農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的多主體利益契合分析

郭春霞

摘要：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中涉及到多方主體的利益，其中有不同利益，也有契合之處。分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中多方主體利益的契合性可以為多方主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的行為提供解釋。本文通過分析中央政府、地方政府、轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民、獲得土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的其他農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織、中介平臺在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各自的利益訴求，得出以下結(jié)論：一是從政府的角度來看，中央政府和地方政府存在政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和公共服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)的一致性;二是地方政府獲取財(cái)政收入的訴求和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益訴求具有一致性;三是地方政府政績的實(shí)現(xiàn)和中介組織尋求獲得資源也具有一致性;四是農(nóng)民和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方在經(jīng)濟(jì)利益上存在契合點(diǎn);最后，農(nóng)民、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方、中介組織之間存在利益沖突。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);多方主體;利益契合

一、引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是提高土地利用率、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?、加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要涉及到四方利益主體：一是政府，包括國家和地方政府;二是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶;三是獲得土地經(jīng)營權(quán)或使用）轉(zhuǎn)讓的其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，在本文中主要用“業(yè)主”一詞進(jìn)行表述;四是營利性的中介組織或平臺。多方主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的訴求有相同和不同之處。辨別出每一方主體的實(shí)際訴求，并分析各方的利益契合點(diǎn)，有利于解釋各主體的行為，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)和多方協(xié)同提供參考思路。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多方主體利益訴求

（一）政府層面

1.中央政府

對中央政府而言，推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的，集中在政治職能、經(jīng)濟(jì)職能與提供公共服務(wù)的社會職能的實(shí)現(xiàn)，具體來講包括以下八個(gè)方面：

第一，推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有利于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得社會認(rèn)可，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。第二，對于中央政府來說，推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于從宏觀上促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益。第四，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)也是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要途徑，可以促進(jìn)公有制與市場的深度融合，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第五，推行農(nóng)地改革的本質(zhì)是服務(wù)農(nóng)村與農(nóng)民，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，大力發(fā)展多元化多層次多類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，可以帶動更多農(nóng)戶進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。第六，農(nóng)地改革作為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種方式，可以緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，加速城鄉(xiāng)一體化。第七，從整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)意味著增加農(nóng)民收入，進(jìn)而刺激內(nèi)部需求，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴出口貿(mào)易的外向型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而更多地轉(zhuǎn)向于內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。特別是在后疫情時(shí)代，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不景氣、國外形勢較差的背景下，更需要拉動內(nèi)需。第八，推進(jìn)土地要素的市場化，必然會引發(fā)其他要素市場發(fā)育，如農(nóng)村人力資本、技術(shù)要素等，促進(jìn)市場要素的活躍。第九，土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，推動農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，提高就業(yè)率，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。另一方面，構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，彰顯集體土地資產(chǎn)價(jià)值，使農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收。

2.地方政府

對于地方政府而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動因主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)職能、政治職能的要求和追求政績的訴求，具體來說表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

首先，地方政府不僅肩負(fù)著社會治理和服務(wù)的責(zé)任，也是農(nóng)業(yè)效率等相關(guān)政績的追求者。追求政績可以獲得上級、民眾的認(rèn)可，也可以為官員升遷奠定基礎(chǔ)，是個(gè)人利益與組織利益、民眾利益的統(tǒng)一。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)前期需要政府財(cái)政支持，但是一旦推行的好，可以獲得豐厚的稅收收入，為地方政府供給公共服務(wù)提供基礎(chǔ)，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推行可以使農(nóng)民獲得更多的收入，解放農(nóng)村部分勞動力，合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)有利于維護(hù)基層社會穩(wěn)定。

（二）農(nóng)戶層面

對于擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)的意義包括獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、方便創(chuàng)業(yè)就業(yè)、獲得社會保障，具體來說，包括下面五個(gè)方面：

第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以改善農(nóng)業(yè)收入低的現(xiàn)狀，通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，不僅可以收租金，農(nóng)民還可以到企業(yè)務(wù)工，有穩(wěn)定收入的同時(shí)還保障就業(yè)。第二，從技術(shù)的層面來講，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于培育一批愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，利用好農(nóng)村閑置勞動力，更進(jìn)一步解決農(nóng)民的就業(yè)問題。第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會涉及到農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)民更傾向于通過土地流轉(zhuǎn)，在法律保障下獲取租金收益，或者憑借土地承包權(quán)擁有公司股份，并參與分紅。第四，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革的目的是盤活農(nóng)村土地資源，宅基地制度改革也被包含其中。對于農(nóng)民來說，可以通過宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保盤活閑置資源。第五，農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的貸款制度不斷完善，農(nóng)民還可以以土地為抵押獲得創(chuàng)業(yè)貸款，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。

（三）業(yè)主層面

對于業(yè)主來說，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)最主要的訴求是獲得經(jīng)濟(jì)收益。而對于農(nóng)村自主流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民來說，成為業(yè)主也是一種就業(yè)需求。具體包括以下五個(gè)方面：

第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，在簽約年限內(nèi)可以進(jìn)行合法經(jīng)營。第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推行使得業(yè)主享有財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持等政策，減小前期投入大帶來的失敗風(fēng)險(xiǎn)。第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策主張集約化經(jīng)營，在政策的指引下，有利于擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，更方便業(yè)主的經(jīng)營。第四，互換土地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的簡單交換，也是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的一項(xiàng)措施。第五，對于業(yè)主來說，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會形成大規(guī)模效應(yīng)，結(jié)合特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可以形成品牌效應(yīng)，促進(jìn)增收。第六，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的直接作用是促進(jìn)剩余勞動力轉(zhuǎn)化為人力資本，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)。

（四）營利性中介組層面

由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，盈利性中介組織得以產(chǎn)生和發(fā)展。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織作為營利性中介組織，其利益訴求主要是獲得最大化的經(jīng)濟(jì)收益，也致力于獲得政府資源，以進(jìn)一步擴(kuò)大收益。具體來說體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，中介組織通過暢通流轉(zhuǎn)渠道以信息溝通、共享等方式獲取經(jīng)濟(jì)收益，其目的在于賺取農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的交易成本和信息成本。第二是通過搞好與地方政府的關(guān)系，獲得經(jīng)濟(jì)上的、政策上的扶持與優(yōu)惠，如前期的稅收優(yōu)惠和重要信息資源等。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中多方利益主體利益契合分析

（一）多方主體中的利益契合點(diǎn)

根據(jù)以上所述，國家的經(jīng)濟(jì)職能、提供公共服務(wù)職能和社會保障職能的實(shí)現(xiàn)，與土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方在獲得經(jīng)濟(jì)收益、就業(yè)、獲得社會保障上的訴求是一致的，與中介組織獲得經(jīng)濟(jì)收益也是一致的。所以，從經(jīng)濟(jì)效益這個(gè)角度來講，土地流轉(zhuǎn)制度是國家、地方政府和社會的共同需求，符合所有主體的利益需求。除此之外，還分離出地方政府的政績追求、中介組織想要獲取更多的資源兩個(gè)其他分支的利益需求，兩者具有相輔相成的關(guān)系，即政績越好，中介組織越傾向于獲得更多的資源，中介組織績效越好，地方政府也更易獲得更好的政績。

（二）多方主體中的利益對立

從上述農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方主體的利益訴求可以看出，政府方面追求經(jīng)濟(jì)利益和社會效益，而市場主要是追求經(jīng)濟(jì)利益。政府與市場在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中并不存在根本利益對立之處。但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推行會增加地方政府的財(cái)政支出和行政成本。為了使農(nóng)地流轉(zhuǎn)真正惠及農(nóng)民，需要將部分財(cái)政資金用于預(yù)防和處理流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)，農(nóng)民和業(yè)主的矛盾也需要地方政府花費(fèi)大量的時(shí)間與精力來協(xié)調(diào)。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，存在利益對立的三組主體分別為農(nóng)民-業(yè)主、農(nóng)民-中介組織、業(yè)主-中介組織。他們之間的利益對立表現(xiàn)為在技術(shù)、人力等要素投入既定的條件下，土地的產(chǎn)出是不變的。在進(jìn)行利益分配時(shí)，三者的利益分配呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系，即農(nóng)民多得利，必定意味著業(yè)主和中介組織少得利，其他兩個(gè)主體多得利，農(nóng)民便會少得利。因此，市場經(jīng)濟(jì)主體都是逐利的，每一方都希望自己能獲得較多的收益，而讓其他兩方相對少分得一些經(jīng)濟(jì)收益。在這樣的情形下，必定會產(chǎn)生三方在經(jīng)濟(jì)收益上的博弈和協(xié)商，如農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中向業(yè)主抬價(jià)和向中介組織要求給出更少的交易費(fèi)用、業(yè)主和中介組織變相對農(nóng)民進(jìn)行剝奪等。

四、結(jié)語

通過分析多方主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益契合性，我們可以發(fā)現(xiàn)--以利益貫穿始終的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因?yàn)樯婕岸喾嚼?，所以需要完善的制度設(shè)計(jì)對各方訴求加以平衡。如果制度實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，如監(jiān)管機(jī)制不到位，極易產(chǎn)生尋租，破壞了這種利益平衡，受益最大的是中介組織和商家，受損的主要是農(nóng)民。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出方，即農(nóng)民，處于鏈條的最底端，一旦在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中出現(xiàn)漏洞，受損最大的是商家和農(nóng)民，其次是中介組織和地方政府。而從風(fēng)險(xiǎn)防控能力來講，農(nóng)民受制于學(xué)歷、見識、技能，是風(fēng)險(xiǎn)防控能力最弱的一方。因此，承受風(fēng)險(xiǎn)大而風(fēng)險(xiǎn)防控能力弱這一矛盾使得農(nóng)民處于流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中最為弱勢的一方，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控要首先要農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)防控放在首位。

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