我國休耕制度實施的體制性障礙與對策建議

呂添貴 吳次芳

摘要：隨著我國耕地輪作休耕制度試點工作的推進，體制性障礙已成為影響休耕制度連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要阻力?，F(xiàn)行休耕制度試點問題主要集中在休耕政策與農業(yè)補貼政策目標矛盾，降低了休耕制度的吸引力;產權界定與休耕預期收益模糊，抑制了休耕主體的積極性;休耕市場化補償機制欠缺，阻礙了休耕地的維護和改善動力;休耕監(jiān)督與技術管理制度不完善，影響了休耕地的持續(xù)利用等。從休耕計劃制定、休耕保障與技術相結合對休耕制度試點進行再思考，提出包括構建耕地保護計劃與休耕計劃的轉換機制;推進多元化休耕保障渠道，穩(wěn)定休耕農戶預期;構建休耕推廣路徑，健全監(jiān)督與養(yǎng)護管理機制。

關鍵詞：耕地保護;休耕制度;休耕主體;休耕地;體制性障礙;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F323.211?? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）14-0324-04

人均耕地少、耕地質量總體不高、后備資源嚴重不足，是我國耕地資源的基本國情[1-2]。耕地資源休養(yǎng)是很多國家和地區(qū)對土地采取休養(yǎng)生息、恢復耕地地力及農田生態(tài)保育的重要手段，休耕對于解決耕地后備資源枯竭、提升耕地產能、改善耕地生境至關重要[3-4]。因此，中央政府高度重視，在2016年提出《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》[5]。然而，由于休耕制度正處于推廣試點階段，從制度層面來看，休耕制度僅作為以一項公共政策得以實際展開，有關休耕補償制度、休耕保障制度、休耕風險評估制度、休耕管理制度、休耕監(jiān)督制度等尚不成熟，難以形成有效的休耕治理體系[6-7]。本研究在分析中國休耕政策實施存在問題的基礎上，探討休耕政策實施的體制性障礙，并有針對性地提出相應的對策措施，以期為實現(xiàn)我國休耕制度的有序推進提供借鑒。

1 休耕制度實施試點發(fā)展歷程

作為保護耕地地力、修復生態(tài)環(huán)境和調整農業(yè)結構種植的有效措施，休耕作為一項較成熟的耕地保護制度已在國內外大規(guī)模實施。如美國農地休耕項目、歐盟農業(yè)共同政策、澳大利亞夏季休耕、加拿大農業(yè)環(huán)境健康計劃、日本農田休耕項目以及中國臺灣地區(qū)稻米生產計劃等[8]。同時，為應對我國生態(tài)環(huán)境脆弱敏感地區(qū)的耕地地力透支、土地污染、生態(tài)退化等問題，中央政府自2016年頒布實施休耕試點，選取我國地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、地下水超采區(qū)作為休耕試點區(qū)域，主要分布在內蒙古自治區(qū)、遼寧省、湖南省等9個?。▍^(qū)），輪作休耕規(guī)模從2016年的41.07萬hm2逐漸增加到2019年的200萬hm2[5]，2020年預期達到333.33萬hm2以上（圖1）。為此，大規(guī)模的輪作休耕推廣受到休耕主體的積極響應，不僅有效提升了耕地地力，促進農戶種植理念更新，還可以提高休耕區(qū)域生態(tài)環(huán)境的承載力水平。由于我國休耕制度仍處于探索期，已有研究從休耕地選取、休耕補償對象、休耕補償標準、休耕地管護和休耕地后續(xù)利用等視角探討休耕試點存在的問題，為科學辨識休耕政策障礙奠定了良好基礎[6-8]。因而，休耕政策可作為一項公共政策執(zhí)行，但休耕試點問題存在的背后更多是休耕體制性障礙所帶來的表征。

2 我國休耕政策實施存在的問題

休耕作為實現(xiàn)耕地保護與提升農戶耕地保護積極性的重要工具，具有改善耕地質量和生態(tài)環(huán)境功能的重要特征，既有高度的人工管理的社會屬性，又兼有耕地地力提升的自然屬性[9-10]。然而，休耕作為一項公共性政策還處于試點階段，休耕制度的推進缺乏自發(fā)性，也缺乏宏觀政策的指導和引導，在休耕區(qū)域和試點規(guī)模迅速增加的同時，伴隨著休耕政策的盲目性和隨意性，表現(xiàn)出種種問題，進而制約著休耕政策試點的有序推進（圖2）。

2.1 休耕補償類型單一，且區(qū)域內休耕補償不均衡

由于耕地具有生產功能、生態(tài)功能和就業(yè)功能，目前中國休耕更多的是補償休耕生產功能，方式多以貨幣補貼為主，而對于生態(tài)功能和就業(yè)功能缺乏補償支持，未考慮農戶其他補償形式[11]。同時，對于休耕試點區(qū)域，休耕區(qū)域內補償標準同樣缺乏差異化，如重金屬污染區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的補償標準分別是19 500、12 000元/hm2，而休耕試點區(qū)域內生態(tài)環(huán)境差異明顯，休耕補償標準缺乏區(qū)域差異，導致補償不均衡，直接影響了農戶休耕的積極性與主動性[12]。

2.2 休耕補償以財政補貼為主，且休耕技術儲備薄弱

為保障休耕的有序推進，當前休耕補償資金源于中央政府和地方政府的財政轉移支付，缺乏市場主體介入機制，使得休耕資金來源相對單一，而休耕周期長且工程量大，尚未將市場補償機制納入休耕計劃，難以滿足休耕資金的長期需求[13]。此外，有關休耕地塊選擇、休耕模式選取、休耕地塊保養(yǎng)、休耕地驗收等技術儲備相對薄弱，尤其在休耕地大規(guī)模推廣階段，有關休耕技術培訓等儲備不足，難以滿足未來大規(guī)模休耕的實施要求。

2.3 休耕農戶多為被動式休耕，存在閑置甚至撂荒現(xiàn)象

當前休耕地試點采取自愿申請原則，這與當?shù)卮甯刹康姆e極性與主動性密切相關[14]。對于喀斯特地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等休耕區(qū)的農戶而言，對于休耕多選擇偏遠或不宜耕種的耕地作為休耕地塊，同時被動接受休耕計劃，缺乏主動承擔改善和維護地力的動力與決心。另外，由于休耕地區(qū)耕地種植收入與支出比較優(yōu)勢的存在，以及休耕地區(qū)缺乏農村勞動力，使得休耕農戶對于休耕缺乏改善動力，甚至出現(xiàn)閑置或撂荒現(xiàn)象[15]。

2.4 休耕管理水平偏低，休耕監(jiān)督成本較高

休耕地的有效管理是實現(xiàn)休耕目標的重要保證。一方面，休耕地更多是依托農戶的自組織行為，基本沿襲傳統(tǒng)的耕地管理方法，缺乏現(xiàn)代化的休耕管理，尤其是休耕周期內松土、培肥等過程管理職能不完善，對于當前休耕監(jiān)督依賴農戶的自覺性，而休耕管理人員素質有待提高。另一方面，依靠過去傳統(tǒng)的監(jiān)督治理手段，政府作為委托人為監(jiān)督代理人所花費的非生產性的額外成本，包括監(jiān)督過程中投入的人力、物力和時間資源，使得休耕監(jiān)督實際成本更高。

2.5 休耕地后期監(jiān)管滯后，面臨用途轉換風險

休耕周期內的休耕地在后期面臨監(jiān)管乏力，呈現(xiàn)重前期休耕、輕后期管理的特點，對于完成的休耕地缺乏有效的監(jiān)管機制，導致休耕地難以滿足周期內的休耕要求。另外，在各類型工商資本下鄉(xiāng)過程中，已恢復地力的休耕地在進行耕地流轉過程中，有可能成為下鄉(xiāng)工商資本爭相追逐的對象，囿于資本的短期性與逐利性，導致休耕地后期面臨用途轉換風險。

3 制約我國休耕制度推進的體制性障礙因素

制約休耕制度的推進，既有資源因素，也有體制因素。其中，休耕處于試點階段，體制性因素占據(jù)重要地位，因為體制因素的缺陷會抑制優(yōu)越休耕地試點效果的發(fā)揮。綜上分析，休耕政策實施的主要根源依然是體制上的障礙[16]。中國休耕制度正處于試點階段，在通過試點認識到休耕制度客觀制約因素的同時，應通過制度創(chuàng)新和體制改革，克服休耕的體制性障礙，以實現(xiàn)休耕制度的有序推進。目前，制約我國休耕政策實施的體制因素主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 休耕政策與農業(yè)補貼政策目標矛盾，降低了休耕制度的吸引力

為保障糧食播種面積，實現(xiàn)糧食增產增收，自2004以來我國實行農業(yè)生產補貼、耕地地力保護補貼等政策，其中中央財政補貼包含種糧農戶保護直接補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼[17]。這些以糧食播種面積為主要依據(jù)的直接補貼、獎勵和農業(yè)考核機制，刺激農戶加大土地利用投入強度，極大地提高了農戶的糧食生產積極性與主動性。然而，糧農補貼以農業(yè)種植面積為核算依據(jù)，選擇休耕意味著可能喪失農業(yè)補貼，使得休耕政策與農業(yè)補貼政策出現(xiàn)目標沖突[18]，進而降低了休耕補償制度的內在吸引力。

3.2 產權界定與休耕預期收益模糊，抑制了休耕主體的積極性

因承包經營權的頻繁調整，農戶會認為休養(yǎng)后的耕地地力提升帶來的經濟效益可能為其他農戶所享有，產權界定不明晰會導致農戶對耕地休養(yǎng)的排斥[18]，進而導致類似“公共地悲劇”的結果。根據(jù)預期收益比較理論，當農地產權制度變遷符合農戶的長遠收益預期時，產權主體才會采取積極的行為，否則就可能采取破壞性利用行為。因而，農地產權制度在物質、制度層面成為我國實行休耕制度的制約因素。在現(xiàn)有產權制度下，農民對農地使用權缺乏穩(wěn)定的預期，有可能造成農戶休耕行為的短期化，農民可能會減少對土地休耕地的長期投入，減少土地進行改良投資和有計劃的養(yǎng)護行為等，進而抑制休耕農戶對休耕地的投入利用。

3.3 休耕市場化補償機制欠缺，阻礙了休耕地維護和改善動力

首先缺乏科學的休耕規(guī)劃作為宏觀指導，目前大部分地方政府依賴中央政府財政資金支持，由于休耕周期長且休耕工程量大，單一的資金來源渠道難以滿足休耕要求，尤其是缺乏市場化的休耕資金補償渠道，直接影響到后期休耕技術培訓、休耕管理人員技術水平提升的資金投入。同時，由于休耕補償資金來源單一化，影響了休耕農戶維護和提升耕地地力水平的動力。

3.4 休耕監(jiān)督與技術管理制度不完善，影響了休耕地的持續(xù)利用

由于休耕地缺乏有效的管理與監(jiān)督，而休耕區(qū)域多處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)或地下水漏斗區(qū)等，使得休耕以后所處的耕地水利設施缺乏維護，容易造成休耕結束以后水利配套設施面臨無法使用、分散較廣且監(jiān)管成本較高的局面[19]。且對休耕地出現(xiàn)突發(fā)應急自然災害缺乏相應的復耕應急方案，尚未構建相應的應急職能部門[11]。此外，休耕技術支撐體系較為薄弱，尤其是休耕科技儲備相對不足，且休耕區(qū)域類型多樣，在休耕區(qū)域劃分方法、休耕地塊遴選標準、耕地質量狀況調查、休耕技術運作模式、休耕效果評估體系等技術標準體系還不夠完善。

4 推進休耕制度有序實施的對策建議

4.1 構建耕地保護計劃與休耕計劃的轉換機制，完善休耕規(guī)劃體制

首先，將休耕計劃納入土地利用總體規(guī)劃與土地利用年度計劃，以便實現(xiàn)有計劃的休耕。同時，將休耕與土地整治有機結合，合理規(guī)劃休耕與土地整治的數(shù)量，將休耕土地分期、分批納入土地整治規(guī)劃中。在土地用途管制中將休耕合法化、計劃指令化。其次，以市場為杠桿，運用機會成本補償、調整土地保護費用、土地保護合同等市場手段，運用休耕補償與撂荒、閑置賠償及預期收回的市場手段，將撂荒、閑置土地納入休耕體系。最后，運用“誰治理誰受益”的市場手段，將建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系，并將生產建設活動和自然災害損毀的棄耕土地納入休耕體系。

4.2 推進多元化休耕資金渠道，穩(wěn)定休耕農戶預期收益

拓寬休耕資金來源渠道，是規(guī)避休耕實施風險與后續(xù)利用風險的重要體系。一方面，拓展資金籌措渠道，建立政府財政補助與市場付費補助相結合的補助機制;另一方面，將耕地異地占補平衡與區(qū)域休耕農戶的糧食補助、綠色補助等直接經濟損失掛鉤，利用財政撥款和受益者聯(lián)合建立專門的休耕補助基金。在預期收益層面，賦予休耕農戶優(yōu)先參與權，優(yōu)先雇傭休耕農戶參與土地整治等相關工作，提高休耕農戶生計，穩(wěn)定休耕農戶收入預期[20];同時，建立復耕保險基金，以賠償休耕周期內發(fā)生的耕地災毀、水利設施損壞及休耕到期后因產權調整所帶來的損失，從而穩(wěn)定農戶的復耕預期。

4.3 改革休耕技術推廣路徑，進一步提高休耕政策適應性

休耕補償應考慮被補償主體的參與意愿，產權清晰有利于休耕補償取得積極成效，在休耕補償對象確定過程中，須要結合實際確定休耕應以承包權還是以經營權為依據(jù)，避免補償對象與休耕主體發(fā)生錯位。另外，在休耕模式推廣過程中，應結合休耕區(qū)域實際狀況，選取合理的休耕模式，尤其是生態(tài)環(huán)境治理式休耕、環(huán)境治理式休耕，因地制宜選擇合適的模式，以適應區(qū)域休耕要求;尤其值得注意的是，改革休耕推廣路徑，轉變自愿申請的試點機制，實行自愿申請與強制申請相結合的機制，實現(xiàn)自愿申請與市場推廣應用相結合，以提高休耕政策的普適性。

4.4 構建休耕法律保障制度，健全監(jiān)督和養(yǎng)護管理機制

休耕保障制度還應圍繞休耕全生命周期過程展開。一是應將休耕農戶的短期利益與長期利益相結合，以成本效益最優(yōu)化作為政策導向。同時，休耕項目應采取政府手段與市場機制有效結合，從休耕項目管理、監(jiān)督和信息反饋的動態(tài)管理研究入手。二是建立休耕風險評估機制。政府應當完善休耕過程中可能出現(xiàn)的各種風險評估、風險預警機制，為村鎮(zhèn)組織提供休耕風險防范的幫助。三是在推行耕地休養(yǎng)政策時，應該充分考慮在保護小規(guī)模農戶權益的前提下，促進農地流轉，有利于小規(guī)模農戶的退出和適度規(guī)模經營的增加，以提高農業(yè)的競爭力水平。四是在農業(yè)資源配置方面，依據(jù)作物的生理特性，合理安排休耕套種，實現(xiàn)土地、降水、光熱、肥料和農藥等資源要素的充分利用，還能錯開農忙時節(jié)，優(yōu)化勞動力配置[21]。五是休耕制度須要加快出臺約束性的法律法規(guī)，對休耕補助目的、實施模式、補助形式和資金管理等給予詳細規(guī)定。更加重要的是，須要強化休耕地的后期管護，不斷豐富和完善休耕數(shù)據(jù)庫信息管理系統(tǒng)[22-23]。

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收稿日期：2019-07-31

基金項目：國家自然科學基金（編號：71864016）;教育部人文社會科學基金（編號：17YJC630100）;江西省高校人文社會科學基金（編號：GL18242）;中國博士后基金（編號：2017M622098）;江西省自然科學基金（編號：20171BAA218017）;江西省博士后項目（編號：2017KY55）;江西省博士后日常資助項目（編號：2017RC036）;江西省教育廳科技項目（編號：GJJ160460）;江西省社會科學規(guī)劃項目（編號：16GL31）。

作者簡介：呂添貴（1986—），男，福建龍巖人，博士，講師，主要從事耕地保護與土地規(guī)劃利用研究。E-mail：lvtiangui@163.com。