正當(dāng)程序原則在我國行政審判中的適用

郭理

摘要：近年來，正當(dāng)程序原則在我國行政審判中的作用日益顯著，其不僅能保護(hù)公民合法權(quán)益，規(guī)范行政行為，還彌補(bǔ)了我國行政程序法律規(guī)范的不足。但由于正當(dāng)程序的抽象性和主觀性，目前在適用過程中依舊存在諸多問題，我們有必要結(jié)合具體案例，分析正當(dāng)程序原則在我國行政法治發(fā)展中的特點(diǎn)和不足，并提出相關(guān)建議，以充分發(fā)揮正當(dāng)程序原則在促進(jìn)行政法治建設(shè)中的作用。

關(guān)鍵詞：正當(dāng)程序;法定程序;行政審判

正當(dāng)程序原則發(fā)端于英美法系的基本法律原則，核心要素是避免偏私和聽取意見。近年來，隨著行政權(quán)的日益擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力，侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象日益增多。為了有效的保護(hù)公民合法權(quán)益，越來越多的法院開始在行政審判中運(yùn)用正當(dāng)程序原則來對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查。但由于各種因素影響，法院在行政審判中具體適用正當(dāng)程序原則時(shí)還存在許多不足，因此本文試結(jié)合具體案例，歸納總結(jié)法院具體適用正當(dāng)程序原則過程中存在的問題，進(jìn)而提出完善的建議。

1.正當(dāng)程序原則在行政審判中的適用方式

1.1將正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵具體為行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知、送達(dá)當(dāng)事人并聽取意見。例如在苗開英訴阜陽市公安局行政復(fù)議一案中，法院認(rèn)為阜陽市公安局作出撤銷行政處罰的處理決定時(shí)，既沒有通知苗開英參加復(fù)議，也沒有將復(fù)議決定書送達(dá)給苗開英，因此阜陽市公安局的行為違反了正當(dāng)程序原則，一審法院據(jù)此判決撤銷該復(fù)議決定，并責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出，二審法院維持原判。

1.2將正當(dāng)程序原則等同于與法定程序。比如在林先英訴北京市房山區(qū)人力資源和社會(huì)保障局作出的工傷認(rèn)定決定書一案中，法院認(rèn)為行政行為依法定程序作出是行政行為合法性的基礎(chǔ)之一，正當(dāng)程序原則也是行政法的基本原則。房山區(qū)人保局不能證明其履行了正當(dāng)法律程序的相關(guān)要求，因此判決被訴認(rèn)定工傷決定違反法定程序。

1.3填補(bǔ)行政程序法律規(guī)范的不足。例如在李自龍?jiān)V長沙市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)岳麓區(qū)大隊(duì)等房屋拆遷行政強(qiáng)制及行政賠償糾紛一案中，法院認(rèn)為盡管法律沒有明確要求行政機(jī)關(guān)作出拆除違法建筑物拆除告知書和決定書時(shí)要向相對(duì)人送達(dá)，但應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)程序原則的要求，即應(yīng)當(dāng)有告知適用規(guī)則、給予足夠時(shí)間以備陳述和辯護(hù)，送達(dá)書面通知、告知聽證等內(nèi)容，且應(yīng)告知相對(duì)人享有復(fù)議及訴訟的權(quán)利救濟(jì)途徑。

2.適用中存在的問題

以上幾個(gè)案例表明，正當(dāng)程序原則在我國行政審判中的運(yùn)用已經(jīng)基本成熟，各地法官都在行政訴訟判決理由中積極的對(duì)正當(dāng)程序原則進(jìn)行不同程度的解釋和闡述，我國行政裁判的說服力相應(yīng)增強(qiáng)，司法公信力也隨之提升。然而，由于缺少統(tǒng)一的行政程序法典的規(guī)范，加之法官對(duì)正當(dāng)程序原則的理解存在差異，目前正當(dāng)程序原則在行政審判適用中仍存在諸多不足。

2.1缺少對(duì)說明理由制度的適用。

隨著正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵不斷豐富，告知送達(dá)、聽取意見等制度已被各級(jí)法院熟練地運(yùn)用于行政審判中，但是正當(dāng)程序原則中的說明理由制度則較少運(yùn)用，即便在有些判決中會(huì)有所體現(xiàn)，但大多也只是在判決理由中捎帶提及涉案行政行為的作出沒有說明具體的法律依據(jù)，在判決理由中往往缺少對(duì)其的解釋和推理過程。

2.2正當(dāng)程序與法定程序在適用中相混淆。例如在潘存武訴孟連傣族拉祜族佤族自治縣人民政府行政登記一案中，法院認(rèn)為該案爭議的焦點(diǎn)在于被告頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書的程序是否合法。案中孟連縣政府屬于先頒證，后申請(qǐng)的情形，顯然違反了先申請(qǐng)、后頒證的行政登記正當(dāng)程序原則。雖然法院在裁判理由中運(yùn)用的是法定程序里的相關(guān)內(nèi)容，但裁判結(jié)果卻適用了“違反正當(dāng)程序”這一理由，容易使人產(chǎn)生誤解。

3.完善正當(dāng)程序原則在行政審判中的適用

盡管目前法院在行政審判中在適用正當(dāng)程序原則時(shí)，還面臨著諸多問題與障礙，但我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)認(rèn)可和重視正當(dāng)程序原則在行政審判中的作用，通過在行政審判中使用正當(dāng)程序原則可以限制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，可以完善行政程序，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平，切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。

3.1加強(qiáng)對(duì)說明理由制度的司法適用。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，新類型的行政案件層出不窮，正當(dāng)程序的內(nèi)涵也隨著司法實(shí)踐的深入而不斷豐富。因此在行政審判中，法官不能僅僅關(guān)注正當(dāng)程序原則中的某一方面內(nèi)容，而是要對(duì)案件進(jìn)行全面分析，案件中被訴行政行為每一處違反正當(dāng)程序原則要求的地方，法院都應(yīng)當(dāng)在判決理由中進(jìn)行說明，不能避重就輕，只挑自己可以熟練掌握的部分來說明問題，選擇性忽略不熟悉或不能熟練應(yīng)用的部分。因此，法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)說明理由制度的司法適用，審查行政主體在作出可能對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)影響的決定時(shí)，是否向其說明了行為法律和事實(shí)依據(jù)。這不僅有助于幫助相對(duì)人充分了解行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，以便有針對(duì)性的尋求救濟(jì)，也加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的溝通，增強(qiáng)了行政行為的說服力，同時(shí)也為司法機(jī)關(guān)的審查提供具體的依據(jù)，保證行政決定能夠受到更強(qiáng)有力的監(jiān)督。

3.2厘清“法定程序”與“正當(dāng)程序”的關(guān)系

盡管“法定程序”與“正當(dāng)程序”的關(guān)系比較密切，但如果不厘清二者之間的關(guān)系，很容易在行政審判中造成適用混亂，混淆二者的作用。首先從二者的關(guān)系上來看，法定程序主要是指相關(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定的行政程序規(guī)范，特點(diǎn)是以具體的法律條文表現(xiàn)出來，而正當(dāng)程序則處于法律法規(guī)的規(guī)定之外，通常沒有以具體的法律條文表現(xiàn)出來。符合法定程序要求的行為不一定符合正當(dāng)程序原則的要求，同時(shí)當(dāng)法律明文規(guī)定了被訴行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的程序時(shí)，就應(yīng)當(dāng)先判斷是否符合法定程序的要求，不宜徑行適用正當(dāng)程序原則進(jìn)行審查。其次，從適用方法上來看，如果法律對(duì)被訴行政行為作出時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)的程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)直接依據(jù)法律的明文規(guī)定來進(jìn)行審查，不合符法定程序要求的行為，必然也不符合正當(dāng)程序的要求;如果雖然法律有相關(guān)的程序性規(guī)定，但比較籠統(tǒng)抽象時(shí)，就可以適用正當(dāng)程序原則對(duì)法定程序進(jìn)行解釋說明，保障法定程序能夠得到正確的理解和遵守;如果現(xiàn)有法律沒有相關(guān)的程序性規(guī)定時(shí)，法院就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，直接使用正當(dāng)法律原則來進(jìn)行審查。

3.3充分發(fā)揮實(shí)踐中有效法律經(jīng)驗(yàn)的作用

有學(xué)者曾指出，我國法院能夠在有限的司法空間內(nèi)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，因此正當(dāng)程序原則在我國行政法具有很大的發(fā)展空間。在上述幾個(gè)案例中，法院在適用正當(dāng)程序原則時(shí)都沒有受到法律規(guī)定的束縛，而是能夠具體案件具體分析，充分利用正當(dāng)程序原則，彌補(bǔ)法律的漏洞，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人所追求的正義。因此在適用正當(dāng)程序原則的過程中，積極歸納類似案件中的裁判理由和說理思路等，當(dāng)法院再遇到同類型的案例時(shí)，就可以參照適用，確保裁判尺度統(tǒng)一。具體來說應(yīng)當(dāng)包括兩方面：一方面是要積極保障公民的合法權(quán)益。最主要的就是保障相對(duì)人和利害關(guān)系人的參與權(quán)，這就需要行政機(jī)關(guān)對(duì)作出行政行為所依據(jù)的法律依據(jù)和事實(shí)理由向相對(duì)人充分說明，并充分聽取相對(duì)人意見。另一方面是要是要有序的規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為。當(dāng)被訴行政行為按照正當(dāng)程序原則的要求存在瑕疵時(shí)，法院通常會(huì)予以指正但不會(huì)撤銷或確認(rèn)被訴行政行為違法。當(dāng)被訴行政行為不符合正當(dāng)程序要求時(shí)，法院會(huì)以違反正當(dāng)程序原則撤銷或確認(rèn)被訴行政行為違法。當(dāng)被訴行政行為嚴(yán)重違反正當(dāng)程序原則時(shí)，法院會(huì)直接以正當(dāng)程序原則作為決定性的依據(jù)撤銷或確認(rèn)被訴行政行為違法。

3.4統(tǒng)一審查基準(zhǔn)

正如前文所述，正當(dāng)程序原則在我國行政審判中之所以會(huì)出現(xiàn)各種問題，根源性的問題在于我國缺完備的行政程序法律規(guī)范，一方面，目前法律規(guī)范對(duì)行政行為的程序性要求并不完善，同時(shí)也缺少統(tǒng)一的行政程序法典，另一方面，正當(dāng)程序原則的內(nèi)容游離于成文法規(guī)定之外，法院在適用時(shí)缺乏可以直接援引的法律規(guī)定，造成正當(dāng)程序原則在適用中具有很強(qiáng)的靈活性，靈活性的特點(diǎn)導(dǎo)致正當(dāng)程序原則在適用中很難統(tǒng)一審查基準(zhǔn)。針對(duì)這一問題，首先有必要制定行政程序法，解決正當(dāng)程序原則在適用過程中缺乏依據(jù)的問題，這是統(tǒng)一審查基準(zhǔn)的前提，其次在具體的適用過程中，應(yīng)當(dāng)充分利用指導(dǎo)案例的作用，雖然我國不是判例法國家，但事實(shí)上，最高院發(fā)布指導(dǎo)性案例能夠?qū)π姓徟兄心：牡胤教峁┙y(tǒng)一的適用規(guī)范，在一定程度上發(fā)揮了審查基準(zhǔn)的作用，彌補(bǔ)了法律規(guī)范的缺陷。

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