服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的倫理規(guī)范研究

高洪貴 張永杰

〔摘要〕實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由裁量權(quán)行使的規(guī)范化和有序化，是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。通過(guò)政策、法規(guī)、規(guī)章等外部約束機(jī)制，能夠起到規(guī)制行政自由裁量權(quán)的作用。但考慮到行政自由裁量權(quán)具有自主性、靈活性，因此還應(yīng)該從行政倫理的層面，按照公正性、平等性、客觀性、服務(wù)性、尊重性原則，從營(yíng)造倫理道德建設(shè)社會(huì)環(huán)境、強(qiáng)化倫理道德發(fā)展制度設(shè)計(jì)、完善政府倫理道德生成機(jī)制等方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)進(jìn)行倫理規(guī)范。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政自由裁量權(quán)；倫理控制

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）01-0026-05

〔基金項(xiàng)目〕黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“黨的十九屆四中全會(huì)”專題研究項(xiàng)目（19ZZH041）。

20世紀(jì)末興起的新公共管理理論開(kāi)始強(qiáng)調(diào)管理者應(yīng)該被賦予更多的自由裁量權(quán)，并對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)。之后新公共服務(wù)理論在對(duì)傳統(tǒng)公共行政的分析和新公共管理理論批評(píng)的基礎(chǔ)上，指出政府應(yīng)該服務(wù)于公民，并強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的追求。服務(wù)型政府概念正是在兩大理論基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況逐漸提出來(lái)的。

服務(wù)型政府是現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要標(biāo)志，服務(wù)型政府建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)基本要求。改革開(kāi)放以來(lái)，在以人民為中心的價(jià)值引領(lǐng)下，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)步伐在改革創(chuàng)新中深入推進(jìn)，政府治理體系不斷完善，政府治理效能不斷優(yōu)化，人民群眾對(duì)黨和政府的滿意度不斷提升。黨的十九屆四中全會(huì)提出了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步明確了政府治理體系改革的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中發(fā)揮著重要作用，其職能的發(fā)揮直接影響人民群眾的切身利益。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)于我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)起到根基性作用。

當(dāng)前，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的關(guān)鍵，是要實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，應(yīng)該更加注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的規(guī)范化和有序化。行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌、自由選擇而作出一定的具體行政行為〔1〕?？梢?jiàn)，行政自由裁量權(quán)最顯著的特點(diǎn)就是“約束性的自由”，并且將這種“自由”運(yùn)用到行政行為中。目前，中央和地方出臺(tái)了一系列政策、法規(guī)、規(guī)章對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)起到積極的推動(dòng)作用。但由于治理對(duì)象復(fù)雜、基層治理能力不高等原因，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在行政自由裁量權(quán)使用失范現(xiàn)象。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為，除了發(fā)揮法律法規(guī)等外部約束機(jī)制的作用，還需從內(nèi)部行政倫理的角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的失范及倫理分析

在服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的規(guī)范行使事關(guān)基層治理現(xiàn)代化步伐。正確認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題并探究其產(chǎn)生根源，進(jìn)而探索對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的倫理規(guī)范路徑，不僅可以實(shí)現(xiàn)基層政府政策執(zhí)行的有效性，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的失范

行政自由裁量權(quán)具有合法性、自主性、靈活性等特點(diǎn)，這體現(xiàn)了行政自由裁量權(quán)存在的法律限制與主體變通的內(nèi)在矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)失范正蘊(yùn)含在這一矛盾中。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜化，孕育偏倚裁量環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜化主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口異質(zhì)化程度加深；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元，利益關(guān)系更加復(fù)雜；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化發(fā)展豐富，群眾對(duì)文化產(chǎn)品的需求與日俱增。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民生活水平不斷提高，農(nóng)民的公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)?！?〕28可見(jiàn)，基層社會(huì)聯(lián)系明顯加強(qiáng)，社會(huì)運(yùn)作更為立體和多維，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮提出了更高的要求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)滲透在基層社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，加之監(jiān)督上的不足，產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)偏倚行使的土壤。

2.基層權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，存在“微腐敗”問(wèn)題。在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央和地方都加大了對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持力度，大量的財(cái)政資金和社會(huì)資金流向基層，為基層發(fā)展提供了可靠的資金來(lái)源。由于權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在行使行政自由裁量權(quán)的過(guò)程中，存在吃拿卡要、雁過(guò)拔毛、假公肥私、優(yōu)親厚友、弄虛作假等“微腐敗”問(wèn)題，這些發(fā)生在群眾身邊的案件，侵害了人民群眾的切身利益，損害了群眾對(duì)黨和政府的信任，產(chǎn)生了惡劣的社會(huì)影響。

3.行政主體素質(zhì)不高，治理能力有待提升。改革開(kāi)放以來(lái)，基層公務(wù)員群體的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化程度有了很大的提高，但與當(dāng)前基層治理的現(xiàn)實(shí)需要相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的治理能力還有待提升。另外，社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的群體流動(dòng)導(dǎo)致知識(shí)型群體向大城市流動(dòng)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員整體文化水平偏低。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)水平的制約，在服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，他們無(wú)法擺脫傳統(tǒng)的行政干預(yù)性管理的慣性，容易產(chǎn)生內(nèi)部抵抗，一定程度上影響到政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）行政自由裁量權(quán)失范問(wèn)題的倫理分析

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的失范，是內(nèi)外部多種因素共同作用的結(jié)果，可以從整體社會(huì)道德環(huán)境、相關(guān)體制制度設(shè)計(jì)、裁量權(quán)行使主體道德素養(yǎng)等四個(gè)方面進(jìn)行倫理分析。

1.社會(huì)道德環(huán)境的導(dǎo)向功能發(fā)揮不夠?！拔镔|(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程?！薄?〕2改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變打破了原來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化一體化的局面，人們的思想觀念也隨之發(fā)生了改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體的思想意識(shí)也日益多元。在這種情況下，社會(huì)道德環(huán)境對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體的導(dǎo)向功能發(fā)揮的還不夠。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體不能主動(dòng)強(qiáng)化自身的道德建設(shè)，就不能滿足當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)的需求。

2.制度設(shè)計(jì)上對(duì)“自利人”認(rèn)識(shí)不夠。隨著我國(guó)立法理念的成熟和立法實(shí)踐的推進(jìn)，公序良俗、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對(duì)法律的制定具有重要的指導(dǎo)作用，一些道德理念也上升到法律層次。但不可忽視的是我國(guó)尚未制定專門的行政倫理法律?！胺傻慕┯残詿o(wú)法靈活適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的事件，這在某些情況下可能會(huì)讓法律變得有害，甚至將國(guó)家推入危難當(dāng)中?！薄?〕169“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為，一個(gè)人無(wú)論處于什么地位，人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益和使個(gè)人的滿足程度最大化為最基本的動(dòng)機(jī)〔5〕161。行政倫理法律制度的缺位，體現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)對(duì)“自利人”的認(rèn)識(shí)還不夠，也就是說(shuō)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到政府是由具有不同利益的個(gè)體組成的。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員道德自主性不足。道德自主性是指公務(wù)員將社會(huì)規(guī)約、法律與思想意識(shí)相融合，進(jìn)而對(duì)自己道德行為做出自主性的選擇與評(píng)價(jià)。道德自主性具有偏向于謀獲個(gè)人私利和維護(hù)公共利益兩個(gè)傾向。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隨著社會(huì)發(fā)展和工作需求進(jìn)行自主性的道德修養(yǎng)方面還有欠缺，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)失控的主觀倫理原因。

4.外部監(jiān)督作用發(fā)揮不足。當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基層群眾的物質(zhì)生活水平不斷提高，民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)也日益增強(qiáng)，對(duì)民主、法治、公平、正義等有了更高的要求。基層群眾已經(jīng)能夠通過(guò)法律、信訪等渠道，維護(hù)自身合法權(quán)益。但同時(shí)，在基層治理過(guò)程中，由于監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督渠道等原因，群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由裁量權(quán)的監(jiān)督作用發(fā)揮的還不夠。

二、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由裁量權(quán)進(jìn)行倫理規(guī)范的原則

對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的外部規(guī)制，如法律制度的健全和體制機(jī)制的改革壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員自由裁量權(quán)的空間，在一定程度上降低了行政自由裁量權(quán)失范帶來(lái)的消極影響。但是，當(dāng)前一些地方依然存在因?yàn)榈赖率Х抖l(fā)的行政自由裁量權(quán)失范問(wèn)題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)能否規(guī)范使用與行政倫理狀況密切相關(guān)。行政倫理可以理解為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公職人員，在一定價(jià)值體系基礎(chǔ)之上，在履行公職的過(guò)程中所要遵循的道德規(guī)范的總稱，其目標(biāo)在于維護(hù)社會(huì)公共利益、保障人民合法權(quán)益。行政倫理不僅包含行政倫理的道德規(guī)范，同時(shí)也包含行政倫理的價(jià)值觀念。其中行政倫理道德規(guī)范是具有基礎(chǔ)性的，是通過(guò)一定的行為準(zhǔn)則對(duì)相關(guān)公職人員的行政行為進(jìn)行道德層面的限制；行政倫理的價(jià)值觀念具有導(dǎo)向性、根本性，是行政倫理的靈魂所在，它旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)于公職人員價(jià)值觀念的塑造，對(duì)行政行為的限制更加主動(dòng)，是法律等其他規(guī)范所不能比擬的。因此，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該準(zhǔn)確把握行政倫理的特殊內(nèi)涵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)不僅具有行政自由裁量權(quán)的一般特性，它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行層面又也具有一定的特殊性。在設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)倫理控制原則時(shí)，可以從下幾個(gè)方面來(lái)考量。

（一）公正性原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，與群眾的距離最近，其行政行為直接影響到群眾的切身利益，因此，對(duì)其行政自由裁量權(quán)的控制首先應(yīng)該遵循公正性的原則。習(xí)近平總書記指出，要把促進(jìn)公平正義作為核心價(jià)值追求〔6〕147。正義是道德的基本原則之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)具有靈活性的特點(diǎn)，這一權(quán)力的行使受多種內(nèi)外部因素的影響，對(duì)其倫理控制應(yīng)該遵循公正性的原則。

（二）平等性原則

把握平等性原則的目的在于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做到權(quán)為民所用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在行使職權(quán)時(shí)，要做到一視同仁，不應(yīng)因私情出現(xiàn)偏倚行使權(quán)力的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量的倫理控制平等性原則的有效遵守、需要對(duì)工作指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，針對(duì)不同的人與事采取不同的處理方式。

（三）客觀性原則

如果說(shuō)公正性原則和平等性原則都是相對(duì)于基層群眾而言，客觀性原則就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公務(wù)員行使其行政自由裁量權(quán)應(yīng)該依據(jù)客觀事實(shí)和相應(yīng)的法律規(guī)定，不能僅憑個(gè)人主觀判斷做出決定。堅(jiān)持客觀性原則是政府履行公共服務(wù)職能的基本前提和有力保證，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、進(jìn)步、和諧和保障人民群眾的合法權(quán)益起著十分重要的作用。

（四）服務(wù)性原則

服務(wù)性原則指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員從服務(wù)廣大基層群眾的根本利益出發(fā)，努力保證人民利益的實(shí)現(xiàn)，真正做到利為民所謀。由于基層群眾知識(shí)水平與認(rèn)知能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員應(yīng)設(shè)身處地從基層群眾的實(shí)際出發(fā)，深入群眾，問(wèn)計(jì)于民，工作中處處體現(xiàn)人文情懷，把滿足群眾的實(shí)際需求作為工作目標(biāo)。尤其是要加強(qiáng)對(duì)于弱勢(shì)群體的扶持和服務(wù)，并將之作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)鍵指標(biāo)。

（五）尊重性原則

尊重性原則是評(píng)判行政自由裁量權(quán)行使結(jié)果合理與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。尊重性原則體現(xiàn)在對(duì)村規(guī)民約的遵守和尊重，能夠減輕行政自由裁量權(quán)的實(shí)施阻力，并節(jié)省行政成本。村規(guī)民約和習(xí)俗對(duì)農(nóng)民群眾的思想具有根深蒂固的影響，在尊重性原則下行使自由裁量權(quán)，可以簡(jiǎn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于鄉(xiāng)村事務(wù)的處理程序，形塑政府的良好形象。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的倫理控制路徑

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的倫理分析，按照公正性、平等性、客觀性、服務(wù)性、尊重性原則，可以從營(yíng)造倫理道德建設(shè)社會(huì)環(huán)境、強(qiáng)化倫理道德發(fā)展制度設(shè)計(jì)、完善政府倫理道德生成機(jī)制等方面進(jìn)行路徑選擇。

（一）營(yíng)造倫理道德建設(shè)的社會(huì)環(huán)境

社會(huì)倫理道德環(huán)境的建設(shè)，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)進(jìn)行倫理控制的外部舉措。

1.大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。通過(guò)實(shí)施公民道德建設(shè)工程，推動(dòng)基層新時(shí)代文明實(shí)踐中心的建設(shè)等措施，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。同時(shí)，深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化蘊(yùn)涵的道德性規(guī)范，不斷推進(jìn)中華傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)展，從而進(jìn)一步加深基層群眾對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好道德環(huán)境。

2.建立“不忘初心、牢記使命”長(zhǎng)效機(jī)制。習(xí)近平總書記指出，“‘不忘初心、牢記使命’主題教育一個(gè)重要的目的就是錘煉黨員、干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯瘛薄?〕99。通過(guò)不忘初心、牢記使命制度的規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化，可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進(jìn)一步樹(shù)牢全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)，將忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯耋w現(xiàn)到基層政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，潛移默化地形成對(duì)規(guī)則的遵守，從而更加規(guī)范地行使自由裁量權(quán)。

3.暢通監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督是治理的重要方面，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。在進(jìn)一步完善人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)該更加注重發(fā)揮自我監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用，從而規(guī)范和暢通人民行使監(jiān)督權(quán)的渠道，保障個(gè)人權(quán)益不受損害。例如湖北省竹溪縣通過(guò)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委與村務(wù)監(jiān)督配合機(jī)制，不斷提升群眾的滿意度，這在很大程度上會(huì)避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分官員濫用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

4.加強(qiáng)輿論監(jiān)督。一定的社會(huì)關(guān)注度，不僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的行使能夠起到監(jiān)督作用，更有利于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員的道德引領(lǐng)。因此，要加強(qiáng)主流輿論媒體等渠道的社會(huì)監(jiān)督，提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的關(guān)注度，并及時(shí)曝光職權(quán)濫用的行政行為?；鶎由鐣?huì)組織、企業(yè)等也應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督作用，及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門反映權(quán)力失范行為。

（二）強(qiáng)化倫理道德領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)

1.建立職業(yè)道德法律制度。公務(wù)員職業(yè)道德法制建設(shè)，能夠有效約束公務(wù)員群體的行政行為，起到正面激勵(lì)和反面監(jiān)督的作用。所謂的行政倫理立法，就是指通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可或制定把倫理行為規(guī)范上升成為國(guó)家意志、法律規(guī)章〔8〕?，F(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步促使相關(guān)法律的制定和完善應(yīng)該更多的融入倫理的要素，許多國(guó)家都制定了專門的公務(wù)員行政倫理法律，在實(shí)踐中也起到了很好的成效。在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步將行政倫理融入到《公務(wù)員法》等法律法規(guī)當(dāng)中，并適時(shí)出臺(tái)專門的公務(wù)員行政倫理法律，對(duì)公務(wù)員群體的政治品德、職業(yè)道德、家庭美德、社會(huì)公德與個(gè)人品德等進(jìn)行法律化規(guī)定，從而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

2.建立健全行政信用制度。行政信用制度化是解決行政失信問(wèn)題的必要措施〔9〕。通過(guò)外部性約束，能夠?qū)崿F(xiàn)行政行為的規(guī)范化，有效消解行政不作為、亂作為和行政腐敗等行政失信問(wèn)題。因此，可以從行政自由裁量的手段、程序、目的、時(shí)間等要素對(duì)權(quán)力實(shí)施細(xì)則作出具體規(guī)定，依據(jù)不同事務(wù)的處理和不同的職能行使對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行分類管理，進(jìn)一步健全行政信用制度。例如，浙江省麗水市黃村鄉(xiāng)政府出臺(tái)的《黃村鄉(xiāng)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》，明確規(guī)定了黃村鄉(xiāng)關(guān)于行政自由裁量權(quán)的實(shí)施范圍、工作目標(biāo)、適用規(guī)則以及罰款基準(zhǔn)，通過(guò)完善行政信用制度達(dá)到規(guī)范行政自由裁量權(quán)的目標(biāo)。

3.完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)也是倫理控制的重要路徑。評(píng)價(jià)機(jī)制的設(shè)立應(yīng)該遵循兩個(gè)原則，一是以廣大基層群眾的評(píng)判為基準(zhǔn)，二是將道德評(píng)價(jià)納入整體績(jī)效考核指標(biāo)。這一評(píng)價(jià)機(jī)制的建設(shè)擴(kuò)充了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核的指標(biāo)內(nèi)容，能夠有力保障行政主體自身服務(wù)性職能的履行和發(fā)揮。

（三）完善政府倫理道德生成機(jī)制

良好的國(guó)家治理，制度是決定性的，但治理者的素質(zhì)也至關(guān)重要〔10〕5。對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員道德素養(yǎng)的培育和提升應(yīng)該從以下三個(gè)方面著手。

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的倫理道德教育。在內(nèi)容上，應(yīng)更加突出中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、黨史新中國(guó)史改革開(kāi)放史等。在方式上，應(yīng)該區(qū)別于傳統(tǒng)的灌輸性的教育，可以通過(guò)開(kāi)展黨性教育、榜樣教育等形式，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員自身的現(xiàn)實(shí)利益需求，使他們潛移默化地接受道德熏陶。這是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員主體道德性的基本途徑。

2.促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的自我道德教育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員實(shí)現(xiàn)自我倫理道德教育的前提取決于本身的道德價(jià)值定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員應(yīng)該明確其代表農(nóng)民群眾的利益，認(rèn)識(shí)到自身的行政自由裁量權(quán)并非私權(quán)，要有充分的道德自覺(jué)，維護(hù)行政自由裁量權(quán)的公共性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員應(yīng)自覺(jué)加強(qiáng)道德修養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)規(guī)范行使由外在強(qiáng)制到內(nèi)在自覺(jué)的轉(zhuǎn)化。同時(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)相應(yīng)的道德文化知識(shí)，從我國(guó)古代的倫理政治文化中汲取養(yǎng)分，經(jīng)常性地反思自己的言行，進(jìn)一步強(qiáng)化道德約束，以做到獨(dú)善其身。

3.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的道德實(shí)踐。道德的實(shí)踐是檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)行使成效的重要向度，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的道德實(shí)踐在具體實(shí)踐目標(biāo)確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立相應(yīng)的道德實(shí)踐激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，為實(shí)踐的順利展開(kāi)提供保障，防止出現(xiàn)敗德裁量行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在道德的實(shí)踐過(guò)程中需要認(rèn)真聽(tīng)取群眾的想法，及時(shí)回應(yīng)有關(guān)訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員道德的實(shí)踐在提高行政自由裁量權(quán)行使效率的同時(shí)，也可以塑造傳播服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的良好形象。

在構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)政府職能由管制型向服務(wù)型過(guò)渡，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的規(guī)范是轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政自由裁量權(quán)的倫理控制將有利于彌補(bǔ)外部控制措施存在的不足，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行更為規(guī)范，從而推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。

〔參考文獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯燕斌斌