基于SFIC模型的高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理研究

●陳曉梅

根據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站審查調(diào)查公告顯示：2019年就有24名高校官員被查處，其中單位“一把手”16人。這組數(shù)據(jù)說明，在國家懲治腐敗的高壓態(tài)勢下，高校重點(diǎn)領(lǐng)域權(quán)力尋租和腐敗問題依然突出，對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督乏力、甚至失效。如何主動(dòng)契合新時(shí)代國家治理能力現(xiàn)代化的要求，整合監(jiān)督資源提升監(jiān)督效果，對(duì)實(shí)現(xiàn)高等教育公共利益最大化具有重大意義。

一、高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同組織

受到國家宏觀制度改革、經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)革命的影響，高校不同利益相關(guān)者之間的價(jià)值認(rèn)同和利益訴求會(huì)發(fā)生變化，潛在治理問題凸顯，利益的不一致可能導(dǎo)致博弈和沖突。隨著高等教育改革持續(xù)推進(jìn)，特別是“放管服”政策的出臺(tái)，權(quán)力主體履職影響和利益相關(guān)者權(quán)利意識(shí)的矛盾突出，催生內(nèi)部監(jiān)督的自發(fā)需求。

政府也通過法律法規(guī)和制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)高校逐步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡權(quán)力關(guān)系，對(duì)高校內(nèi)部監(jiān)督主體做了明確制度安排。結(jié)合高校實(shí)際情況從實(shí)施主體劃分：紀(jì)檢監(jiān)察是黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)，內(nèi)部審計(jì)是行政監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)、教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)是民主監(jiān)督的主要形式。高校應(yīng)該依據(jù)《大學(xué)章程制定暫行辦法》建立多元主體協(xié)同組織，規(guī)劃協(xié)同戰(zhàn)略，明確成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)施跨組織邊界的行動(dòng)，形成多主體、多層次、協(xié)同性的監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力。

二、SFIC模型及內(nèi)涵

基于協(xié)同治理理論框架的思想，Ansell和Gash通過對(duì)137個(gè)來自不同國家和不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行分析，構(gòu)建了起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程四部分組成的模型，如圖1所示。其中協(xié)同過程是模式的核心部分，其他部分則是協(xié)同過程的影響因素和前提條件。

圖1 SFIC模型

三、高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理的SFIC模型分析

（一）起始條件

“三位一體”內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理的首要條件是監(jiān)督主體達(dá)成合作意愿。從政策和制度層面為協(xié)同治理提供以下積極因素：一是黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”，從法治層面引導(dǎo)監(jiān)督的工作方向，為協(xié)同治理提供重要的合作基礎(chǔ)。二是隨著全面深化改革縱深推進(jìn)，健全黨和國家監(jiān)督體系已經(jīng)進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，不同主體監(jiān)督的關(guān)聯(lián)性互動(dòng)性明顯增強(qiáng)，推動(dòng)監(jiān)督內(nèi)容貫通和監(jiān)督形式對(duì)接，精準(zhǔn)聚焦發(fā)力。三是由于監(jiān)督主體職責(zé)權(quán)限的差異化和互補(bǔ)性，多元主體的協(xié)同治理對(duì)外部性溢出的減少起著重要作用，能實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，利于監(jiān)督成效的實(shí)現(xiàn)。

（二）催化領(lǐng)導(dǎo)

2020年1月，習(xí)近平總書記在黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。2020年3月發(fā)布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令47號(hào)）明確“加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)助配合，建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、整改問責(zé)共同落實(shí)機(jī)制”。這些政策的出臺(tái)為高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)提供了制度支撐，是影響協(xié)同治理的關(guān)鍵性因素。

（三）制度設(shè)計(jì)

政策保障和制度安排推動(dòng)協(xié)同治理進(jìn)程，制度的剛性特征確保協(xié)同治理的穩(wěn)定性。高校對(duì)內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理的理論研究日趨關(guān)注：（林更茂等，2014）①提出“建構(gòu)以高校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為方向，紀(jì)委監(jiān)督為骨干，以學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)監(jiān)督為輔助，以媒體、互聯(lián)網(wǎng)等社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)體系”。（黃亮，2019）②提出“從推進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化角度，構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多部門的實(shí)時(shí)互動(dòng)和業(yè)務(wù)對(duì)接，形成監(jiān)督合力”。高校也在實(shí)踐中探索和完善協(xié)同方法、協(xié)同形式，例如北京大學(xué)的章程中就明確內(nèi)部監(jiān)督專門的職能機(jī)構(gòu)，同時(shí)成立監(jiān)察委員會(huì)（由紀(jì)委委員代表、民主黨派代表、教職工代表、學(xué)生代表組成）——獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)。這些都為高校內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同治理提供了思路和方案。

（四）協(xié)同過程

協(xié)同過程是高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)循環(huán)過程，建立在相互信任目標(biāo)一致的合作基礎(chǔ)上，從面對(duì)面對(duì)話、建立信任、過程中的投入、達(dá)成共識(shí)到取得階段性成果為一個(gè)完整過程。協(xié)同治理如果出現(xiàn)內(nèi)部相互掣肘、離散和搭便車現(xiàn)象，就會(huì)造成整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)耗增加，陷于一種混亂無序的狀態(tài)。協(xié)同主體應(yīng)該充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和專業(yè)特長，從不同側(cè)面深入挖掘信息，有效保障信息傳遞和成果共享，將協(xié)同優(yōu)勢和成果反饋到協(xié)同過程中，才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

四、高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

通過政策引導(dǎo)、制度保障為高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理提供了基礎(chǔ)，但實(shí)際運(yùn)行中面臨現(xiàn)實(shí)困境：（1）專責(zé)監(jiān)督失效。高校內(nèi)部專責(zé)監(jiān)督主要包括紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，專責(zé)監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容受制于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和同級(jí)部門的理解，監(jiān)督主體基于本位主義思想忙于應(yīng)付交差，而獨(dú)立性和時(shí)效性較差，導(dǎo)致管理和監(jiān)督力量難以發(fā)揮監(jiān)督作用。（2）民主監(jiān)督形式化。高校普遍存在政務(wù)不公開的現(xiàn)象，權(quán)力運(yùn)行透明度較低。內(nèi)部人員的訴求，大多基于自身的利益得失，而不是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督意識(shí)，甚至出現(xiàn)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的依附心態(tài)，不敢監(jiān)督。（3）協(xié)同合作若即若離。受監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限、目標(biāo)和文化差異等因素影響，監(jiān)督權(quán)利和資源的不對(duì)稱，加上缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)同治理的若即若離。在合作的過程中存在走過場、搭便車等現(xiàn)象，無法形成監(jiān)督合力。

五、高校內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同對(duì)策及結(jié)果

SFIC模型提供一個(gè)有益的分析框架和視角，對(duì)開放系統(tǒng)中社會(huì)多元化的協(xié)同發(fā)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但是不可否認(rèn)，從政府治理層面逐步推進(jìn)到高校治理層面，從政策引導(dǎo)、體系設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地需要踏實(shí)地付諸努力。

協(xié)同治理要研究監(jiān)督實(shí)踐需要的規(guī)則，應(yīng)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的復(fù)雜性、多維性與監(jiān)督能力有限性之間的矛盾。一是協(xié)同主體及職責(zé)權(quán)限，明確誰是監(jiān)督參與者，誰應(yīng)該干什么；二是協(xié)同治理的規(guī)則和程序，明確議事規(guī)則和流程、配合和授權(quán)機(jī)制、監(jiān)督成果共享運(yùn)用。強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體多元化，紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、民主組織彼此承認(rèn)并確定監(jiān)督職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持平等、合作、協(xié)商的原則，建立伙伴關(guān)系，共同解決內(nèi)部監(jiān)督問題。

協(xié)同治理要加大催化領(lǐng)導(dǎo)，加大政策引導(dǎo)和落地檢查，凝聚共識(shí)并鼓勵(lì)促動(dòng)各方主動(dòng)參與。建立糾紛解決和評(píng)價(jià)機(jī)制，明確不同類型爭端的解決方法，對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過聯(lián)席會(huì)議，從宏觀層面統(tǒng)籌和引導(dǎo)多元主體的戰(zhàn)略和目標(biāo)，各司其職并相互配合，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。在協(xié)同治理的框架下，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該摒棄強(qiáng)勢做派，放下身段主動(dòng)與其他監(jiān)督主體溝通，組成協(xié)同組織，共同確立目標(biāo)和監(jiān)督計(jì)劃，暢通反饋渠道，建立互信推動(dòng)合作。

高校內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督主體的動(dòng)機(jī)與能力相互匹配轉(zhuǎn)換的過程。監(jiān)督的成效不在于機(jī)制、制度設(shè)計(jì)多么完美，而要看監(jiān)督主體的主動(dòng)性能否充分發(fā)揮、預(yù)設(shè)目標(biāo)與價(jià)值追求能否有效實(shí)現(xiàn)，否則監(jiān)督效果就大打折扣。要建立績效評(píng)價(jià)制度，選取合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，定期對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同過程進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，總結(jié)不足并不斷改進(jìn)。強(qiáng)化對(duì)主體間協(xié)作配合情況的考核，加大評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。在建立外部制約機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大對(duì)組織成員的人文關(guān)懷，暢通職業(yè)成長渠道，增強(qiáng)對(duì)組織的價(jià)值認(rèn)同，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

高校內(nèi)部監(jiān)督注重目標(biāo)與機(jī)制之間的匹配與效率，一定要考慮共生諧變的問題。在國家整體治理體系變革持續(xù)推進(jìn)的背景下，權(quán)力所依賴的關(guān)鍵資源不斷變化，需兼顧改革發(fā)展的“現(xiàn)實(shí)與未來”，處理好“穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)適應(yīng)性”的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)多層次的監(jiān)督目標(biāo)。只有不斷運(yùn)用前沿理論和科技手段進(jìn)行調(diào)適，諧變共生，發(fā)揮優(yōu)勢并協(xié)同互動(dòng)，才能推動(dòng)協(xié)同結(jié)果和設(shè)定目標(biāo)趨于一致，如圖2。