān)督員的任職資格，不再保留“有一定的政策、法律知識(shí)”之條件，將不得擔(dān)任人民監(jiān)督員的人員增加一種“受過勞動(dòng)教養(yǎng)或者行政拘留處罰的”，將不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的人員由以前的抽象規(guī)定改為“列舉+抽象”⑨規(guī)定。二為人民監(jiān)督員的選任，1、由單一選任模式增至三種選任模式⑩并存，由同級(jí)選任提至上一級(jí)選任。此后部分檢察機(jī)關(guān)開展了人民監(jiān)督員選任委員會(huì)試點(diǎn)工作，如恩施州、防城港市、自貢市、宿遷市等。這是繼廣安模式后外部化選任的又一次有益嘗試。2、從單一推薦發(fā)展為推薦與自薦并存。3、人民監(jiān)督員任期從三年調(diào)整為五年。三為人民監(jiān)督員的職責(zé)，“三類案件”和“五種情形”被整合為“七種情形”;“五種情形”納入“實(shí)施監(jiān)督”的范疇;鑒于審查逮捕權(quán)于2009年上提一級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使，有效解決了犯罪嫌疑人不服逮捕決定案件的監(jiān)督問題。因此不再保留“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”;微調(diào)“5種情形”?;“違法違紀(jì)”不再限于“查辦職務(wù)犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動(dòng)”;增加“對(duì)其他檢察工作、檢察隊(duì)伍建設(shè)等提出意見和建議”之職。四為監(jiān)督工作程序，由同級(jí)監(jiān)督改為上提一級(jí)監(jiān)督;對(duì)于“七種情形”的監(jiān)督程序一并作出規(guī)定，均進(jìn)入評(píng)議程序;參加案件監(jiān)督工作的人民監(jiān)督員人數(shù)有所區(qū)分，一般為三名，特殊情況下為五名以上，取消單數(shù)限定;人員的確定由選擇方式“依照排序或隨機(jī)抽取”改為確定方式“隨機(jī)抽選”;調(diào)整了監(jiān)督步驟，首先“向人民監(jiān)督員提交擬處理決定（意見）書、主要證據(jù)目錄（2004年《規(guī)定（試行）》為“出示主要證據(jù)”）、相關(guān)法律規(guī)定及有關(guān)材料”，然后才是“介紹案情”;簡化了監(jiān)督步驟，但“提問—回答”成為必經(jīng)步驟;增加規(guī)定“人民監(jiān)督員進(jìn)行評(píng)議和表決時(shí)，案件承辦人和其他工作人員應(yīng)當(dāng)回避”;不再規(guī)定案件監(jiān)督期限;刪除了人民監(jiān)督員回避的規(guī)定。五為監(jiān)督效力，對(duì)于“檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致的”，取消救濟(jì)程序。六為人民監(jiān)督員履行職責(zé)的保障，人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障是關(guān)鍵，由于以前規(guī)定過于簡略籠統(tǒng)，且缺乏執(zhí)行力，2010年《規(guī)定》對(duì)信息提供途徑加以擴(kuò)充并具體化?。2010年版本的人民監(jiān)督員制度有“喜”亦有“憂”。針對(duì)實(shí)踐中人民監(jiān)督員“高官達(dá)貴”過多，影響民意表達(dá)，為了厚重人民監(jiān)督員的“草根性”，遂明確五類群體?不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員;雖然人民監(jiān)督員的產(chǎn)生仍未跳出體制內(nèi)的窠臼，但上提一級(jí)選任和上提一級(jí)監(jiān)督，并允許公民自薦，可以加強(qiáng)監(jiān)督主體的獨(dú)立性;知情權(quán)保障有一定進(jìn)步。這些都是值得肯定的。而監(jiān)督程序和監(jiān)督效力卻再次“退化”，從原本有可能的“兼聽則明”到

只能聽取“一面之辭”，僅經(jīng)過一次監(jiān)督而缺乏救濟(jì)程序，這些體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)欲要給世人一個(gè)接受監(jiān)督的姿態(tài)，可一旦觸碰到實(shí)質(zhì)問題，又在“自以為是”的欲迎還拒、又迎又拒的極其矛盾、復(fù)雜的心理！

（七）2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定全面深化改革，司法體制改革是其中一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。人民監(jiān)督員制度踏入波瀾壯闊的改革巨變時(shí)期。2014年9月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見》，選任改革隨之在十個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）?展開試點(diǎn)。關(guān)于人民監(jiān)督員的選任機(jī)關(guān)，改由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任，檢察機(jī)關(guān)予以配合。設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院辦理的案件重新設(shè)計(jì)為同級(jí)監(jiān)督;關(guān)于人民監(jiān)督員的選任條件，明確“有一定的文化水平”為“高中以上文化程度”，增加“品行良好”之條件，刪除“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”之條件，“不得擔(dān)任人民監(jiān)督員”刪除“受過勞動(dòng)教養(yǎng)的”，“不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員”刪除“執(zhí)業(yè)律師”，禁止省、市兩級(jí)人民監(jiān)督員互相兼任;關(guān)于人民監(jiān)督員的選任程序，明確“擬任人選中，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位工作人員一般不應(yīng)超過選任總數(shù)的50%”;關(guān)于人民監(jiān)督員的管理，明確“司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立人民監(jiān)督員信息庫，并與人民檢察院實(shí)現(xiàn)信息共享”等。人民監(jiān)督員選任管理方式在改革后實(shí)現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的飛躍。一方面作為對(duì)“被監(jiān)督者選擇監(jiān)督者”批評(píng)的回應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)了人民監(jiān)督員和檢察機(jī)關(guān)的“物理隔離”，有效地保障了監(jiān)督的客觀公正。另一方面確定人民監(jiān)督員的構(gòu)成比例，使人民監(jiān)督員更具“人民性”，充分體現(xiàn)民情民意。2014年9月，最高人民檢察院下發(fā)

《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》，同樣在上述十個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）同步開展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作。第一，繼續(xù)拓寬監(jiān)督范圍。增加“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”三種情形。第二，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督程序。要求“承辦人介紹對(duì)案件處理的不同觀點(diǎn)和意見”，恢復(fù)設(shè)置復(fù)議程序。第三，強(qiáng)化人民監(jiān)督員知情權(quán)。實(shí)踐中人民監(jiān)督員普遍反映對(duì)職務(wù)犯罪案件知之甚少，信息不對(duì)稱致使人民監(jiān)督員制度難以“施展拳腳”，本次改革汲取地方經(jīng)驗(yàn)做法，建立臺(tái)賬制度，告知制度，參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制，多渠道為人民監(jiān)督員提供監(jiān)督線索，提高監(jiān)督效能。

（八）改革試驗(yàn)剛進(jìn)行了五個(gè)月，2015年3月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，上述改革內(nèi)容在全國范圍內(nèi)實(shí)施，可見司法體制改革之緊迫性急迫性。2015年《方案》吸納試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)正不足：1、人民監(jiān)督員的選任條件增加“遵守法律”之條件，刪除“公道正派”之條件。2、加強(qiáng)人民監(jiān)督員紀(jì)律管理，“人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)期間，應(yīng)當(dāng)作出保密承諾”。3、“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”這一監(jiān)督情形重新出現(xiàn)在人們視野中，考慮到尊重和保障人權(quán)之需，將其再次納入到監(jiān)督范圍。至此，監(jiān)督范圍增至11種情形，“基本涵蓋了檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中容易出現(xiàn)問題的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[2]，最高人民檢察院新聞發(fā)言人王松苗指出。4、恢復(fù)人民監(jiān)督員回避制度。5、加快人民監(jiān)督員制度法制化。

（九）為了固化改革成果，深入推進(jìn)人民監(jiān)督員制度，最高人民檢察院、司法部于2016年7月聯(lián)合下發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，主要改進(jìn)之處有六：一是設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察機(jī)關(guān)的案件又重新規(guī)定為上一級(jí)監(jiān)督。二是人民監(jiān)督員的選任條件又取消“遵守法律”之條件，恢復(fù)“公道正派”之條件。三是“不得擔(dān)任人民監(jiān)督員”限縮為“因犯罪受過刑事處罰的或者被開除公職的人員”。四是“不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員”修改為“不參加人民監(jiān)督員選任”，但不再包括“黨委、政府及其組成部門的負(fù)責(zé)人”。五是改以前的“推薦”為主為“自薦”為主。六是改“擬任人選中，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位工作人員一般不超過選任總數(shù)的50%”為“人民監(jiān)督員人選中具有公務(wù)員或者事業(yè)單位在編工作人員身份的人員，一般不超過選任名額的50%”。最高人民檢察院于2016年7月印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，對(duì)比舊制，主要有七處不同：其一，“實(shí)施監(jiān)督”改為了“可以實(shí)施監(jiān)督”。其二，監(jiān)督情形之一的“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”改為“阻礙當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的”。其三，增加規(guī)定“人民監(jiān)督員對(duì)當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人認(rèn)為人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作中存在前款情形之一的，可以實(shí)施監(jiān)督”。其四，“擬撤銷案件的”和“擬不起訴的”這兩種監(jiān)督情形直接進(jìn)入評(píng)議程序，非“擬撤銷案件的”、“擬不起訴的”監(jiān)督情形只有在“人民監(jiān)督員或者申請(qǐng)人對(duì)人民檢察院的答復(fù)意見有異議的”，才會(huì)進(jìn)入評(píng)議程序，且無論何種情形進(jìn)入評(píng)議程序，均須經(jīng)檢察長批準(zhǔn)。其五，參加案件監(jiān)督評(píng)議工作的人民監(jiān)督員數(shù)量有“三名以上”和“五名以上”兩種適用，重新要求均為單數(shù)。其六，評(píng)議時(shí)“人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)向人民監(jiān)督員告知應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律規(guī)定和保密要求”、“案件承辦人向人民監(jiān)督員介紹當(dāng)事人、辯護(hù)人意見”。其七，“案件監(jiān)督評(píng)議中，案件承辦人可以向人民監(jiān)督員出示相關(guān)案件材料，或者播放相關(guān)視聽資料”無需“必要時(shí)”。相對(duì)而言，2016年版本的人民監(jiān)督員制度是比較優(yōu)秀的一個(gè)版本。雖然有所反復(fù)，像監(jiān)督情形“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”、復(fù)議復(fù)核程序等，但人民監(jiān)督員制度呈現(xiàn)出曲折上升的態(tài)勢。人民監(jiān)督員選任降低了門檻，但嚴(yán)加審查，通過自薦、比例限制，向平民化、大眾化傾斜。歷經(jīng)擴(kuò)充式調(diào)整，監(jiān)督范圍最為廣泛。擴(kuò)大了啟動(dòng)主體，除人民監(jiān)督員、檢察機(jī)關(guān)外，當(dāng)事人、辯護(hù)人、訴訟代理人、控告人、舉報(bào)人、申訴人也可啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。雖然不再是最初的復(fù)核程序，但本次規(guī)定的復(fù)議程序期限、辦理、結(jié)果等是最詳實(shí)具體的，可行性極強(qiáng)。承繼改革實(shí)踐智慧，人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制最為豐富。當(dāng)然也正是因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員和檢察機(jī)關(guān)拉開了“距離”，檢察機(jī)關(guān)于是收緊“監(jiān)督程序和監(jiān)督效力”，如進(jìn)入評(píng)議程序須檢察長批準(zhǔn)，復(fù)議中承辦部門的意見先由檢察長或者檢察委員會(huì)研究決定。

（十）2018年10月，人民監(jiān)督員制度被寫入《人民檢察院組織法》，原本檢察系統(tǒng)的內(nèi)部制度，自此獲得了高位階“法”的認(rèn)可和肯定，人民監(jiān)督員制度從此有了“法”上之依據(jù)。

（十一）2016年11月，國家監(jiān)察體制改革拉開序幕，檢察機(jī)關(guān)具有偵查職權(quán)的反貪、反瀆等部門劃轉(zhuǎn)監(jiān)察委。2018年修正后的《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》相銜接，雖然保留了檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)，但僅限于對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等犯罪。檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)大幅縮水，人民監(jiān)督員制度陷入了幾乎“無權(quán)可監(jiān)”的尷尬境地。因勢而動(dòng)，最高人民檢察院于2019年8月出臺(tái)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，及時(shí)調(diào)整監(jiān)督對(duì)象，“重裝上陣”，人民監(jiān)督員制度迎來重大轉(zhuǎn)折。主要變化有：1、監(jiān)督范圍從原來的自偵案件覆蓋至辦案活動(dòng)，囊括了所有檢察業(yè)務(wù)，范圍不可謂不廣。2、明確規(guī)定人民監(jiān)督員監(jiān)督的工作：案件公開審查、公開聽證;檢察官出庭支持公訴;巡回檢察;檢察建議的研究提出、督促落實(shí)等相關(guān)工作;法律文書宣告送達(dá);案件質(zhì)量評(píng)查;司法規(guī)范化檢查;檢察工作情況通報(bào);其他相關(guān)司法辦案工作。其中“人民檢察院對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴的案件、羈押必要性審查案件等進(jìn)行公開審查，或者對(duì)有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等進(jìn)行公開聽證的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加”，其余工作的監(jiān)督則不具有程序剛性。3、未規(guī)定評(píng)議程序，僅為聽取人民監(jiān)督員的意見建議。4、明確規(guī)定人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見應(yīng)當(dāng)列入檢察案卷。5、對(duì)于人民監(jiān)督員的異議由檢察長決定，表明救濟(jì)程序再度缺失。6、監(jiān)督辦案活動(dòng)的人民監(jiān)督員的人數(shù)不做區(qū)分和下線限定，而是視具體情況確定。7、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院辦案活動(dòng)監(jiān)督實(shí)行同級(jí)監(jiān)督，基層檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)監(jiān)督所需人民監(jiān)督員由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)抽選，但具體工作由基層檢察機(jī)關(guān)自行組織開展。8、監(jiān)督程序、人民監(jiān)督員履職保障等未有細(xì)化規(guī)定。2019年版本的人民監(jiān)督員制度讓筆者大失所望：監(jiān)督主體外部化的弱化，監(jiān)督主體的被動(dòng)性，程序的柔性、原則性、籠統(tǒng)性，知情權(quán)保障不力等，使得“軟監(jiān)督”“參與化”監(jiān)督的格調(diào)愈加嚴(yán)重。筆者沒有看到人民監(jiān)督員制度的成長性或者突破性，甚至整體水平還比不上2003年的試點(diǎn)版本。

三、人民監(jiān)督員制度之歷史評(píng)價(jià)

人民監(jiān)督員制度風(fēng)雨兼程十六載，圍繞這一制度學(xué)術(shù)界始終有兩種截然不同的聲音：一種是好評(píng)，認(rèn)為這是一項(xiàng)偉大的制度創(chuàng)新，極具多重價(jià)值和意義。如有學(xué)者認(rèn)為：“人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中起到的積極作用是主要的，值得肯定的，當(dāng)然也存在著一些在理論上和實(shí)踐中都需要進(jìn)一步加以探討的問題。”[3]另外一種就是差評(píng)，認(rèn)為缺乏實(shí)效，形式意義遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義。如有學(xué)者認(rèn)為：“人民監(jiān)督員制度的整體運(yùn)行情況并不理想?？梢哉f，除了最初試點(diǎn)幾年，這一制度的運(yùn)行都沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?！盵4]考察這兩種聲音的數(shù)量，好評(píng)居多，好評(píng)如潮中摻雜著少數(shù)差評(píng)。值得注意的是，還有學(xué)者“立場不堅(jiān)定”，從最初的批判者到后來變成了支持者或合作者，但并沒有由“好”到“差”的轉(zhuǎn)換，否定者更加寥寥。

國家監(jiān)察體制改革導(dǎo)致權(quán)力格局發(fā)生重大變化，以檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)為監(jiān)督對(duì)象的人民監(jiān)督員制度失去了立世基礎(chǔ)，人民監(jiān)督員制度該何去何從？理論界和實(shí)務(wù)界展開了廣泛、深刻的討論，有較大分歧：如尹維達(dá)學(xué)者明確主張人民監(jiān)督員制度“擔(dān)負(fù)起對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的社會(huì)監(jiān)督責(zé)任”[5]。而高一飛[4]學(xué)者、王步遠(yuǎn)[6]

學(xué)者、尹戈[7]學(xué)者則認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度”仍然是“檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度”，這一點(diǎn)無需改變，所需改變的是人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力、權(quán)利保障等方面，必須對(duì)其合理重構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)的做法是在原有人民監(jiān)督員制度的基礎(chǔ)上給予謹(jǐn)慎地改造。人民監(jiān)督員制度應(yīng)否繼續(xù)下去？人民監(jiān)督員制度如何設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化？我們繼續(xù)觀察和思考。

注釋：

①國籍、政治、年齡、品行業(yè)務(wù)的條件分別是具有中華人民共和國國籍，擁護(hù)中華人民共和國憲法，年滿二十三周歲，作風(fēng)正派，堅(jiān)持原則，有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。

②三類案件指被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件的、擬不起訴的三類案件，包括檢察長或者檢察委員會(huì)擬作的上述決定，人民監(jiān)督員對(duì)上述工作實(shí)施監(jiān)督。

③五種情形指應(yīng)當(dāng)立案而不立案的;超期羈押的;違法搜查、扣押、凍結(jié)的;應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法的五種情形，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)上述情形之一，有權(quán)提出糾正意見。

④其他違法監(jiān)督指人民監(jiān)督員還可以應(yīng)邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法情況的，可以提出建議和意見。

⑤接受投訴指接受人民群眾對(duì)檢察人員的投訴，轉(zhuǎn)交檢舉、控告材料。

⑥上級(jí)監(jiān)督指最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院的人民監(jiān)督人員，可以對(duì)本地檢察工作實(shí)施監(jiān)督。

⑦具體而言，首先由檢察官向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據(jù)，說明與案件相關(guān)的法律適用情況;然后人民監(jiān)督員可以向檢察官提出問題，對(duì)重大復(fù)雜案件，必要時(shí)可以聽取檢察官訊問犯罪嫌疑人、詢問證人，聽取有關(guān)人員陳述或者聽取本案律師的意見;最后人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，進(jìn)行獨(dú)立評(píng)議。評(píng)議后進(jìn)行表決。表決采用無記名投票方式，按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成意見，表決結(jié)果和意見由辦案部門附卷存檔。

⑧具體而言，檢察長應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門的意見進(jìn)行審查，必要時(shí)可以聽取人民監(jiān)督員和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門的意見。檢察長審查后同意人民監(jiān)督員表決意見的，有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行;不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。根據(jù)案件需要，人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢察委員會(huì)會(huì)議。檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)復(fù)核并及時(shí)反饋結(jié)果。

⑨“列舉+抽象”為黨委、政府及其組成部門的負(fù)責(zé)人;人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員;人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的在職人員;執(zhí)業(yè)律師、人民陪審員;其他因職務(wù)原因可能影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)的人員。

⑩三種選任模式為省級(jí)以下人民檢察院人民監(jiān)督員由上一級(jí)人民檢察院組織選任;有條件的省、自治區(qū)、直轄市可以由省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一組織選任人民監(jiān)督員;省級(jí)人民檢察院可以選擇一個(gè)或者兩個(gè)地市開展“人民監(jiān)督員選任委員會(huì)”選任、管理人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作。

?將“5種情形”中“超期羈押的”、“違法搜查、扣押、凍結(jié)的”和“應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的”，分別調(diào)整為“超期羈押或者延長羈押期限不正確的”、“違法搜查、扣押、凍結(jié)或違法處理扣押、凍結(jié)款物”和“應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)摹薄?/p>

?具體化表現(xiàn)為“適時(shí)通報(bào)人民檢察院重大工作部署、決策和其他檢察工作情況”，“每年至少一次向人民監(jiān)督員通報(bào)辦理直接受理立案偵查案件工作情況”，“邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加、列席有關(guān)會(huì)議，參與執(zhí)法檢查、案件公開審查和聽證等活動(dòng)”。

?五類群體是黨委、政府及其組成部門的負(fù)責(zé)人;人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員;人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的在職人員;執(zhí)業(yè)律師、人民陪審員;其他因職務(wù)原因可能影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)的人員。

?十個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏。

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作者簡介：劉磊（1978—），女，漢族，河北省石家莊人，四川省攀枝花市攀枝花學(xué)院人文社科學(xué)院副教授，主要從事憲法、行政法等方面的教學(xué)及研究工作。包家新（1968—），男，漢族，四川省攀枝花人，四川省攀枝花市攀枝花學(xué)院附屬醫(yī)院教授，主要從事憲法、行政法等方面的教學(xué)及研究工作。蔡宏圖（1970—），男，漢族，四川省攀枝花人，四川省攀枝花市攀枝花學(xué)院人文社科學(xué)院教授，主要從事行政法、訴訟法等方面的教學(xué)及研究工作?？芄鹁?968—），女，漢族，四川省攀枝花人，四川省攀枝花市攀枝花學(xué)院人文社科學(xué)院副教授，主要從事憲法、行政法等方面的教學(xué)及研究工作。

（責(zé)任編輯：御夫）