精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計：理論基礎(chǔ)、實踐困境與路徑優(yōu)化
——基于審計結(jié)果公告文本分析的證據(jù)

□李曉冬，馬元駒，南星恒，普天星

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 會計學(xué)院，北京100070；2.蘭州財經(jīng)大學(xué) 現(xiàn)代財務(wù)與會計研究中心，甘肅 蘭州730020；3.蘭州財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，甘肅 蘭州730020；4.英國胡佛漢頓大學(xué) 商學(xué)院，英國 西米德蘭茲郡WV1 1LY)

中共十九屆四中全會指出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。貧困治理體系與治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的必然要求，同時也是中國在后精準(zhǔn)扶貧時代推進(jìn)貧困治理的根本目標(biāo)。公共政策的制定和執(zhí)行是國家治理的主要內(nèi)容和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要手段，是確保政府公共治理有效性的基本工具[1](p43)。精準(zhǔn)扶貧政策是新時期解決中國貧困問題的關(guān)鍵途徑，是新時代扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是對中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段優(yōu)化扶貧資源配置、提升扶貧質(zhì)量要求的政策回應(yīng)，現(xiàn)階段已經(jīng)成為中國在扶貧領(lǐng)域的一項重要政策創(chuàng)新上升到國家戰(zhàn)略的高度。當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧已進(jìn)入決戰(zhàn)倒計時，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2020 年政府工作報告中指出，“脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務(wù)，確保完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”是2020 年主要發(fā)展目標(biāo)之一?，F(xiàn)階段除了繼續(xù)加大貧困幫扶措施，科學(xué)、客觀考核精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實及其實施效果是衡量中國精準(zhǔn)扶貧成效與精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)，因此對精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行情況及其效果進(jìn)行高質(zhì)量的監(jiān)督與評價對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全國貧困人口穩(wěn)定脫貧、鞏固脫貧成果至為重要。

2020年政府工作報告指出，“各級政府要提高治理能力，依法、自覺、主動接受各類監(jiān)督。強(qiáng)化審計監(jiān)督?！眹覍徲嬍侵袊伯a(chǎn)黨和中國國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)，具有預(yù)防、揭示、抵御、評價、鑒證和問責(zé)的“免疫系統(tǒng)”①這里需要明確的是，“免疫系統(tǒng)”只是一種比喻的提法，它是借用人體生理學(xué)的概念來說明國家審計在國家治理體系中的功能作用，而并非是指在國家治理體系中真正存在有類似的“免疫系統(tǒng)”。功能，因其法定授權(quán)而具有權(quán)威性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性的特質(zhì)，這是其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式無法比擬的，因而居于國家治理的核心層面[1](p44)。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計是服務(wù)國家貧困治理的重要監(jiān)督方式，作為一種政策糾偏和反饋機(jī)制[2](p113)，能夠?qū)珳?zhǔn)扶貧的貫徹執(zhí)行起到監(jiān)督保障的治理效應(yīng)，確保政府公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任的全面有效履行。但對審計署發(fā)布的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告揭示的問題進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，自精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計開展以來，審計發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)扶貧資金和項目領(lǐng)域的違規(guī)違紀(jì)行為屢審屢犯，扶貧中的低質(zhì)、低效問題如扶貧資金被套取、騙取、長期閑置、隨意變更用途等，扶貧項目建設(shè)進(jìn)展緩慢、建成后閑置甚至損失浪費(fèi)等依然存在?；趯徲嫿Y(jié)果公告文本分析的證據(jù)顯示，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計并未做到對扶貧事前—事中—事后全流程“跟蹤審計”的完全覆蓋，這對本文進(jìn)一步研究精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境與路徑優(yōu)化提供了契機(jī)。

此外，針對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)扶貧資源耗散、精準(zhǔn)幫扶措施偏離市場需求、精準(zhǔn)扶貧效率與質(zhì)量未能兼顧、精準(zhǔn)脫貧率、精準(zhǔn)扶貧投入敏感性下降等問題，學(xué)界也提出了對策建議，但較少有文獻(xiàn)從審計功能視角尤其是審計功能全覆蓋維度研究精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境，以及進(jìn)一步優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的治理對策，這意味著對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境從審計功能視角進(jìn)行剖析具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

基于上述背景，本文從審計功能全覆蓋維度切入，首先對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的制度背景做了簡要回顧，分析了其產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，并結(jié)合研究主題對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。其次，以2015—2019年審計署發(fā)布的21份精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的問題為證據(jù)，總結(jié)分析了精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境。最后，對照困境指出了進(jìn)一步優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的治理之策，目的是為充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)、實現(xiàn)審計功能全覆蓋，進(jìn)而為抵御精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的重大錯報風(fēng)險、切實提高精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的靶向之“準(zhǔn)”與質(zhì)量之“實”提供參考借鑒，同時也為后精準(zhǔn)扶貧時代繼續(xù)深化扶貧政策落實跟蹤審計的理論研究與實務(wù)應(yīng)用提供方法指導(dǎo)與實踐啟示。

一、制度背景

國家審計監(jiān)督是中國監(jiān)督體系的重要組成部分，是對法律機(jī)制和市場機(jī)制的重要補(bǔ)充。政策落實跟蹤審計及其全覆蓋是富有中國特色的審計創(chuàng)新工作方式[3](p16)，能為改進(jìn)扶貧資源配置、實現(xiàn)公共價值增值提供決策參考[4]，因此開展精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計并努力實現(xiàn)全覆蓋具有深厚的制度背景。

2015 年9 月，審計署印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，明確指出要加大對扶貧投入力度的跟蹤審計，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧有效落實，實現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧政策審計全覆蓋。2016 年5 月，審計署印發(fā)《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》，指出當(dāng)前及今后一個時期，要把持續(xù)組織對精準(zhǔn)扶貧政策落實情況的跟蹤審計作為重點(diǎn)抓好的八方面工作之一。同年5 月，審計署印發(fā)《十三五國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要建立精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧資金使用和項目實施情況，以提高扶貧實效，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2016 年5 月，為進(jìn)一步做好扶貧審計工作，審計署發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》，指出要牢固樹立脫貧實效導(dǎo)向，將監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧政策落實情況作為國家重大政策落實跟蹤審計的重點(diǎn)內(nèi)容，努力實現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧政策、項目和資金的審計全覆蓋。2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對國家重大政策落實情況跟蹤審計力度，加大對重點(diǎn)民生項目和資金的審計力度。

至此，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的頂層設(shè)計與政策體系基本成型。對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行跟蹤審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋并非空穴來風(fēng)，而是結(jié)合中國貧困治理實際開展的獨(dú)具特色的扶貧審計監(jiān)督制度安排，實現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧“跟蹤審計”的完全覆蓋是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和全面建成小康社會進(jìn)程的重要路徑[5]。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)回顧

（一）理論基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計作為與公共財政、公共管理等密切相關(guān)的交叉性學(xué)科，無論是理論研究還是實務(wù)應(yīng)用，都應(yīng)建立在一定的理論基礎(chǔ)之上。結(jié)合已有成果，本文認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計依托的理論基礎(chǔ)主要是公共受托責(zé)任理論、國家治理理論和新公共管理理論。

1.公共受托責(zé)任理論。受托責(zé)任廣泛存在于私營企業(yè)、政府部門及公營企事業(yè)單位等各類組織，但與私營企業(yè)中的受托責(zé)任僅限于經(jīng)濟(jì)層面不同的是，政府部門的受托責(zé)任包含范圍較廣，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會和民生等各領(lǐng)域，因而政府的受托責(zé)任被稱為公共受托責(zé)任[6](p23)，它是受托責(zé)任在公共領(lǐng)域的延伸和拓展，是一種重要的受托責(zé)任類型[4]。公共受托責(zé)任存在于政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)[7](p4)，政策制定、執(zhí)行和終結(jié)全流程[1](p48)。為了解和評價政府公共受托責(zé)任的履行情況并最終解除該責(zé)任，需要一種獨(dú)立的機(jī)制對其履職過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與評價，國家審計就此產(chǎn)生。它是審計署代表國家對政府經(jīng)管公共資源的效率和效果進(jìn)行的監(jiān)督、鑒證與評價。因此，國家審計源自政府的公共受托責(zé)任，且隨著公共受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展[8](p16)。當(dāng)改善民生、消除貧困成為政府必須履行的公共受托責(zé)任時，監(jiān)督、評價和考核政府精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實情況與實施成效便自然成為審計在貧困治理領(lǐng)域的主要監(jiān)督方向。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計作為國家審計的新形式，具有從扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)全流程的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)[4]，能夠降低委托方與受托方的信息不對稱，是監(jiān)督、鑒證與評價政府公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任履行情況的一種有效工具。因此，政府公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任的存在是精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計產(chǎn)生的根本原因。

2.國家治理理論。國家治理理論認(rèn)為，國家審計源于國家治理需求，國家治理需求決定國家審計的產(chǎn)生，國家治理目標(biāo)決定國家審計的方向，國家治理模式?jīng)Q定國家審計的制度形態(tài)[9](p64)。縱觀各國治理實踐，盡管治理模式有所不同，但國家治理大系統(tǒng)基本上都是由決策、執(zhí)行和監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)成，其中，監(jiān)控系統(tǒng)負(fù)有監(jiān)督、鑒證與評價決策和執(zhí)行系統(tǒng)的職責(zé)。不同于其他監(jiān)督形式的監(jiān)督職能是從自身管理職能中派生出來的一種附帶職能[9](p64)，國家審計監(jiān)督是由專門機(jī)構(gòu)和專門人員依法進(jìn)行的專業(yè)監(jiān)督，是一種專職監(jiān)督行為，具有權(quán)威性、法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性和嚴(yán)肅性，是國家治理監(jiān)控系統(tǒng)中的一項基礎(chǔ)性的政治制度安排[10](p67)。當(dāng)貧困治理成為國家治理的重要內(nèi)容時，監(jiān)督、鑒證與評價扶貧政策制定、執(zhí)行及其成效自然成為國家審計的重要任務(wù)。此外，現(xiàn)實中由于信息不對稱、既得利益偏好和有限理性，精準(zhǔn)扶貧在貫徹執(zhí)行中可能存在政策落實不到位、扶貧資金被違規(guī)使用、扶貧項目進(jìn)展緩慢等類似的“精英俘獲”和“跑冒滴漏”等援助困境，此時需要精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計積極發(fā)揮監(jiān)督作用，以確保精準(zhǔn)扶貧按照預(yù)期的政策目標(biāo)精準(zhǔn)執(zhí)行。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計能為政府改進(jìn)扶貧資源配置與提高精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量提供監(jiān)督與保障，因此，適應(yīng)國家治理對貧困治理的監(jiān)督需要是精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計產(chǎn)生的又一原因。

3.新公共管理理論。傳統(tǒng)行政型政府管理體制存在政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政治理效率低下和政府權(quán)力過于集中等弊端，為提高政府行政效率、增強(qiáng)責(zé)任意識和服務(wù)意識，新公共管理運(yùn)動應(yīng)運(yùn)而生，它是20 世紀(jì)70 年代末80 年代初西方資本主義國家推行政府改革浪潮下產(chǎn)生的一種新的公共管理模式。新公共管理理論主張放松行政規(guī)制，強(qiáng)調(diào)基于結(jié)果和任務(wù)導(dǎo)向的績效衡量[11](p17)，反對傳統(tǒng)公共行政管理輕績效測定和評估的做法，要求實行嚴(yán)格的績效目標(biāo)考核制，因此高度關(guān)注政府績效和政府責(zé)任是新公共管理理論的核心特征，也是政府績效審計的主要特征[12](p38)。新公共管理運(yùn)動不僅為績效審計的發(fā)展創(chuàng)造了重要審計環(huán)境，而且促進(jìn)了政府績效審計的發(fā)展[12](p40)。政府部門掌握著大量的精準(zhǔn)扶貧公共資源，確保如此龐大的扶貧資源安全、高效、科學(xué)和精準(zhǔn)使用是政府履行公共受托責(zé)任的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧從政策制定、執(zhí)行再到政策效應(yīng)的發(fā)揮往往需要一段較長時間，而政策制定、執(zhí)行和落實情況又直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧資源的使用效率和效果，因此為全程了解和監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實情況，確保扶貧政策能夠朝著政策制定者的預(yù)期目標(biāo)運(yùn)行，實踐中就必須開展精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計?？梢哉f，新公共管理理論倡導(dǎo)的政府績效理念是開展精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的直接動因。

（二）文獻(xiàn)回顧

結(jié)合研究主題，本文主要從精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論和實踐困境與解決對策兩方面對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧。

1.精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究相對薄弱，主要集中于精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的含義、價值取向、理論框架包括審計主體、審計目標(biāo)和審計內(nèi)容、基于精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的扶貧治理問責(zé)體系[13](p115-120)以及精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計機(jī)制的構(gòu)建[14](p11)等。從理論上看，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計具有從扶貧政策制定、執(zhí)行直至終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)[4]，但實踐中未能做到對扶貧對象全程跟蹤審計的完全覆蓋，為此，李曉冬借鑒公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的形式、事實和價值，構(gòu)建了一個覆蓋精準(zhǔn)扶貧政策生命周期的三維邏輯框架，即形式維度的事前審計，事實維度的事中審計和價值維度的事后審計，體現(xiàn)了一種“全流程覆蓋”的政策落實跟蹤審計觀[2](p114-116)。同時為提高精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計效率，各維度要充分利用3S 技術(shù)（即GIS、RS 與GPS的統(tǒng)稱）來支撐精準(zhǔn)扶貧審計對海量、直觀、復(fù)雜和動態(tài)可視化數(shù)據(jù)的原生需要[15](p45)?？傊?，已有的基礎(chǔ)理論研究能為高效開展精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計實踐提供理論支撐與方法指導(dǎo)。

2.精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境與解決對策。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，已有學(xué)者從不同角度研究了精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境及其治理之策，譬如，常凌杰等基于國家審計預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能視角，剖析了山東省精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計存在的問題并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議[16](p95-97)；房琳基于全過程管理和“2W1H”視角，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計存在忽略事前審計監(jiān)督、審計對象混亂、范圍狹窄、過程缺乏獨(dú)立性、新技術(shù)應(yīng)用較少和后期整改落實不到位等問題，并提出相應(yīng)的解決對策[17](p55-58)；苗連琦等發(fā)現(xiàn)J 省T 縣精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計存在輕政策評價、輕中小項目評價、輕社會效益和生態(tài)效益評價、扶貧項目組織管理較弱和扶貧資金監(jiān)管不力等問題，并據(jù)此提出相應(yīng)措施來完善精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計[18](p112-114)；閆天池等基于扶貧審計公告視角，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計存在審計對象全程覆蓋尚未實現(xiàn)、審計深度力有未逮、審計協(xié)同機(jī)制尚未建立和審計成果有待提高等問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)路徑[19](p8-11)?？傊?，已有研究或多或少對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計未能實現(xiàn)對“跟蹤審計”全流程的完全覆蓋、事前—事中—事后審計閉環(huán)未能形成有所提及，但大都只涉及事前、事中和事后審計的某一環(huán)節(jié)，研究較為零散，缺乏系統(tǒng)完整的統(tǒng)御框架，這為本文從審計功能全覆蓋視角研究精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的困境與解決對策提供了較好契機(jī)。

三、精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境

基于結(jié)果導(dǎo)向原則，以精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的問題為證據(jù)，總結(jié)分析精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境。

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

自2013 年精準(zhǔn)扶貧提出以來，審計署持續(xù)加大對精準(zhǔn)扶貧的跟蹤審計力度并定期公布審計結(jié)果。查閱審計署官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，其并未單獨(dú)發(fā)布“精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果”公告，而是將它置于“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果”和“某年第某季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果”公告中。2013—2019 年，審計署分別發(fā)布了三類精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告（下文簡稱審計公告）：

1.扶貧審計結(jié)果公告。審計署分別于2013年、2016 年、2017 年和2018 年發(fā)布了四份扶貧審計結(jié)果公告。由于2013 年第31 號公告①2013年第31號公告：審計署關(guān)于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結(jié)果。是對2010—2012 年扶貧資金審計的結(jié)果，而精準(zhǔn)扶貧是于2013年11月提出，故該公告不符合本文研究樣本區(qū)間而予以剔除，有效樣本量為三。2016 年第7 號公告②2016年第7號公告：審計署關(guān)于40個縣財政扶貧資金的審計結(jié)果。主要是對財政扶貧資金審計的結(jié)果，2017年第6號公告③2017年第6號公告：158個貧困縣扶貧審計結(jié)果。和2018年第46號公告④2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結(jié)果。是對精準(zhǔn)扶貧整體審計的結(jié)果。

2.穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果（包含精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果）公告。審計署從2015 年5月開始將審計結(jié)果由每季度公告調(diào)整為每月公告，2015年5—12月共發(fā)布了8份月度審計結(jié)果公告，其中2015 年第23、26、28、31 和32 號公告并未涉及精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果，故將這五份公告予以剔除，有效樣本量為三。

3.某年第某季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果（包含精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果）公告。審計署從2016 年開始改為按季度發(fā)布國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告，2016—2019 年共發(fā)布了15 份季度審計結(jié)果公告。

以上數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國審計署官網(wǎng)（http://www.audit.gov.cn/）并經(jīng)作者自行整理。本文最終獲得21份審計公告。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的典型問題梳理

依據(jù)上述三類審計公告，本文分別對其揭示的典型問題做了梳理，詳見下表1、表2和表3。

表1、表2和表3的審計公告文本顯示，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題主要集中于扶貧政策落實、扶貧資金統(tǒng)籌整合與使用和扶貧項目實施與管理三方面，即：（1）在扶貧政策落實方面：教育、健康、金融、易地扶貧搬遷和產(chǎn)業(yè)等政策的貫徹執(zhí)行均存在不同程度的落實不到位；（2）在扶貧資金統(tǒng)籌整合與使用方面：扶貧資金統(tǒng)籌盤活與整合不到位、扶貧資金長期閑置、被騙取套取、違規(guī)使用、變更用途、超范圍發(fā)放和違規(guī)列支等；（3）在扶貧項目實施與管理方面：扶貧項目脫離當(dāng)?shù)貙嶋H、建設(shè)進(jìn)展緩慢、建成后閑置、無法使用和損失浪費(fèi)、扶貧項目績效不佳、項目管理過程不規(guī)范、違規(guī)招投標(biāo)、違規(guī)分包轉(zhuǎn)包和虛假招標(biāo)等。自精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計開展以來，審計發(fā)現(xiàn)的上述問題一直是影響和制約扶貧效果與脫貧質(zhì)量的頑疾，屢審屢犯，屢犯屢審。事實上，前述問題主要由三方面原因造成，即：審計未能提前介入扶貧資金預(yù)算與分配階段和扶貧項目立項與計劃階段進(jìn)行監(jiān)督和及時糾偏，審計的事前風(fēng)險防控作用發(fā)揮不充分；審計對扶貧資金使用流向和扶貧項目建設(shè)管理過程跟蹤監(jiān)控不力，審計的事中揭示作用有待加強(qiáng)；審計的事后問責(zé)機(jī)制不健全，審計淪為一種軟約束。有效的精準(zhǔn)扶貧審計應(yīng)貫穿于扶貧事前、事中和事后全過程[20](p67)，從政策落實跟蹤審計的時點(diǎn)看，也應(yīng)包括事前、事中和事后審計三個環(huán)節(jié)[5]，并從形式、事實和價值維度實現(xiàn)對扶貧政策事前、事中和事后審計的全覆蓋[2](p114-115)，只有形成“事前—事中—事后”審計監(jiān)督循環(huán)才能促進(jìn)政策真正落實[21](p61)。但呂勁松等實證檢驗發(fā)現(xiàn)目前的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計主要以事后為主，審計的預(yù)防和揭示功能發(fā)揮不足[22](p102)，審計功能的全覆蓋有待加強(qiáng)。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計在扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的全流程中居于獨(dú)特位置，能夠促進(jìn)扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)全流程的良性循環(huán)[2](p116)。但實踐與理論總是存在明顯差距，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐效果并不理想，陷入未能實現(xiàn)對“跟蹤審計”完全覆蓋的實踐困境。

表1：扶貧審計公告發(fā)現(xiàn)的主要問題

表2：2015年5—12月精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（三）審計公告映射出的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境

上述審計公告文本揭示的問題映射出精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計陷入未能實現(xiàn)對“跟蹤審計”完全覆蓋的實踐困境，具體表現(xiàn)在：首先是審計未能有效嵌入扶貧政策、項目和資金前端進(jìn)行監(jiān)督，事前審核防控機(jī)制缺失，審計的預(yù)防性功能缺位；其次是現(xiàn)有審計大多以事后評價為主，只能揭示扶貧政策執(zhí)行以后存在的違法違紀(jì)問題，審計的事中糾正機(jī)制執(zhí)行不到位，揭示性功能有待加強(qiáng)；再次是審計未能深入扶貧整改末端進(jìn)行跟蹤評價和監(jiān)督，事后評價與問責(zé)機(jī)制不健全，在一定程度上影響了審計整改的實施效果；最后是對精準(zhǔn)扶貧效果是否滿意最有發(fā)言權(quán)的貧困戶未被納入精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的評價范疇，缺乏受益主體參與的精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制并不完善?？傮w上看近年來的精準(zhǔn)扶貧審計實踐，審計機(jī)關(guān)的審計重點(diǎn)基本遵循以下順序，即事后評價〉事中監(jiān)控〉事前預(yù)防[20](p67)，即使是最為重視的事后評價也存在評估與問責(zé)機(jī)制不健全的問題，需要進(jìn)一步

優(yōu)化與改進(jìn)。具體分析如下。

表3：2016—2019年精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的事前審核防控機(jī)制缺失，審計的預(yù)防性功能缺位。公共政策是公眾愿望和利益在公共領(lǐng)域的公開表達(dá)，聚合、表達(dá)公共利益是構(gòu)建公共政策的基本價值訴求[23](p37)，因此公共政策的制定是否科學(xué)、是否具有可操作性是政策生命力的核心。精準(zhǔn)扶貧及其配套政策的制定是否符合科學(xué)性和可操作性原則是其有效執(zhí)行的前提。但從上述審計公告揭示的問題看，由于審計介入不及時，審計的預(yù)防功能在扶貧政策制定和項目立項階段明顯缺位，未能實現(xiàn)對扶貧政策制定和項目實施前期的審核和監(jiān)督，實踐中全流程跟蹤審計的方法基本仍未采用，主要體現(xiàn)在審計機(jī)關(guān)未能及時對扶貧政策和項目的科學(xué)性、可行性進(jìn)行前期調(diào)研、論證、監(jiān)督和評價，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計明顯滯后，缺乏對扶貧政策制定和項目立項的事前審核。

中國幅員遼闊，各地在制定扶貧政策時面對的經(jīng)濟(jì)、文化、地理區(qū)位和鄉(xiāng)土文化千差萬別，但是從審計公告揭示的問題來看，一些地區(qū)在制定扶貧政策時并未因地制宜，特別是在扶貧項目立項上，對項目的前期調(diào)研、論證并不充分，盲目照搬其他地區(qū)扶貧項目的成功經(jīng)驗而忽略了自身的地理環(huán)境、市場、氣候等區(qū)位條件，致使扶貧項目屢屢失敗、扶貧資金長期閑置浪費(fèi)。從審計的監(jiān)督功能看，審計機(jī)關(guān)往往是在扶貧項目結(jié)束后才開始介入審計工作，但此時經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)形成，違法違紀(jì)行為已經(jīng)發(fā)生，這種滯后性審計主要是對違法違紀(jì)行為予以揭示和處罰并督促其整改，主要作用在于查錯糾弊，而對扶貧政策制定和項目立項前期的調(diào)研、扶貧資金預(yù)算、撥付等是否作了科學(xué)論證和系統(tǒng)規(guī)劃等未能進(jìn)行有效監(jiān)督和及時糾偏，從而未能較好起到事前預(yù)測和風(fēng)險防控的預(yù)警作用，致使扶貧項目和資金效果未能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)。

2.精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的事中糾正機(jī)制執(zhí)行不到位，審計的揭示性功能發(fā)揮不足。在精準(zhǔn)扶貧政策、項目和資金的跟蹤審計中，由于審計機(jī)關(guān)對扶貧政策落實、項目執(zhí)行和資金使用過程的監(jiān)控力度不大，導(dǎo)致審計的揭示功能發(fā)揮不足，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的事中監(jiān)督覆蓋強(qiáng)度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。具體來說，現(xiàn)有審計對扶貧政策、項目和資金的審計大多以事后財務(wù)收支審計為主，且主要集中于對資金等貨幣性指標(biāo)的合法性、真實性與合規(guī)性審計，扶貧資金績效審計嚴(yán)重不足，脫離了政策落實跟蹤審計是一種績效審計的本質(zhì)[24](p9)。另外，現(xiàn)有審計極少涉及對精準(zhǔn)扶貧政策本身及政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的專門評價，未能有效發(fā)揮審計揭示功能對扶貧政策執(zhí)行偏差、體制機(jī)制缺陷等制度層面問題的揭露。由于對扶貧政策、資金和項目的執(zhí)行過程缺乏應(yīng)有的審計監(jiān)督，使得審計只能在政策執(zhí)行后、項目建設(shè)完和資金使用后再檢查和揭露其中存在的違法違紀(jì)問題，審計發(fā)現(xiàn)的問題也過于表面，未能深入到體制機(jī)制層面予以揭示，因此并不能顯著提高精準(zhǔn)扶貧政策、項目和資金的效率和效果，進(jìn)而未能充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的揭示功能。

據(jù)2019年第8號審計公告文本顯示：（1）在扶貧政策落實方面，部分地區(qū)落實教育、產(chǎn)業(yè)和健康等扶貧政策不到位，譬如，截止到2019 年6 月底，甘肅省華池縣三個產(chǎn)業(yè)扶貧項目未與貧困戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，涉及資金4610.1 萬元；2016—2018年，河南省三個縣直接給貧困戶發(fā)放產(chǎn)業(yè)扶貧資金4649.84 萬元；（2）在扶貧項目建設(shè)方面，截至2019年6月，遼寧省三個縣的四個扶貧項目建設(shè)進(jìn)展緩慢，涉及金額648.6萬元；（3）在扶貧資金使用方面，存在將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域、扶貧資金被騙取套取等問題，2016年—2019年6月，山東曹縣等八個縣變更扶貧資金用途涉及27 305.34 萬元；2016年—2019年6月，黑龍江明水縣等三個縣騙取套取財政補(bǔ)貼資金193.99萬元。從中可以看出，由于審計機(jī)關(guān)未能及時在精準(zhǔn)扶貧政策落實、項目和資金使用過程中全流程嵌入，沒能對政策落實、項目實施和資金使用中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，加之對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督力度不足，導(dǎo)致審計對扶貧政策落實、項目執(zhí)行和資金使用的揭示功能未能有效發(fā)揮，在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧的實施成效。

3.精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的事后評價與問責(zé)機(jī)制不健全，審計的抵御性功能不強(qiáng)。審計公告針對精準(zhǔn)扶貧政策落實，資金撥付、管理和使用，項目建設(shè)運(yùn)營中存在的違法違紀(jì)問題進(jìn)行揭示并提出整改建議，起到了一定的威懾作用，在一定程度上保證了精準(zhǔn)扶貧預(yù)期效果的實現(xiàn)。但精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的前述問題屢審屢犯、屢犯屢審，不僅審計整改建議得不到有效整改和落實，而且精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計也陷入一種“年年審計年年犯”的低質(zhì)低效的循環(huán)怪圈。本文認(rèn)為，造成這一怪象的原因在于《審計法》和《審計實施條例》對審計公告的事項范圍和審批程序缺乏明確、嚴(yán)格的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計整改過程的跟蹤和評價流于形式，警示作用發(fā)揮不強(qiáng)，以及審計的事后問責(zé)機(jī)制不健全，問責(zé)方式以誡勉談話和嚴(yán)重警告為主[25](p111)，問責(zé)力度不大，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的威懾作用未能充分發(fā)揮應(yīng)有的溢出效應(yīng)。

高質(zhì)量的國家治理取決于政府高質(zhì)量地履行公共受托責(zé)任，實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的根本途徑是依法定責(zé)而治[13](p119)。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計作為政策績效審計的方法之一，本質(zhì)上是要形成一種行之有效且不可或缺地對政府履行精準(zhǔn)扶貧這一公共受托責(zé)任的倒逼機(jī)制，它是在明確扶貧責(zé)任主體的前提下，審計機(jī)關(guān)依法對扶貧主體運(yùn)用人民賦予的公權(quán)力、按照精準(zhǔn)脫貧要求履行經(jīng)管扶貧資源并向人民報告其經(jīng)管績效及其履職情況的一種“權(quán)責(zé)對等”式的評價和追責(zé)機(jī)制[13](p119)。但本文發(fā)現(xiàn)，盡管審計公告針對審計發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)扶貧問題提出了具體整改措施，但由于審計對扶貧有關(guān)責(zé)任主體事后整改過程的跟蹤和監(jiān)督力度不大，問責(zé)效果并不明顯，因而無法保證審計整改建議是否能夠落實到位、相關(guān)違法違紀(jì)責(zé)任人員是否能夠受到嚴(yán)懲等。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計重“審查”而輕“問責(zé)”，未能深入審計整改末端進(jìn)行跟蹤評價和監(jiān)督，審計的問責(zé)效應(yīng)威懾力不強(qiáng)，懲治力度不大，致使心懷僥幸之人鋌而走險。

4.精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制不完善，未能實現(xiàn)評價主體全覆蓋。自精準(zhǔn)扶貧實施以來，企事業(yè)單位和社會公眾響應(yīng)中央號召，積極投入到精準(zhǔn)扶貧這一偉大的事業(yè)中，基本形成了政府主導(dǎo)下的社會幫扶、市場引導(dǎo)和公眾參與的多元扶貧主體的大扶貧格局。與以往扶貧政策相比，精準(zhǔn)扶貧基本突破了由政府在扶貧領(lǐng)域單打獨(dú)斗的局面，極大充實了扶貧力量。但從當(dāng)前中國精準(zhǔn)扶貧的績效評估實踐看，評估主體單一，缺乏較為獨(dú)立、客觀的多元評估主體參與，尤其是貧困受益主體的缺失，貧困人口被直接或間接地排除在扶貧監(jiān)督評價主體之外[26](p91)，導(dǎo)致監(jiān)督主體過于單一，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧績效評估結(jié)果的真實性、客觀性與公正性。事實上，精準(zhǔn)扶貧直接面向貧困群眾，精準(zhǔn)扶貧落實中存在的扶貧資金被截留、挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗行為以及扶貧項目閑置、精準(zhǔn)性不高和精英俘獲等問題，貧困戶的感受最直接、反映也最為強(qiáng)烈。貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的直接受益人，這些弱勢群體對精準(zhǔn)扶貧的實施效果是否滿意最有發(fā)言權(quán)，恰恰是這些群體的脫貧獲得感，才是檢驗精準(zhǔn)扶貧效果的試金石，是脫貧攻堅的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但不僅現(xiàn)有的政策績效評估機(jī)制未將貧困戶納入評價范疇，而且精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計也幾乎沒有將貧困戶對扶貧效果的滿意度評價納入審計監(jiān)督范疇，因而也就不能從扶貧政策受益人這一角度直接、真實地反映出精準(zhǔn)扶貧的效果如何，進(jìn)而也就不能客觀、真實地反映精準(zhǔn)扶貧預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度。因此，缺乏受益主體參與的精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制必然是不完善的，未能實現(xiàn)對扶貧績效評估主體的全覆蓋。

四、精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的優(yōu)化路徑

為提高精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計治理貧困的監(jiān)督保障效率、實現(xiàn)審計功能全覆蓋，對照前述困境，從四方面提出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

（一）前移審計關(guān)口，充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的預(yù)防性功能

政策科學(xué)理論對公共政策運(yùn)行的評價主要是通過政策內(nèi)容、政策執(zhí)行和政策效果三方面來進(jìn)行[27](p152)，公共政策審計作為評價公共政策的方法之一，其評價內(nèi)容理應(yīng)是對公共政策的全過程而言，即對政策制定、執(zhí)行和效果做出審計評價[1](p48)。但以往研究誤認(rèn)為公共政策審計并不關(guān)注政策本身而是僅對政策執(zhí)行及其效果兩個維度進(jìn)行評價，從根本上忽視了審計對政策制定的事前防控作用，既違背公共受托責(zé)任理論，也不符合政策科學(xué)理論。事實上，美國審計署已實現(xiàn)了審計關(guān)口前移，在公共政策制定階段就充分發(fā)揮審計的前瞻性和預(yù)防性功能。當(dāng)前，中國開展的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計仍以事后評價為主，并未實現(xiàn)對“跟蹤審計”全流程的完全覆蓋。因此，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計應(yīng)該覆蓋政策制定和項目立項環(huán)節(jié)，前移審計關(guān)口，充分發(fā)揮審計在扶貧政策制定、項目論證和資金預(yù)算等前期階段的事前預(yù)測和風(fēng)險防控等預(yù)警作用，從源頭上確保扶貧政策的科學(xué)性與可行性，彌補(bǔ)審計的預(yù)防性功能缺位，提高精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的預(yù)警能力，具體從三方面加以改進(jìn)：一是審計提前介入扶貧政策制定階段，對扶貧及相關(guān)配套政策的科學(xué)性、合法性、一致性和可行性進(jìn)行監(jiān)督、評價與鑒證，及時糾正政策偏差，彌補(bǔ)政策漏洞，促進(jìn)政策完善，發(fā)揮政策指導(dǎo)作用。二是審計提前介入扶貧項目規(guī)劃、論證階段，對項目的規(guī)劃設(shè)計、成本效益、資金預(yù)算和實施可行性進(jìn)行監(jiān)督與評價，以提高扶貧項目的精準(zhǔn)性與成功率。三是審計提前介入扶貧資金籌集、預(yù)算安排與資金劃撥階段進(jìn)行審核、評價與監(jiān)督，以提高扶貧資金籌集和分配的效率與精準(zhǔn)度。

（二）加強(qiáng)事中監(jiān)督，充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的揭示性功能

針對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計存在事中糾正機(jī)制執(zhí)行不到位、審計的揭示功能發(fā)揮不足、缺乏扶貧績效審計等問題，本文建議從三方面加以改進(jìn)：一是加大對扶貧政策落實、資金流向和項目實施與管理過程的跟蹤審計力度與頻率，這不僅有利于遏制精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中的代理現(xiàn)象，而且能夠及時糾正扶貧中不當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行、項目安排與資金使用，進(jìn)而減少相關(guān)損失，發(fā)揮審計事中監(jiān)督及時止損的作用。建議派專人不定期適時跟蹤暗訪扶貧政策、項目和資金的落實情況，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)立即予以上報并督促被審計單位及時糾正整改，以確保精準(zhǔn)扶貧政策、資金和項目按照預(yù)期目標(biāo)精準(zhǔn)執(zhí)行。二是加大對扶貧政策、資金和項目績效審計的力度與比重，建立與完善精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系。科學(xué)統(tǒng)一的審計評價標(biāo)準(zhǔn)是確保精準(zhǔn)扶貧績效評估結(jié)果權(quán)威性、公平性與可比性的前提，但目前對政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)的研究較為匱乏，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)更是尚未建立，極大制約了扶貧政策、資金和項目績效審計的開展。未來建議結(jié)合精準(zhǔn)扶貧審計實踐，在已有“形式”“事實”和“價值”三維審計評價標(biāo)準(zhǔn)[1](p50-53)基礎(chǔ)上加以豐富和完善，從定量和定性兩方面充實和拓展三維視角下精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價指標(biāo)體系，做到經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)與生態(tài)和社會績效指標(biāo)相并重、短期績效指標(biāo)與脫貧可持續(xù)性績效指標(biāo)相結(jié)合、外力幫扶脫貧效果評價指標(biāo)和貧困戶自身內(nèi)在脫貧意愿評價指標(biāo)相平衡，努力實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價指標(biāo)的全面性和平衡性，以克服單一經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)易被操縱的局限，降低精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中類似于企業(yè)為達(dá)到既定指標(biāo)而實施的盈余管理操縱等代理行為發(fā)生的頻率。三是要充分發(fā)揮審計揭示功能既能“下沉”至精準(zhǔn)扶貧的具體事務(wù)層面，又能“上浮”至精準(zhǔn)扶貧的宏觀制度層面，分析其產(chǎn)生的政治經(jīng)濟(jì)后果并提出治理對策。針對精準(zhǔn)扶貧政策落實中的典型性、普遍性問題，不僅要發(fā)現(xiàn)和揭露政策落實、資金使用和項目實施管理中的違法違規(guī)等表層問題，更要善于從深層次的體制機(jī)制層面深挖隱藏在問題背后的體制性漏洞與制度性缺陷，并充分發(fā)揮審計的建設(shè)性功能，提出完善政策制度的建議，從根本上杜絕扶貧中違法違規(guī)問題的接連發(fā)生，以徹底扭轉(zhuǎn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計“救火式”監(jiān)督“治標(biāo)不治本”的尷尬局面。

（三）完善扶貧審計公告，健全精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計事后評價與問責(zé)機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計公告是對支配、使用扶貧資金和制定、執(zhí)行扶貧政策的單位和個人審計的結(jié)果，是國家審計最主要的外在表現(xiàn)。審計公告具有溢出效應(yīng)，表現(xiàn)為精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計通過審計公告的形式曝光接受審計的部門和單位在制定、執(zhí)行扶貧政策和資金落實方面的問題，進(jìn)而對受審單位、未受審單位和個人形成巨大壓力，促使其認(rèn)真執(zhí)行國家各項惠農(nóng)政策，降低精準(zhǔn)扶貧中類似精英俘獲、擠占挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗和違法違規(guī)行為發(fā)生的頻率。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計由審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其行政身份使其發(fā)布的審計公告具有較強(qiáng)的社會關(guān)注度，而審計公告的公開性又能向社會公眾和利益相關(guān)者傳遞被審計部門和單位在執(zhí)行扶貧政策中的問題和不足等方面的負(fù)面信息，進(jìn)而導(dǎo)致社會公眾等利益相關(guān)者用腳投票來對被審計部門和單位進(jìn)行懲罰；同時，這些負(fù)面信息還會引發(fā)輿論媒體的競相報道和持續(xù)追蹤，引起其他監(jiān)管部門對被審計單位和個人的進(jìn)一步調(diào)查，這又進(jìn)一步放大了精準(zhǔn)扶貧審計的威懾效應(yīng)。扶貧審計公告?zhèn)鬟f的負(fù)面信息在經(jīng)社會公眾和輿論媒體等放大后，會給被審計部門和單位領(lǐng)導(dǎo)帶來極大的不利影響，出于自身政治晉升考慮，被審計部門和單位領(lǐng)導(dǎo)會積極整改扶貧審計公告揭示的問題。此外，扶貧審計公告也會對未接受審計的部門和單位形成威懾，促使其減少精準(zhǔn)扶貧落實中的代理和短視行為，增加扶貧投入，增強(qiáng)脫貧力度，以免未來在接受審計時也有類似的違規(guī)問題被查出。因此，審計機(jī)關(guān)應(yīng)在遵循時效性、保密性和易理解性等原則的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)和完善精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計公告，在現(xiàn)有審計公告的基礎(chǔ)上，客觀公正地披露精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價結(jié)論，加大對審計發(fā)現(xiàn)的深層次的體制、機(jī)制等制度層面原因的公告力度，以充分發(fā)揮扶貧審計公告的溢出效應(yīng)，提高審計公告的信息含量，促進(jìn)貧困治理效率的提升。

在完善扶貧審計公告的同時，審計機(jī)關(guān)要堅持審計發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重，對發(fā)現(xiàn)的整改不實、未整改和假整改等問題，要探索建立并完善被審計單位負(fù)責(zé)人約談、通報等機(jī)制，建立健全精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果運(yùn)用制度，加大審計整改在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的比重，切實把審計整改結(jié)果作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，堅決落實審計發(fā)現(xiàn)問題及時整改，擴(kuò)大扶貧審計信息披露范圍，積極推動扶貧審計整改結(jié)果和問責(zé)情況依法公開，不斷增強(qiáng)社會公眾和輿論媒體等的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而構(gòu)建常態(tài)化與長效化相結(jié)合的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計整改機(jī)制，不斷將扶貧審計整改成果轉(zhuǎn)化為促進(jìn)被審計單位依法規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)管效能，切實維護(hù)審計治貧的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（四）構(gòu)建多元主體參與的精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制，充分調(diào)動扶貧受益主體參與審計評價的積極性和能動性

公共利益是公共政策的基本價值訴求[23](p37)，公共政策本質(zhì)上是公眾愿望和利益的公開表達(dá)，而擴(kuò)大政策參與度是提高公共政策開放性的基本價值維度[28](p79)。公眾作為公共政策的受益對象，提高公眾的公共政策參與度，不僅可以擴(kuò)大政策制定者的決策參考點(diǎn)，為其提供新的決策參考依據(jù)，使其在社會整體公共利益的權(quán)衡下科學(xué)決策，而且能夠充分實現(xiàn)人民民主權(quán)利，增強(qiáng)政策執(zhí)行透明度。因此，在精準(zhǔn)扶貧績效評估中，應(yīng)借鑒公共治理理論合作和共治的理念，大力推進(jìn)包括扶貧受益主體在內(nèi)的第三方評估機(jī)制的發(fā)展。目前，多元扶貧主體相互合作、協(xié)同治貧，在考核精準(zhǔn)扶貧成效時，單一采用政府自評方式已遠(yuǎn)落后于扶貧績效評估實踐的發(fā)展，既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”式的政府自評模式已經(jīng)難以為繼，亟須引入由社會公眾和第三方組織參與的新型績效評估模式，大力推進(jìn)包括貧困受益主體在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的發(fā)展，以客觀、獨(dú)立和公正地考核精準(zhǔn)扶貧績效。貧困受益主體參與精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計具有獨(dú)特優(yōu)勢：一是其對扶貧政策落實中的各種違法違紀(jì)問題和貧困幫扶效果的感知最清楚、最直接，二是其完全獨(dú)立于精準(zhǔn)扶貧政策制定、資金分配與管理部門之外，提供的有關(guān)信息和證據(jù)更能直指扶貧中的各種錯弊之要害。

評價標(biāo)準(zhǔn)是政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)和依據(jù)，政策效果、效率和影響是評價公共政策執(zhí)行情況的依據(jù)和事實標(biāo)準(zhǔn)[1](p51)。政策效果是評價政策績效的首要因素，是指政策執(zhí)行是否解決了政策問題，是否符合政策預(yù)期目標(biāo)。政策效率是指政策投入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系[29](p33)。由于政策產(chǎn)出（收益）大都無法用金錢衡量，因此評估政策效率主要是看該政策是否是以最小的投入最有效地實現(xiàn)政策目標(biāo)，而不在于政策投入（成本）是否小于政策產(chǎn)出（收益）或二者間比率關(guān)系的高低[29](p33)。因此在評價精準(zhǔn)扶貧政策的效果時，應(yīng)考慮將貧困戶納入審計評價主體范疇，充分發(fā)揮扶貧受益主體參與審計的積極性和能動性，樹立幫扶對象而非被審計單位或個人是最終客戶的理念，著重審計在現(xiàn)有扶貧資金和項目投入下貧困戶的脫貧數(shù)量和質(zhì)量是否達(dá)到了政策的預(yù)期目標(biāo)，扶貧受益主體是否滿意、獲得感如何、心理是否存在不平衡、貧困戶與非貧困戶間的待遇是否存在“懸崖效應(yīng)”等。將貧困受益主體納入精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價范疇，不僅有利于降低審計成本，而且有利于從價值導(dǎo)向?qū)用嫱苿诱珳?zhǔn)扶貧績效意識和責(zé)任意識的增強(qiáng)。

五、研究結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧實施以來，中國的貧困治理取得了決定性成就，但也應(yīng)看到，隨著扶貧力度不斷加大，脫貧速度和脫貧邊際效益呈遞減趨勢，因此加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計對提高脫貧質(zhì)量具有重要作用，是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧有效執(zhí)行、降低精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行成本、提高精準(zhǔn)扶貧效率、實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧高質(zhì)量發(fā)展的一項重要監(jiān)督制度安排。公共受托責(zé)任理論、國家治理理論和新公共管理理論是精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。以21份精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的問題為依據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計陷入未能實現(xiàn)對扶貧全流程“跟蹤審計”完全覆蓋的實踐困境，具體表現(xiàn)在：審計的事前審核防控機(jī)制缺失，預(yù)防性功能缺位；事中糾偏機(jī)制執(zhí)行不到位，揭示性功能發(fā)揮不足；事后評價與問責(zé)機(jī)制不健全，抵御性功能不強(qiáng)；績效評估機(jī)制不完善，未能實現(xiàn)評價主體全覆蓋。為更好發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的監(jiān)督治理效應(yīng)，應(yīng)從審計功能全覆蓋維度入手優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計機(jī)制，即：前移審計關(guān)口，充分發(fā)揮審計的預(yù)防性功能；強(qiáng)化事中監(jiān)督，增強(qiáng)審計的揭示性功能；完善審計公告，健全審計的事后評價與問責(zé)機(jī)制；構(gòu)建多元主體參與的扶貧績效評估機(jī)制，充分調(diào)動貧困受益主體參與審計評價的積極性和能動性。鞏固脫貧成果、防止返貧，治理相對貧困和統(tǒng)籌推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的無縫銜接是后精準(zhǔn)扶貧時代貧困治理的重要內(nèi)容，本文旨在為今后及后精準(zhǔn)扶貧時代優(yōu)化扶貧政策落實跟蹤審計、充分發(fā)揮其預(yù)防、揭示和抵御功能提供理論指導(dǎo)與參考借鑒。