浙江省營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)政策研究及建議

劉延朝　阮祚旻

摘要：營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，營商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下激發(fā)市場(chǎng)活力核心力量，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用。浙江近年來在營商環(huán)境建設(shè)方面取得了較好的成績，本文通過對(duì)浙江省2015年～2019年的營商環(huán)境相關(guān)政策進(jìn)行研究分析認(rèn)為，浙江省應(yīng)注重在政策制定時(shí)部門間的協(xié)調(diào)性，注意界定責(zé)任界限、科學(xué)監(jiān)管方式，加大合同執(zhí)行力度，降低企業(yè)各方面成本。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;政策文件;內(nèi)容分析

中圖分類號(hào)：F062.9文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：2096-3157（2020）15-0111-03

一、引言及文獻(xiàn)綜述

近年來，我國持續(xù)深化“放管服”改革，在改革進(jìn)程中，李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，聚焦市場(chǎng)主體關(guān)切優(yōu)化營商環(huán)境，才能有效激發(fā)市場(chǎng)活力。浙江省作為深化“放管服”改革的優(yōu)等生，在萬博新經(jīng)濟(jì)研究院和第一財(cái)經(jīng)研究院等多方機(jī)構(gòu)聯(lián)合研究和發(fā)布的《2018中國省級(jí)行政區(qū)營商環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告》中，以78.53分的營商環(huán)境指數(shù)總分排名第四（劉哲等，2019）。

營商環(huán)境的相關(guān)要素有商業(yè)活動(dòng)方面的監(jiān)管程序的復(fù)雜程度、法律制度的完善程度、政府的運(yùn)作能力、行政透明程度以及地方時(shí)局的穩(wěn)定程度，甚至包括氣候、地理、經(jīng)濟(jì)政策、通商歷史等。雖然營商環(huán)境的具體概念沒有統(tǒng)一的定義，但都將營商環(huán)境公認(rèn)為是投資者在進(jìn)行投資選擇時(shí)要考慮的重要環(huán)節(jié)（張威，2017）。而營商環(huán)境的建設(shè)，關(guān)鍵是選擇適應(yīng)本地區(qū)本階

段發(fā)展要求改革方向，并通過分析政策間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)高效的政策體系，使得政策能夠發(fā)揮出應(yīng)有的效果。公共政策理論強(qiáng)調(diào)，政策體系較為且復(fù)雜時(shí)，體系內(nèi)的各政策之間的協(xié)同問題就愈發(fā)重要，而針對(duì)政策體系的協(xié)同問題研究主要是向決策者提供政策科學(xué)性建議（謝明，2015）。[3]

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)營商環(huán)境的相關(guān)研究也更加深入。張波（2016）通過對(duì)世界銀行企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行分析，探討我國與發(fā)達(dá)國家在營商環(huán)境指標(biāo)制定上存在的一些差距，提出改善我國營商環(huán)境指標(biāo)改革要走行政改革和司法改革兩條路徑。李雪靈等（2012）對(duì)制度環(huán)境與尋租活動(dòng)之間的關(guān)系進(jìn)行了理論和實(shí)證研究，認(rèn)為抑制尋租活動(dòng)不僅需要短期內(nèi)正式制度的建設(shè)和完善，更需要非正式制度中文化與價(jià)值觀的長期培育和改進(jìn)。董志強(qiáng)等（2012）以世界銀行發(fā)布的我國30個(gè)大城市的營商環(huán)境數(shù)據(jù)，分析得出良好的城市營商軟環(huán)境對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用。史長寬等（2013）選取了30個(gè)省級(jí)橫截面數(shù)據(jù)，研究分析各省營商環(huán)境指標(biāo)與進(jìn)口之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)各省商業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營開始時(shí)間越早，進(jìn)口擴(kuò)大越良好。張威（2017）分析了我國營商環(huán)境在各方面的不足，提出要在制度方面對(duì)企業(yè)經(jīng)營進(jìn)行合理放寬，全面改進(jìn)政府責(zé)任履行能力與服務(wù)水平。錢錦宇等（2019）從政府機(jī)構(gòu)改革出發(fā)通過功能定位及路徑分析，認(rèn)為政府工作重點(diǎn)在于提高市場(chǎng)監(jiān)管績效、維護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和降低市場(chǎng)交易成本的公共服務(wù)水平。孫玉山等（2018）通過梳理納稅服務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，從有效治理角度提出推進(jìn)納稅服務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)路徑。

綜上，不同學(xué)者從必要性，指標(biāo)，數(shù)據(jù)分析，演變邏輯等方面對(duì)于營商環(huán)境進(jìn)行了研究，但是相關(guān)研究多為國家層面上的，較少具體到地方政策，政策研究連續(xù)性較差且時(shí)效性不足。因此，本文在政策收集整理的基礎(chǔ)上，對(duì)浙江省2015年～2019年的營商環(huán)境政策進(jìn)行研究，采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等方法，尋找政策體系存在的問題并提出相關(guān)建議。

二、政策文件來源分析

以浙江省與營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)的政策為研究對(duì)象，政策主要源于浙江省政府、浙江省商務(wù)廳、浙江省財(cái)政廳、浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局等政府職能部門。為了提高對(duì)政策文件分析的時(shí)效性，重點(diǎn)整理2015年～2019年的政策文件，并剔除目前已經(jīng)失效的文件。同時(shí)通過對(duì)所有有效的政策文件進(jìn)行詳細(xì)閱讀，剔除與營商環(huán)境、企業(yè)、市場(chǎng)等關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)性較弱的文件，最終遴選出浙江省營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)政策文件37份。

整理37份浙江省政策文件發(fā)現(xiàn)，有17個(gè)行政部門參與營商環(huán)境相關(guān)政策制定發(fā)布，聯(lián)合發(fā)文政策有8份。其中省商務(wù)廳、省財(cái)政廳、省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、省政府辦公廳發(fā)揮著重要作用。省商務(wù)廳和省市場(chǎng)監(jiān)督管理局各參與10份政策制定，占最大比重;省政府辦公廳參與7份政策制定，總體上看，浙江省營商環(huán)境相關(guān)政策制定部門較為多樣，由商務(wù)廳和省市場(chǎng)監(jiān)督管理局制定的較多，省財(cái)政廳與省政府辦公廳參與制定數(shù)量次之。由兩個(gè)及兩個(gè)以上行政部門聯(lián)合制定的政策有8份，反映出浙江在營商環(huán)境相關(guān)政策制定過程中部門間的協(xié)同配合較少。

三、政策內(nèi)容分析

1.政策主題詞分析

對(duì)37份政策文本進(jìn)行預(yù)處理如刪除發(fā)文機(jī)關(guān)、接收單位以及政策發(fā)布時(shí)間等無實(shí)際意義內(nèi)容），借助ROSTCM6軟件對(duì)兩階段政策文本進(jìn)行整合并對(duì)TOP20高頻主題詞進(jìn)行提取作進(jìn)一步分析浙江營商環(huán)境政策關(guān)注重點(diǎn)，具體見表所列。

主題詞中“信用”在37份政策中出現(xiàn)頻次最高，與信用建設(shè)相關(guān)的政策文件數(shù)量也最多，說明浙江在營商環(huán)境建設(shè)過程中更重視信用體系的建設(shè);“執(zhí)法”“規(guī)范”等主題詞集中反映了浙江在達(dá)到的建設(shè)目標(biāo)是規(guī)范法治的市場(chǎng)環(huán)境;“最多跑一次”的概念最先由浙江提出來，其較高頻次的出現(xiàn)也表明“最多跑一次”的觀念貫穿始終。另外，“簡(jiǎn)化”“互聯(lián)網(wǎng)+”“整合”等主題詞都是相輔相成，是簡(jiǎn)政放權(quán)改革過程中不可缺少的手段。

2.政策內(nèi)容分析

在營商便利化方面，圍繞“放管服”改革和“最多跑一次”改革，浙江省出臺(tái)了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)的措施，為企業(yè)創(chuàng)辦降低了時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。優(yōu)良營商環(huán)境的本質(zhì)就是通過降低企業(yè)各方面成本來加強(qiáng)企業(yè)在地方經(jīng)營的獲得感。為企業(yè)的投資行為進(jìn)行“松綁”;通過“證照分離”改革，結(jié)合多證合一，減少企業(yè)入市財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本;以屬地受理制度改革強(qiáng)化政府職能變革、辦事流程改革，通過受辦理分離，進(jìn)一步幫助企業(yè)提升辦事效率;通過科學(xué)空間布局，合理安排工業(yè)用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模，為民營企業(yè)騰出發(fā)展空間;出臺(tái)了包括小微企業(yè)普惠性稅收減免和針對(duì)跨境電商經(jīng)營主體的財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免。

在營商環(huán)境法治化方面，關(guān)于融資擔(dān)保、小額貸款保證保險(xiǎn)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為罰款等措施較多，保證貸款獲得和投資者部分權(quán)益，但對(duì)相關(guān)合法權(quán)利保障、糾紛調(diào)解、少數(shù)投資者保護(hù)方面缺乏政策指導(dǎo)，合同執(zhí)行相關(guān)的政策保障較少。另外法治化的營商環(huán)境，需要在建立法律法規(guī)與降低交易成本的監(jiān)管程序兩方面同時(shí)進(jìn)行。同時(shí)，管理要有張有弛，既要提供良好監(jiān)管，又要保持企業(yè)活力。

在營商環(huán)境國際化方面，除了對(duì)外來投資的相關(guān)扶持政策外，在貿(mào)易流通方面，以商貿(mào)物流標(biāo)準(zhǔn)化、商務(wù)誠信體系標(biāo)準(zhǔn)化，電子服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化來深化國際交流合作。其中“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”的改革，改善了企業(yè)與各國貿(mào)易時(shí)要面對(duì)的政策兼容問題。另外，通過改善指標(biāo)體系的公開透明性，提高跨國交易效率，減少雙方貿(mào)易摩擦，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。

3.政策關(guān)鍵詞關(guān)系分析

對(duì)浙江營商環(huán)境政策進(jìn)行量化處理，將遴選得到的政策每一份進(jìn)行分析，提取出與營商環(huán)境相關(guān)的政策關(guān)鍵詞。然后將同近義詞進(jìn)行歸類合并，如將“簡(jiǎn)化”歸并至“簡(jiǎn)政放權(quán)”項(xiàng)下，以保證其有效性。然后，利用Excel對(duì)在同一份文件中出現(xiàn)的兩個(gè)及以上關(guān)鍵詞的次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，生成浙江省營商環(huán)境政策的 19×19共詞矩陣。最后，采用Ucinet6內(nèi)部集成的Netdraw生成浙江省促進(jìn)營商環(huán)境政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖，其中每一個(gè)節(jié)點(diǎn)表示政策重點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)之間的連線表示兩個(gè)政策節(jié)點(diǎn)存在聯(lián)系，如圖1所示。

由圖1分析可知浙江省政策中處于核心地位的關(guān)鍵詞是“降低成本”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“優(yōu)化服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”。由此可見，浙江省政策文件明顯反映出為建設(shè)營商環(huán)境所采取的行動(dòng)主要目的是減少企業(yè)成本;主要手段是利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)執(zhí)政過程進(jìn)行精簡(jiǎn)優(yōu)化，來給企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境。其主要打造的就是服務(wù)平臺(tái)，以吸引更多的企業(yè)入駐。此外，一方面，通過信用平臺(tái)建設(shè)與建立推動(dòng)市場(chǎng)交往和保護(hù)公眾利益的法律法規(guī)來保證營商環(huán)境法治化;另一方面，對(duì)輕微違法行為實(shí)施的告知承諾制，其目的是使市場(chǎng)監(jiān)管富有彈性。

四、相關(guān)建議

1.界定政策責(zé)任劃分，防止政策細(xì)節(jié)模糊

浙江省參與營商環(huán)境政策制定上存在“政出多門”的現(xiàn)象，各部門間的協(xié)同配合較少的情況也同時(shí)存在。另外，雖然部門間聯(lián)合發(fā)文避免了部門間管理的沖突，但是也造成了政策制定的條款細(xì)節(jié)缺失、政策實(shí)施過程中多頭管理等問題。因此，為避免“政出多門”而采取聯(lián)合發(fā)文的同時(shí)，又要對(duì)責(zé)任進(jìn)行清晰的界限劃分。另外，要在聯(lián)合發(fā)文的政策對(duì)條款進(jìn)行詳細(xì)解讀，防止政策細(xì)節(jié)模糊。

2.關(guān)注經(jīng)營主體和基層公務(wù)人員

在企業(yè)開辦和相關(guān)手續(xù)辦理等方面，一系列政策的出臺(tái)以需求和問題為導(dǎo)向，減少企業(yè)開辦、許可獲得時(shí)間，深化準(zhǔn)入創(chuàng)新。但一味地精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、壓縮時(shí)間、簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)部分經(jīng)營主體和基層公務(wù)人員也是一種挑戰(zhàn)。應(yīng)關(guān)注既有經(jīng)營主體的穩(wěn)定性和生存能力，另外對(duì)基層公務(wù)人員相關(guān)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及生活和心理上的支持。

3.強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新

關(guān)于營商環(huán)境法治化，浙江省在信用體系建設(shè)方面開展了很多相關(guān)工作，懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)并用，規(guī)范監(jiān)督與告知承諾制結(jié)合，使市場(chǎng)監(jiān)管有張有弛，保證了良好監(jiān)管與市場(chǎng)活力。建議強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管科學(xué)化，創(chuàng)新監(jiān)管方式，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管。健全市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任制，必要時(shí)責(zé)任到人。

4.加大合同執(zhí)行力度，降低企業(yè)成本

合同執(zhí)行和少數(shù)投資者保護(hù)方面涉獵不足，合同執(zhí)行帶來的時(shí)間和財(cái)務(wù)成本往往非常高，在加強(qiáng)失信懲罰機(jī)制的同時(shí)，怎樣使合同被執(zhí)行人盡快履行合同還缺乏強(qiáng)有力的措施，例如終身追責(zé)制落實(shí)到民企、執(zhí)法部門對(duì)被執(zhí)行人定期詢問等。另外，樹立多元包容的社會(huì)風(fēng)氣，盡量通過雙方談判的方式以最小成本解決糾紛，提高解決商事糾紛訴訟效率。

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作者簡(jiǎn)介：

1.劉延朝，杭州師范大學(xué)碩士研究生;研究方向：公共政策。

2.阮祚旻，杭州師范大學(xué)碩士研究生;研究方向：技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。