大慶市社區(qū)治理的局限性及對策研究

任藝 柴子倩 鄭浩

摘要：本文根據(jù)大慶市不同時期社區(qū)社會組織形成的歷史背景和條件，將大慶的社區(qū)社會組織發(fā)展歷程歸納為“單位制”、“街社制”、“社居制”、“一街雙社”四個發(fā)展時期。新時期背景下大慶市社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理存在政策法規(guī)不健全、社會資源不充足、內(nèi)部治理能力弱、外部監(jiān)管不到位等突出問題。從轉(zhuǎn)變政府職能、開發(fā)資源渠道、加強內(nèi)部治理能力、創(chuàng)新監(jiān)督機制等方面給出建議，以實現(xiàn)大慶社區(qū)社會組織良性治理，規(guī)范社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：大慶社區(qū);社會組織;發(fā)展歷程

一、大慶社會組織的發(fā)展歷程

（一）“單位制”時期（1979年-1999年）

大慶城市治理和大慶油田單位制治理結(jié)構(gòu)自成一體，社會成員依附單位，各單位從屬于政府的社會治理格局。這一時期的社區(qū)社會組織與單位制緊密相連，社區(qū)社會組織主要依托于單位發(fā)展，實際上，這一時期還不能說是完全意義上的社會組織。在規(guī)模、行業(yè)分布、作用發(fā)揮等各方面還不完善，完全是一種自發(fā)隨意化的組織。

（二）“街社制”時期（2000年-2012年）

2000年，根據(jù)中央發(fā)布的社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)性文件《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，大慶市進行了改革與探索，成立了29個街道辦事處，300多個居民委員會，形成了“市-區(qū)-街-社”四級社會管理層級。大慶市范圍內(nèi)在街道辦事處牽頭下，在管轄社區(qū)內(nèi)成立了一定數(shù)量的合政府社會事務(wù)工作的社區(qū)社會組織，類型包含計劃生育協(xié)會，治安巡邏隊、關(guān)愛殘疾人協(xié)會，老年人協(xié)會等。

（三）“社居制”時期（2012年-2018年）

2012年10月，大慶市委市政府下發(fā)了《關(guān)于深化基層社會管理體制改革的決定》，將原有的29個街道辦事處，300多個社區(qū)整合成70個社區(qū)工作站，明確提出扶持和發(fā)展社區(qū)社會組織的要求。每個區(qū)至少建立一個社區(qū)社會組織孵化站，扶持承接政府民政職能，同時確定了社區(qū)社會組織實行備案管理的基本形式，迎來了注冊和備案組織數(shù)量快速增長、組織類型豐富多樣、活動開展豐富多彩的快速發(fā)展時期。

（四）“一街雙社制”時期（2018年至今）

2018年底，大慶市政府印發(fā)了《關(guān)于進一步深化大慶市基層社會管理改革的實施方案》，將原有的70個社區(qū)工作站組建成43個街道辦事處。新的改革措施在實現(xiàn)了“區(qū)-街-社-居”縱向管理的基礎(chǔ)上，街道在管轄社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心為無級別事業(yè)單位，強調(diào)社區(qū)服務(wù)中心負責培育、扶持轄區(qū)內(nèi)各類社會組織，豐富和拓展便民服務(wù)內(nèi)容。習(xí)總書記也多次強調(diào)“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固”。

二、大慶市社區(qū)組織存在的突出問題

（一）政策法規(guī)維度：立法缺失，門檻過高

大慶市雖然針對社區(qū)社會組織已經(jīng)出臺相關(guān)政策，降低了成立門檻，但備案登記后，社區(qū)社會組織依然存在著隱性壁壘，需要找到合適的業(yè)務(wù)主管部門。一方面社區(qū)社會組織涉及的服務(wù)范圍比較廣，從文體類活動到養(yǎng)老服務(wù)，從教育培訓(xùn)到就醫(yī)服務(wù)，很難找到合適的業(yè)務(wù)主管部門;另一方面，業(yè)務(wù)主管單位本身“沒好處”又不愿意“招惹麻煩”。由于難以“掛靠”業(yè)務(wù)主管部門，很多社區(qū)社會組織沒有合法身份，對其開展活動造成很大困擾，且缺乏法律保護。

（二）社會資源維度：經(jīng)費緊張，場地缺乏

大多數(shù)社區(qū)社會組織由于創(chuàng)收能力弱，面臨資金難題，隨時面臨關(guān)閉的危險。根據(jù)調(diào)查，大約半數(shù)的社區(qū)社會組織在活動場地方面受限，或因面積不足，或因場所不固定，已經(jīng)成為制約其發(fā)展的一個重要瓶頸。由于缺乏資金，很多活動無法開展，只能在露天公共場所組織些活動，直接影響了活動組織的頻率和質(zhì)量。

（三）內(nèi)部外部治理維度：能力不足，管理薄弱

在治理結(jié)構(gòu)方面，社區(qū)社會組織在形式上注冊為法人，但在現(xiàn)實運行中，缺乏與社會組織相適應(yīng)的治理機構(gòu)。理事會不健全，規(guī)模小的沒有理事會，規(guī)模大的雖然有理事會，但其成員多為發(fā)起人或投資人，沒有其他社會人士的參與。組織內(nèi)部管理無序，日常運行缺乏規(guī)范性，部分組織雖然建立了章程，但大都不按章程辦事，加上法律上的合法化問題，也沒有相應(yīng)管理主體進行監(jiān)督。由于主管部門強調(diào)各自工作的重要性，客觀上存在著“業(yè)務(wù)部門無力管，登記機關(guān)無法管，社區(qū)街道無權(quán)管”的問題。

三、大慶市社區(qū)社會組織良性發(fā)展建議

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)社區(qū)社會治理新局面

社區(qū)組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變存在密切聯(lián)系，按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能定位，將政府“不該管，也管不了”的職能轉(zhuǎn)移下放給了解居民訴求的社區(qū)社會組織。特別在行業(yè)管理、社區(qū)事務(wù)管理以及技術(shù)性或公益性服務(wù)方面，要突出社區(qū)社會組織的資源優(yōu)勢和能力特點，從政府直接操盤轉(zhuǎn)向誘導(dǎo)社區(qū)社會組織運作。既可以保證政府資金使用和機構(gòu)運轉(zhuǎn)的高效，又能保證公共物品和公共服務(wù)的有效供給，形成政府與社區(qū)社會組織良好的合作伙伴關(guān)系。具體而言，政府需要拓展對社區(qū)社會組織扶持的力度和角度，給予其制度上的保障和推動，有效破除社區(qū)社會組織在發(fā)展過程中遇到的阻礙和困境，推進社區(qū)社會組織發(fā)展長效機制的建立。

（二）強化政府扶持力度，開辟多渠道資源融合

我們國家在非盈利相關(guān)政策中雖有所開展，但仍然較為粗糙，應(yīng)借鑒參照國外非營利組織的稅收政策，在堅持稅收優(yōu)惠的同時，對享受政策的主體范圍、比例標準、前置條件等進行細化。對于社區(qū)內(nèi)的草根型和純公益性社區(qū)社會組織，不應(yīng)硬性地以是否登記注冊為標準，要做寬政策扶持準入條件，對其社會捐資和業(yè)務(wù)性收人進行減免稅。對于分組政府職能參與社區(qū)建設(shè)和管理的社區(qū)社會組織，應(yīng)擴大優(yōu)惠稅種，除對公益性服務(wù)免征營業(yè)稅、所得稅和對社會捐資免稅外，還要按比例減免由政府委托授權(quán)其項目或服務(wù)所產(chǎn)生費用的稅收，通過稅收優(yōu)惠規(guī)范其服務(wù)活動。對向社區(qū)社會組織捐贈資助的單位和個人，應(yīng)根據(jù)受捐贈單位性質(zhì)作用的不同及款項用途的不同，有所側(cè)重地進行稅收減免，使其獲得多渠道的運作資金。

（三）加強自身能力建設(shè)，創(chuàng)新外部監(jiān)督機制

社區(qū)社會組織自身要建立有效的人才培養(yǎng)機制，確保始終按照“精簡、高效”的原則，根據(jù)組織實際職能和崗位需要，根據(jù)人員特點進行科學(xué)合理的選拔和配備，避免產(chǎn)生由于職責不清導(dǎo)致的推諉扯皮和浪費人才現(xiàn)象。其次，與政府合力推行人力資源保障舉措，這是破除社區(qū)社會組織“用人難、留人難”困境之關(guān)鍵。

建立公眾監(jiān)督機制。實行信息公開制度，要求社區(qū)社會組織向社區(qū)居民，特別是捐贈人公布組織章程、組織機構(gòu)、活動情況和財務(wù)管理等相關(guān)情況，并從制度上予以保障，由被動監(jiān)督向主動監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)化。同時，利用媒體及時性強、覆蓋面廣、影響力大的特點及其導(dǎo)向和威懾作用，運用傳媒在披露信息和促進社區(qū)社會組織透明度方面的重要優(yōu)勢，增強監(jiān)督。

參考文獻：

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作者簡介：

任藝（1992-），女，漢族，黑龍江大慶人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，助教;

柴子倩（1993-），女，漢族，山西臨汾人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，助教;

鄭浩（1988-），男，漢族，陜西寶雞人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，講師。

課題項目：大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“改革背景下大慶社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理研究”的階段性成果（項目編號：DSGB2020057）。