地方政府投融資平臺公司融資風(fēng)險(xiǎn)及防控對策

向陽

摘? 要;地方政府投融資平臺自成立以來，在城市建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面扮演著重要的角色，隨著地方政府投融資平臺公司的不斷發(fā)展，與其相關(guān)的政府提供隱性擔(dān)保、違規(guī)擔(dān)保、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供流動(dòng)資金貸款等問題時(shí)有出現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。在新形勢、新要求下，隨著國家要求投融資平臺公司運(yùn)作規(guī)范化及金融監(jiān)管嚴(yán)格化，當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)后，從現(xiàn)實(shí)情況來看，政府投融資平臺公司存在諸多融資風(fēng)險(xiǎn)，如何對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控是當(dāng)前地方政府投融資平臺公司不得不面對的問題。

關(guān)鍵詞： 政府投融資平臺;融資風(fēng)險(xiǎn);防控對策

一、地方政府投融資平臺公司發(fā)展特征與融資現(xiàn)狀

從宏觀角度來看，投融資平臺、金融機(jī)構(gòu)及政府就是不可或缺的3個(gè)重要支點(diǎn)，因此投融資平臺與政府、金融機(jī)構(gòu)等有十分密切的發(fā)展關(guān)系;從微觀角度來看，在地方融資平臺的發(fā)展中，融資的速度較快、規(guī)模較大，有的是由地方政府提供的隱形擔(dān)保，有的是企業(yè)自身市場化業(yè)務(wù)發(fā)展需要進(jìn)行借貸，因此在具體的發(fā)展過程中體現(xiàn)出了較為突出的特征。

投融資平臺在土地一級開發(fā)、棚戶區(qū)改造建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商配套設(shè)施建設(shè)、中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)園與孵化器建設(shè)以及作為政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投融資等業(yè)務(wù)開展方面均需要大量的資金，這些資金除少部分來自政府的資本金投入、政府債券資金外，更多來自企業(yè)的市場化融資，但這些市場化融資由于長債短投、退出機(jī)制、投資收益低于預(yù)期等多方面的原因，不可避免地帶來了一些融資方面的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府投融資平臺公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）負(fù)債率高的風(fēng)險(xiǎn)

從對國家財(cái)政、審計(jì)單位及金融機(jī)構(gòu)的研究情況來看，目前我國的政府投融資平臺存在資本不足、資本不實(shí)及資本抽逃等問題，甚至有些地方上的投融資平臺還會(huì)采取一些手段向平臺注入不實(shí)的資產(chǎn)，企圖“濫竽充數(shù)”[1]，尤其是地市級政府的投融資平臺公司，政府掌控的市場化國有資產(chǎn)資源偏少、財(cái)政收入偏低、歷史欠賬偏大，卻由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的需要，不得不承擔(dān)省級重大項(xiàng)目與重大產(chǎn)業(yè)的落地工作，以加快發(fā)展。此類項(xiàng)目建設(shè)與投資所需的資金大，只能通過政府投融資平臺籌集，然而很多地方投融資平臺的資金、有效資產(chǎn)、資本規(guī)模都受制于本級政府的財(cái)力，根本無力承擔(dān)重大項(xiàng)目所需資金的融資工作，但為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展與自身業(yè)務(wù)的拓展，最終只能使政府投融資平臺背負(fù)與自身資產(chǎn)不相匹配的高額債務(wù)。

（二）融資償債收入來源單一的風(fēng)險(xiǎn)

政府投融資平臺公司在進(jìn)行園區(qū)開發(fā)與運(yùn)營方面的市場化轉(zhuǎn)型時(shí)，業(yè)務(wù)發(fā)展是以產(chǎn)城融合為整體方向，主要依托于產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，比如開展產(chǎn)業(yè)方面的招商、資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)孵化、企業(yè)增值服務(wù)及公用事業(yè)方面的管理等。而在片區(qū)的開發(fā)工作中，項(xiàng)目投資主要有以下幾個(gè)部分：一是征地、拆遷、安置、土地報(bào)批等形成的征遷基本成本;二是園區(qū)開發(fā)建設(shè)所需的道路建設(shè)、河道整治及景觀綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;三是園區(qū)產(chǎn)業(yè)招商配套所需要的工業(yè)廠房、寫字樓等生產(chǎn)、辦公配套開發(fā)項(xiàng)目;四是園區(qū)產(chǎn)城融合所需要的商業(yè)和居住功能配套開發(fā)項(xiàng)目。從項(xiàng)目開發(fā)的全周期方面測算，債務(wù)償還來源主要為園區(qū)的商住土地出讓收入，政府投融資平臺公司過分依賴土地出讓收入進(jìn)償債，公司受土地出讓政策影響很大。

（三）融資渠道受阻風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺公司的主要功能就是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)建設(shè)，而很多以政府資產(chǎn)、信用等為依托成立的投融資公司，本身就不具備較強(qiáng)的造血能力，當(dāng)資產(chǎn)的負(fù)債率逐步提高后，就很難利用借新還舊的模式來維系，其融資的渠道將受阻。2017年以來，財(cái)政部等六部委多項(xiàng)關(guān)于違法違規(guī)融資的政策陸續(xù)出臺，使得各平臺公司的融資渠道受到限制，融資信用也大打折扣，融資難成為限制其以傳統(tǒng)政府擔(dān)保模式運(yùn)作的主要瓶頸。

（四）融資債務(wù)到期償還風(fēng)險(xiǎn)

從地方政府投融資平臺融資項(xiàng)目及建設(shè)內(nèi)容來看，主要是中長期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容以及政府招商配套的低收益的產(chǎn)業(yè)配套與產(chǎn)業(yè)基金投資項(xiàng)目，需要投入資金較大、回收周期較長、項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，這些無疑增加了融資的償還風(fēng)險(xiǎn)。這些項(xiàng)目的投資方向與投資金額的決策更多來自政府的決策，還款來源卻是未來所投項(xiàng)目給地方政府帶來的稅收增加部分，一旦所投項(xiàng)目未來經(jīng)營失敗，將對投融資平臺的還款來源造成影響。通常情況下，由地方政府投融資平臺承擔(dān)的公益性質(zhì)的項(xiàng)目，其債務(wù)體量都是比較大的，而能夠被納入政府債務(wù)的只是一小部分，隨著時(shí)間線的拉長，其償債風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐漸變大。

三、地方政府投融資平臺公司融資風(fēng)險(xiǎn)的具體對策

（一）利用開發(fā)性金融支持

從1998年開始，國家開發(fā)銀行就逐漸將市場化的運(yùn)作血液注入政策性的金融機(jī)構(gòu)，在國家信用與機(jī)構(gòu)信用之間實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合，項(xiàng)目融資開始正向推進(jìn)市場化建設(shè)，發(fā)展目標(biāo)也將以市場化的方式來實(shí)現(xiàn)，從而摸索并實(shí)踐出了具有中國特色的開發(fā)性金融理論，使其逐漸成為一種新的金融形式。而在此過程中，開發(fā)銀行在政府與市場之間搭建起了一座更加穩(wěn)固的橋梁，融資也激發(fā)了政府與市場之間的合作潛力，在實(shí)際工作中發(fā)揮出了極大的作用。比如國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行就充分挖掘出了綜合性的金融服務(wù)潛力，并利用資產(chǎn)證券化、股權(quán)投資等金融手段來提高相應(yīng)平臺企業(yè)的業(yè)務(wù)流動(dòng)性，從而化解了一部分的債務(wù)，并推動(dòng)了地方政府投融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型，提高了自身的市場化運(yùn)作能力和金融造血能力。

（二）確定市場化轉(zhuǎn)型模式與方向

目前，地方政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型的具體途徑包括[2]：第一，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為，一是吸引了相應(yīng)的民間資本注入，逐漸從國有體制向混合所有制的方向轉(zhuǎn)變;二是與省屬國企或央企合并，促進(jìn)國有股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。第二，功能與業(yè)態(tài)方面的轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為，一是開始推行布局城投外的新實(shí)業(yè)領(lǐng)域，逐漸朝大健康、大休閑及大旅游等方面轉(zhuǎn)型;二是推進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合，向資本運(yùn)營公司轉(zhuǎn)型，如當(dāng)前多地政府成為上市公司實(shí)際控制人以及新興產(chǎn)業(yè)基金的出資方等。第三，業(yè)務(wù)拓展模式轉(zhuǎn)型，如采用授權(quán)經(jīng)營模式、聯(lián)合社會(huì)資本參與PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目等實(shí)踐。

（三）實(shí)施“去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)”策略

同屬國有企業(yè)的地方政府投融資平臺公司必須采取非常手段及措施來逐步提高企業(yè)的經(jīng)營效益，與此同時(shí)還要充分利用項(xiàng)目融資合作、盤活資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)等運(yùn)作手段，想盡辦法找資金、調(diào)結(jié)構(gòu)、降低企業(yè)負(fù)債，使公司高杠桿狀態(tài)下的債務(wù)能夠有所下降[3]。

第一，密切關(guān)注資本市場的風(fēng)向變化，不斷提升公司主體的評級、采取增信措施，并主動(dòng)尋找不同的投資方式，在銀行之間的債券市場中爭取到融資;第二，充分利用融資租賃的方式，通過籌集資本來盤活企業(yè)現(xiàn)有的資產(chǎn)存量;第三，充分發(fā)揮出企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的融資平臺的作用，利用產(chǎn)業(yè)背景來推動(dòng)融資項(xiàng)目;第四，實(shí)現(xiàn)外部獨(dú)立的融資，以此來增加小額貸款的放款額度，帶動(dòng)企業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈上下協(xié)同發(fā)展;第五，通過與行業(yè)內(nèi)知名的地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，盤活公司的土地資源，將資源轉(zhuǎn)化為資金，借此形成強(qiáng)大的市場化現(xiàn)金流收入來防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立健全融資風(fēng)險(xiǎn)防控體系

地方政府投融資平臺公司的領(lǐng)導(dǎo)層必須從思想根源上增加自我認(rèn)識，從而更加全面地認(rèn)識融資方面的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值，更好地規(guī)避在實(shí)際工作中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與問題。建立健全融資風(fēng)險(xiǎn)防控體系主要有以下4個(gè)方面：

首先，從組織架構(gòu)方面，應(yīng)建立全面高效的內(nèi)部監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)防控部門。制定全面完善的融資制度規(guī)章，建立更加完善的融資風(fēng)險(xiǎn)防控體系，并利用該體系來開展對公司的運(yùn)營及發(fā)展過程的監(jiān)控工作。

其次，對于融資風(fēng)險(xiǎn)的防控范圍問題，要實(shí)現(xiàn)全范圍的融資風(fēng)險(xiǎn)防控布局，必須對融資渠道進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)把控及成本分析，事中資金的使用及事后的整體資金流動(dòng)等都要納入風(fēng)險(xiǎn)防控范圍，針對企業(yè)各個(gè)方面構(gòu)建起更加全面的價(jià)值鏈防控模式，對于特定情況下出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題要進(jìn)行科學(xué)合理的評測與分類，根據(jù)預(yù)先設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)評估目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)的能力，在全面把控融資環(huán)境的大前提下，選擇更適合公司內(nèi)外環(huán)境發(fā)展需要的合理的風(fēng)險(xiǎn)評估及識別辦法，確保風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效的識別與分類，準(zhǔn)確地確定風(fēng)險(xiǎn)等級，定時(shí)監(jiān)控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，形成全員參與、全方位的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

再次，建立有效的融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。只有建立起了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，才能保障風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的順利運(yùn)行，可以說風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的核心就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。其主要內(nèi)容包括：現(xiàn)場核實(shí)投融資平臺數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性;根據(jù)各類風(fēng)險(xiǎn)的特征，確定風(fēng)險(xiǎn)等級;通過對入庫數(shù)據(jù)進(jìn)行定量定性分析，設(shè)置不同的預(yù)警指標(biāo)、參數(shù)及模型;根據(jù)預(yù)警的結(jié)果，設(shè)置不同的預(yù)警區(qū)域，比如劃分為綠燈區(qū)、紅燈區(qū)及黃燈區(qū)，針對不同的區(qū)域采取不同的應(yīng)對策略。

最后，建立融資風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督考評制度。在制度建設(shè)與執(zhí)行上，地方政府投融資平臺公司應(yīng)學(xué)習(xí)優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身業(yè)務(wù)方面的運(yùn)營特點(diǎn)、環(huán)境特點(diǎn)等，持續(xù)完善現(xiàn)有的融資風(fēng)險(xiǎn)防控措施與制度，對目前運(yùn)行的融資風(fēng)險(xiǎn)防控制度進(jìn)行閉環(huán)監(jiān)督，充分分析其中可能出現(xiàn)的問題，針對問題進(jìn)行修訂，爭取使風(fēng)險(xiǎn)防控工作更加規(guī)范、細(xì)致，避免出現(xiàn)管理真空以及制度無法落地執(zhí)行的情況。

四、結(jié)語

本文通過分析地方政府投融資平臺公司在新形勢下存在的融資風(fēng)險(xiǎn)，提出了針對這些風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。我們要以發(fā)展的眼光看待地方政府投融資平臺公司的融資風(fēng)險(xiǎn)及防范對策，著眼于在地方政府化解政府隱性債務(wù)的大背景下，積極推進(jìn)地方政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，在我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的過程中，通過市場的鍛煉，不斷提高競爭力，使投融資平臺公司通過發(fā)展逐漸做大、做強(qiáng)、做優(yōu)，為國有資產(chǎn)的保值增值作出貢獻(xiàn)。

（作者單位為黃岡實(shí)創(chuàng)置業(yè)有限公司）

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