東盟勞工移民治理及其對東盟共同體建設的意義

蔣琛嫻

摘要：本文對東盟勞工移民治理的必要性、治理的理念、治理的機制和工作進展以及移民勞工治理對東盟共同體建設的作用進行分析，認為東盟勞工移民治理是建立在東盟對人權原則的保護與強調基礎上進行的，是東盟政治安全共同體、社會文化共同體建設的必要環(huán)節(jié)，對東盟共同體建設有重要的意義。

關鍵詞：東盟;勞工移民治理;東盟共同體

[中圖分類號] D523.8 ? ? ? ? ? [文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2019）05-051-07

國際勞工移民（International Labour Migration）是指以就業(yè)為目的而發(fā)生的國與國之間的人員流動①。移徙工人（Migrant Worker）則是指一個即將、正在或已經在其非國民的國家從事有報酬的活動的人②。國際勞工移民古已有之，主要發(fā)生于某國人民難以在祖籍國通過生產勞動獲得生存發(fā)展需要而遷往他國進行勞動。隨著經濟全球化的深入發(fā)展，各種生產要素跨境流動明顯加速，交通技術和通訊設備的普及推動了國際勞工移民的大規(guī)模發(fā)展。國際勞工移民既能滿足目的國的勞動力需求，也為母國經濟社會發(fā)展提供著源源不斷的經濟收益，在推動母國和目的國的經濟社會發(fā)展、促進全球更深入的經濟一體化方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。東南亞是國際移民最為活躍的地區(qū)之一。東南亞早期的內部移民始于20世紀70年代，主要由中南半島戰(zhàn)爭所引發(fā)，大量從越南、柬埔寨等國外逃的難民是移民的主要群體。20世紀80年代以后，地區(qū)沖突接近尾聲，新興的工業(yè)化國家如新加坡、馬來西亞和泰國開始實行出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略，推動了地區(qū)內部勞工移民的加速發(fā)展，勞工移民取代難民成為東南亞地區(qū)內部的主導模式③。隨著東盟一體化進程的不斷發(fā)展，東南亞地區(qū)的勞工移民群體也在不斷發(fā)展壯大，勞工移民對東南亞地區(qū)經濟社會發(fā)展做出了極大的貢獻，但這一區(qū)域滯后和不合理的勞工移民治理不僅使移徙工人面臨著合法權利被侵害的危險，也對地區(qū)的安全與社會穩(wěn)定造成了一定的影響。因此，東盟自提出東盟共同體建設目標以來也加強了對移民勞工的治理。本文將對東盟移民勞工治理的必要性、治理的理念、治理的機制和工作進展以及移民勞工治理對東盟共同體建設的影響進行分析，以求為這一領域的研究貢獻綿薄之力。

一、東盟勞工移民治理的必要性

隨著東盟經濟一體化的不斷發(fā)展和跨國交通設施的不斷便利化，東盟內部勞工移民的數(shù)量也在不斷增長。移民勞工在東南亞地區(qū)的跨國流動為東盟各國的經濟發(fā)展帶來了新的活力，但同時也帶來了許多社會問題，影響著地區(qū)的經濟繁榮和社會穩(wěn)定。因此，對東盟勞工移民的規(guī)范化治理越來越有必要。

第一，東盟移民勞工近年來大幅度增長導致勞工治理重要性突出。在過去的幾十年里，文萊、新加坡等相對發(fā)達的東盟國家因經濟社會的發(fā)展、婦女地位的提升、晚婚晚育的盛行，導致生育率下降。維持國內經濟建設的勞動力不斷減少，引進外籍勞工成為維持經濟發(fā)展的必然選擇。而如緬甸、柬埔寨等相對貧窮的國家人口增長則相對較快，工業(yè)化發(fā)展水平較低也導致人口外流。這使得東盟內部人口流動愈加頻繁，國際勞工移民大幅度增加。以新加坡為例，由于人們生活方式和思維觀念的改變，越來越多的新加坡人選擇不婚或晚婚、不生育或少生育，從而導致生育率不斷下降。如果不引進外來人口，新加坡將會因人口萎縮而無法繼續(xù)保持經濟的發(fā)展。因此，新加坡加大了從區(qū)域內外引進外籍勞工的力度①。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1980—2015年，東南亞地區(qū)的國際移民總數(shù)增加了近四倍，達到1020萬人，其中地區(qū)內部的移民大約為680萬人，約占總數(shù)的三分之二。2013年，東盟8個成員國收到的移民匯款為568億美元，是這些國家收到國際援助和發(fā)展援助的5倍左右，占這幾個國家國內生產總值的2.6%②。在10個東盟國家中，經濟社會發(fā)展水平較高的文萊、新加坡是移民接收國;緬甸、柬埔寨、印度尼西亞、老撾、菲律賓和越南主要是移民輸出國;馬來西亞和泰國則既是移民接收國也是移民輸出國③。馬來西亞移民工人的三大目的地是印度尼西亞、緬甸和越南;菲律賓和緬甸移民工人的三大目的地是馬來西亞、印度尼西亞和新加坡;越南的移民工人主要前往菲律賓、泰國和馬來西亞;泰國的移民工人也會前往鄰國緬甸、柬埔寨和老撾進行開發(fā)建設④。國際勞工流動是一個跨國性問題，無法依靠單個國家獲得解決，需要移民輸出國與目的國進行合作。在東南亞地區(qū)，越來越頻繁的勞工移民流動涉及多個東盟國家，要獲得妥善解決，需要在東盟層面上進行共同治理。

第二，尚不規(guī)范的移民勞工治理機制導致移民勞工權利受到侵害。隨著東盟內部勞工移民數(shù)量的不斷增多，東盟尚不規(guī)范的勞工移民治理導致了許多侵害勞工移民權利的行為。這些侵害行為多是由于這一地區(qū)以市場為導向的移民政策所造成的。東盟對招聘機構的管理并不規(guī)范，許多招聘機構將移民置于“債務束縛”的境地，這些招聘機構通過發(fā)放貸款來為昂貴的移民過程提供資金，然后又從移民的工資中扣除了遠超出合理數(shù)額的部分，“先飛后付”的現(xiàn)象導致契約勞工的出現(xiàn)，進而可能造成對這些勞工的欺騙、克扣工資、生理和心理虐待等嚴重的侵犯人權現(xiàn)象⑤。此外，由于信息不對稱，移徙工人對自身應享有的權利和地位也并不是十分清楚，而非法的無證移民更是由于其就業(yè)的“非法性”而難以在遭受剝削和虐待之時向政府提出申訴。因此，東盟一半以上的移徙工人在就業(yè)過程中曾遭受過侵權行為，最常見的侵權行為包括沒收身份證件、扣留工資和限制行動①。不合理的移民政策、貪婪的雇主和中間商，加之勞動法的缺失，使勞工移民面臨人口販運、強迫勞工等侵權行為②。因此，從地區(qū)層面上對東盟的勞工移民進行治理迫在眉睫。因此，東盟逐漸加強了對地區(qū)內部勞工移民的規(guī)范和治理。

二、東盟勞工移民治理理念的形成

自東盟提出建設東盟共同體這一宏偉目標以來，東盟對保護人權這一基本價值原則開始逐步重視。長期以來，因擔心域外大國干涉東南亞地區(qū)事務，或成員國之間相互干涉內政，保護人權這一項原則并沒有被列入東盟處理相互關系的基本原則之中。早期東盟處理國際關系的原則主要有不干涉原則、中立原則及和平解決爭端原則，行為方式主要以“東盟方式”為特征?！皷|盟方式”是指一種以非正式安排、協(xié)商一致、平等為特征的行事風格，它既是東南亞地區(qū)長期以來的文化傳統(tǒng)，也是各國在20世紀上半葉通過艱苦卓絕的斗爭擺脫殖民統(tǒng)治、贏得民族獨立的經驗積淀。這種形式風格使得東盟各國以一種大家都感到舒適的、緩慢而從容的速度推動著東盟一體化的進程③。但是，隨著東盟一體化的不斷發(fā)展和成員國在政治、經濟、文化等領域的交流不斷加強，進入21世紀以后，東盟成員國認為在原有的基礎上進一步形成和發(fā)展東盟共同價值和規(guī)范的時機已經成熟，因此，東盟處理國際關系的基本原則和行為準則開始向著更加適應政治經濟整合的方向發(fā)生變化，這種變化主要表現(xiàn)在東盟開始逐漸加強對自由、民主、人權等價值觀的強調。

因此，在2007年東盟制定的《東盟憲章》中對東盟需要遵循的價值原則進行了詳細規(guī)定，所規(guī)定的價值原則既體現(xiàn)了對東盟40年來政治合作原則的遵循，也加入了新的要素。新加入的原則主要有：（1）堅持法治、善政、民主原則和憲政;（2）尊重基本自由，促進和保護人權及社會正義;（3）維護《聯(lián)合國憲章》及成員國認可的國際法，包括國際人道主義法④。這三項價值原則與東盟早期的原則存在的一個主要區(qū)別在于，法治、民主、自由、人權、人道主義等原則體現(xiàn)了普遍的價值原則。這幾項原則的加入說明東盟在強調成員國文化和宗教多樣性的同時，開始為形成共同的價值觀而努力。東盟于2012年11月18日在柬埔寨金邊通過了《東盟人權宣言》，再次重申尊重和促進人權保護和基本自由、民主原則以及法治與善政。東盟承認，所有人生而自由，在尊嚴和權利方面一律平等。所有人無論種族、民族、性別、年齡、語言、宗教和政治信仰、社會出身、經濟地位或其他因素，都享有宣言所賦予的權利與自由。不但如此，宣言還特別強調移民工人、婦女、兒童、殘疾人等容易受到傷害和被邊緣化的群體享有一樣的基本人權和自由⑤。在這份宣言中，東盟強調所有人都具有一致的基本權利與自由，那么勞工移民理所當然地擁有宣言中的所有權利和自由。同時，宣言認為移民工人是容易受到傷害和被邊緣化的群體之一，長期以來，這類群體的基本權利和自由最容易受到侵害，并且長期得不到有效且合理的保護。因此，東盟要切實推動和促進地區(qū)內部的人權保護，對這一類人群的權利進行保護是東盟人權工作的重中之重。

東盟區(qū)域勞工移民治理正是從保護基本人權、促進勞工的經濟社會和文化權利的角度進行的。東盟共同體建設也對保護人權原則進行了重點強調。在《東盟政治安全共同體建設藍圖》中注明，基于規(guī)則的共同價值觀和規(guī)范共同體是政治安全共同體的首要特征。在《2025年東盟政治安全共同體建設藍圖》中，這一條再次作為主要特征得以強調。在政治安全共同體建設中所強調的保護人權原則主要是價值觀與原則的建構，而具體的實施方法則在東盟社會文化共同體建設中得到強調。促進社會正義和公民權利是東盟社會文化共同體建設的六大要素之一，它強調廣大民眾擁有廣泛的權利。促進社會正義和公民權利的一個重要方面是保護和促進移民勞工的權利，主要目標是要確保東盟各國都具有公正和全面的移民政策，使移民的權利獲得各國法律和政策保障①。

三、東盟勞工移民治理的機制建設

2003年東盟提出的“東盟共同體”建設包括經濟共同體、政治安全共同體、社會文化共同體這三大支柱。東盟勞工移民治理作為東盟保護人權原則的具體實踐之一，主要隸屬于東盟社會文化共同體建設。2007年1月13日，在菲律賓宿務舉行的東盟第12屆領導人會議上通過了《東盟關于保護和促進勞工移民權利的宣言》（ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers），即《宿務宣言》，肯定了勞工移民對東盟各國的經濟社會貢獻，確認要在尊重移民接收國和輸出國主權的前提下，采取措施保護和促進移徙工人的權利，關注他們的正當需求，制定全面而恰當?shù)囊漆阏?，防止和制止虐待和暴力侵害移徙工人的事件，維護東南亞地區(qū)的安全與繁榮，實現(xiàn)東盟共同體建設的共同愿景。這一宣言還對東盟勞工移民治理的原則、接收國和派遣國的義務進行了規(guī)定，并表達了東盟致力于勞工移民治理的決心，為規(guī)范東盟勞工移民奠定了基礎②。在2007年《宿務宣言》的基礎上，東盟于2017年第31屆領導人會議上通過了《關于保護和促進移徙工人權利的東盟共識》（ASEAN Consensus on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers），這份文件進一步明確了勞工移民所涉及的相關定義，并在2007年《宿務宣言》中對移徙工人的權利、接收國和派遣國的責任與義務進行更為細化的規(guī)定，對東盟應該履行的責任與義務做出了更為明確的承諾③。這份文件的通過表明東盟對于勞工移民治理的決心進一步增強，也為東盟勞工移民治理的下一步發(fā)展奠定了基礎。

《2009—2015年東盟社會文化共同體藍圖》（以下稱“《藍圖》”）對保護和促進移民勞工的權利采取的措施有明確的規(guī)定。這些規(guī)定主要分為三類：（1）推動與移民勞工相關事務的數(shù)據(jù)分享，包括移民勞工管理信息、最佳實踐和機遇與挑戰(zhàn)的分析，以及通過使移民接受培訓了解相關的政策信息;（2）完善移民法律法規(guī)和政策措施，包括規(guī)范對移民勞工的招聘、移民的法律和司法保護等;（3）從維護人權的角度提高移民勞工的福利待遇，包括公正合理的工資支付、得體的工作和居住條件等④?！?025年東盟社會文化共同體藍圖》（以下稱“《2025年藍圖》”）肯定了《藍圖》實施以來所取得的成果，對勞工移民治理進行更為突出的強調。邁向2025年的東盟共同體建設總體目標是要建設一個更具包容性的社會，為東盟各國人民提供公平的機會，促進和保護移徙工人、婦女兒童、殘疾人等弱勢和邊緣群體的人權。在建設更具包容性社會這一總體目標下的三大關鍵領域，即減少障礙、使人人享有公平的權利、促進和保護人權，都提到要促進和保護移徙工人的權利，推進勞工移民的治理。其中包括：（1）減少障礙：包括減少社會不平等、消除一些形式的歧視、暴力、剝削、虐待和忽視， 為勞工移民、 少數(shù)族群、婦女兒童等弱勢群體提供優(yōu)質保障;（2）使人人享有公平的權利：通過加強區(qū)域平臺、加強教育、改善就業(yè)等舉措，使上述弱勢和邊緣化群體獲得公平的社會參與機會;（3）促進和保護人權：把保護移徙工人的權利當做重點的措施⑤?！?025年藍圖》為2015—2025年這一階段的東盟勞工移民治理工作奠定了基礎，進一步促進了這一領域的工作進展。

為了監(jiān)督和落實《東盟關于保護和促進勞工移民權利的宣言》，推動東盟勞工移民治理，東盟成立了“保護和促進勞工移民權利的宣言執(zhí)行委員會”（ASEAN Committee on the Implementation of the ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers，ACMW）。2007年7月30日，在菲律賓馬尼拉舉行的第40屆東盟部長級會議通過的聯(lián)合聲明中列明了ACMW的兩個宗旨，包括：（1）確保有效履行根據(jù)《東盟關于保護和促進勞工移民權利的宣言》做出的承諾;（2）促進制定一項關于保護和促進移徙工人權利的東盟文書①?！氨Ｗo和促進勞工移民權利宣言執(zhí)行委員會”是東盟在地區(qū)層面上推動勞工移民治理的重要機制，自2008年起，這一機制為推進移民治理開展了一系列項目和活動，有力地推進了東盟的移民治理工作。

四、東盟勞工移民治理的工作進展

（一）地區(qū)層面上的勞工移民治理工作進展

地區(qū)層面的勞工移民治理工作主要通過東盟“保護和促進勞工移民權利宣言執(zhí)行委員會”（ACMW）這一機構展開。2008年9月，東盟在新加坡舉行了第一次ACMW會議并制定了第一個工作計劃。隨后，ACMW制定和開展了一系列項目和活動，包括就安全移徙、販運人口的勞工層面、招聘方面的不當行為和海外就業(yè)管理等問題舉辦了若干能力建設和知識共享班，有效提高了東盟各國政府官員對保護和促進勞工移民權利的認識及能力。如ACMW自2008年以來每年都舉辦東盟勞工移民論壇（ASEAN Forum on Migrant Labour，AFML），這是一個開放的平臺，用以討論東盟各國政府、工會組織、雇主組織及民間社會的利益攸關者關于勞工移民所面臨的各種問題，交流與分享經驗和做法，有效地推進了東盟勞工移民治理的工作進程。參會成員一般包括東盟10國的政府官員、國家和區(qū)域級別的工人組織、雇主組織和民間社會組織、東盟秘書處、國際勞工組織、國際移民組織和聯(lián)合國婦女署等國際組織的代表等。這一論壇每年舉行會議，在東盟秘書處的支持下由東盟輪值主席國主持，截至2018年已經舉辦了11屆。第十二屆論壇于2019年9月在泰國舉行。此外，ACMW還發(fā)布了東盟成員國關于移徙工人的立法和政策知識庫，并在東盟網站上公布了成員國的立法和政策。2017年，ACMW與東盟秘書處、聯(lián)合國婦女署和弗里德里希·埃伯特基金會（Friedrich-Ebert-Stiftung，F(xiàn)ES）合作，委托并發(fā)起了關于東盟經濟共同體中移徙女工的研究，該研究的重點是東盟內部旅游業(yè)三個優(yōu)先一體化部門的移徙女工，以農業(yè)為基礎的產品和基礎設施及其在招聘過程中的機會和挑戰(zhàn)、獲得社會保護的機會、技能發(fā)展和培訓、非正式就業(yè)和法律援助（指對沒有錢聘請律師或進行訴訟者給予的經濟援助），以確定她們的就業(yè)機會和獲得體面的工作。在歐盟和東盟的支持下，移徙工人協(xié)會出版了《移徙工人教育和安全移徙方案簡編》，提供關于東盟成員國移徙概況以及現(xiàn)有教育和安全移徙方案的全面資料②。

（二）國家層面的勞工移民治理工作進展

在東盟社會文化共同體建設的第一階段即2009—2015年，東盟勞工移民治理在國別層面上的主要目標是要確保東盟各成員國具有公正和全面的移民政策，制定保護和促進勞工移民權利的政策、立法和機制，包括法律、政府命令、規(guī)章，相關的宣傳教育手冊，以及雙邊或多邊的協(xié)議、備忘錄等。對于派遣國而言，上述文書規(guī)定了工人遷徙的可持續(xù)替代方案、出發(fā)前的向導、技能培訓、消除招聘中不法行為的機制，并向有需要的國民提供領事協(xié)助等。而對于接收國而言，則包括規(guī)范移民工人遵守的一系列法律法規(guī)、 移民勞工的社會福利待遇、促進移民勞工獲得公正體面勞動的必要政策措施、法律保護及領事協(xié)助等內容。這些目標都被東盟成員國努力踐行著。

例如，作為移民接收國，文萊已經制定了法律保護、訴諸司法以及領事協(xié)助等方面的政策措施。新加坡和馬來西亞制定了社會文化計劃，其中包括獲取信息、培訓和教育、法律保護和訴諸司法的政策以及領事協(xié)助政策等內容。作為派遣國，印度尼西亞、緬甸和越南已經制定了工人移民的可替代方案、遣返和重返社會方案、招聘機構的管制辦法、行前指導和職能培訓方案以及消除招聘違規(guī)行為和向國民提供幫助的政策等。菲律賓已經具備了幾乎所有的派遣國政策;泰國則除了重返社會方案，也擁有了大多數(shù)派遣國政策。所有的東盟成員國都有了經過注冊和批準的移民工人就業(yè)招聘機構。自2009年以來，絕大多數(shù)的東盟成員國注冊和批準的移民工人就業(yè)招聘機構的數(shù)量都有所增加（參見表1）③。

五、東盟勞工移民治理之于東盟共同體建設的意義

東盟致力于建設一個以人為本、有社會責任感、東盟各國人民和國家之間實現(xiàn)團結、穩(wěn)定和統(tǒng)一的共同體，這個共同體擁有共同的身份和意識，是一個福祉共享、包容與和諧的社會。要最終實現(xiàn)這樣一個共同體，東盟將通過建設經濟共同體、政治安全共同體和社會文化共同體這三大支柱來實現(xiàn)。

首先，從政治安全共同體建設的角度來看，它旨在通過形成處理國際事務的共同價值觀和行為準則，以實現(xiàn)安全共同體建設。因為共同的原則和價值觀的形成是安全共同體建設的核心要素。根據(jù)建構主義安全共同體理論，形成共同的價值觀是形成共同身份認同，實現(xiàn)安全共同體建設的必要環(huán)節(jié)。安全共同體是社會建構的，安全共同體的形成過程是一種社會進程，是行為體互動、社會化、規(guī)范和身份建構的結果，而非外部力量造成的。形成安全共同體的核心要素包括價值觀、文化和身份認同等內在的主體間因素②。因此，東盟將形成共同的價值觀和行為準則作為政治安全共同體的首要特征。保護人權和人的基本自由、促進民主和善政等價值理念，正是東盟致力于形成的重要價值觀。東盟政治安全共同體所強調的人權原則是一種政治層面上的價值原則，它對于形成東盟共同價值觀、 建構共同行為規(guī)范、指導東盟處理成員國內部及東盟與區(qū)域外國家的關系有重要作用。作為促進人權保護重要內容之一的東盟勞工移民治理，對于推進東盟人權原則的形成、在地區(qū)層面和國別層面上普及人權觀念有著重要的意義。

其次，從東盟社會文化共同體建設的角度來看，它的核心目標是通過以人為本、環(huán)境友好、有利于可持續(xù)發(fā)展的合作活動來提高地區(qū)內人民的生活質量，以最終促成東盟共同價值觀、身份認同及東盟意識的實現(xiàn)。東盟社會文化共同體主要是從社會文化層面上來促進對人權的保護，以實現(xiàn)人的自由與發(fā)展為目的，最終目標是實現(xiàn)一個團結、穩(wěn)定和統(tǒng)一的東盟共同體。加快勞工移民治理、保護移民權利隸屬于社會文化共同體建設中的促進社會公正與公民權利這一要素，主要是實現(xiàn)對婦女、兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體的權利保護，處于邊緣地位的移民群體也屬于這一群體。進一步加強東盟勞工移民治理，是維護社會公平和正義的重要舉措，是保護人權原則的具體實踐，也是推進東盟社會文化共同體建設的必要環(huán)節(jié)。2015年，在東盟宣布基本建成東盟共同體以后，2015—2025年這一階段的共同體建設任務是要推動實現(xiàn)一個更具包容性的社會。要實現(xiàn)這樣一個包容性的社會，東盟計劃從消除障礙、促使人人享有公平的權利、促進和保護人權這三大關鍵領域進行。從2015—2025年這一階段的東盟共同體建設任務來看，東盟把保護和改善人權，尤其是保護勞工移民等邊緣群體的人權放在了更為重要的位置。這不僅說明在這一階段東盟將在移民治理領域做出更大的努力，也說明勞工移民治理是東盟實現(xiàn)一個包容性社會的必要環(huán)節(jié)和重要舉措，對于最終形成東盟所期望建成的共同體有重要的作用。

總之，東盟勞工移民治理對于促進人權觀念的普及、維護社會公平與正義、在政治層面上形成東盟共同價值觀和行為規(guī)范、在社會層面上實現(xiàn)對人權的保護都有著舉足輕重的作用。當前，東盟勞工治理雖然取得了許多重要的成就，但也存在一些問題和困難，這既包括移民治理與國家主權之間所存在的固有矛盾，也在于東盟內部對移民的法律法規(guī)還沒有得到完全的統(tǒng)一。各國關于移民治理的法律法規(guī)千差萬別，一些成員國針對移民治理的規(guī)范仍舊不完整，這導致部分勞工移民的基本權利仍未能獲得基本的保護。這就需要東盟在進一步推進東盟共同體建設的過程中，從政治和社會文化兩個層面進一步推進和改善移民勞工治理。

（責任編輯： 羅 ?梅）