“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及其防范

李鳳興 陳廣華

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的重要措施，但實(shí)踐中存在農(nóng)地“非根化”“非農(nóng)化”、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中、農(nóng)地被迫流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，需通過加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途和規(guī)模的監(jiān)督、構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理定價(jià)機(jī)制、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等方式完善“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)地流轉(zhuǎn);風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）09-0182-04

DDI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.039

農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的提出，是為在最大范圍內(nèi)優(yōu)化配置土地資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。2015年國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等相關(guān)政策。為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，2018年又修改現(xiàn)行法律中與此不適應(yīng)部分，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《農(nóng)村土地承包法》的決定，確定“三權(quán)分置”構(gòu)造，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，需在農(nóng)村土地制度改革中加以重視以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。

1 “三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)

“三權(quán)分置”是適應(yīng)中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地制度，有利于提高農(nóng)業(yè)效率[1]。經(jīng)分析總結(jié)，主要具有下列優(yōu)勢(shì)。

1.1 加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率

城市化是城鄉(xiāng)發(fā)展中的必然階段，很多農(nóng)民選擇人城務(wù)工以達(dá)到提高收入的目的，使農(nóng)村留下大量的孤寡老人和留守兒童。由于老人及兒童的勞動(dòng)能力不及青壯年，在農(nóng)地僅允許本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)背景下無法產(chǎn)生更高收益，導(dǎo)致農(nóng)地撂荒。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，得以將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給村中的勞動(dòng)能手、種糧大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，年輕農(nóng)民不再被限制于土地之上。城市化進(jìn)程需將大量農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，但中國(guó)目前的農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)超城市人口，城市化還需付出較長(zhǎng)時(shí)間的努力[2]。允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)可為進(jìn)城農(nóng)民提供保障，因?yàn)榧词篃o法親自農(nóng)耕，也能通過將農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲取經(jīng)濟(jì)收入，確保農(nóng)地價(jià)值實(shí)現(xiàn)，消除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂。

1.2 為農(nóng)地流轉(zhuǎn)設(shè)置保護(hù)屏障

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放開使得農(nóng)地可在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。一方面，優(yōu)化了土地資源配置效率，創(chuàng)新了經(jīng)營(yíng)體系，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)民通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有更先進(jìn)的勞動(dòng)資料，農(nóng)地資源更為集中，擴(kuò)大了種植面積。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益，反過來又促進(jìn)勞動(dòng)效率的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的發(fā)展。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓吸引了工商資本進(jìn)人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，開展大規(guī)模企業(yè)化生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品精深加工，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和附加值。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，既帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又可帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率的提高，農(nóng)民可以選擇在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中就業(yè)，在取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收入的基礎(chǔ)上可獲得工資收入[3]?！叭龣?quán)分置”改變了以往土地僅作為生產(chǎn)資料存在，不能憑借土地本身獲取資產(chǎn)性收益的情況，而允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)則使農(nóng)地成為了資本[4]。

2 “三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

2.1 農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”

“非糧化”和“非農(nóng)化”是指隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)次數(shù)變多，因管控不嚴(yán)，導(dǎo)致農(nóng)地最終用于種植經(jīng)濟(jì)作物，甚至用于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，喪失農(nóng)業(yè)用途[5]，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)濟(jì)選擇的結(jié)果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的在于允許工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地流入方在取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，若要從事糧食作物種植需投入大量的勞動(dòng)要素，如農(nóng)民、工具等，形成高昂成本。但市場(chǎng)上糧食作物價(jià)格遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)作物，并且經(jīng)濟(jì)作物的資本投入也相對(duì)較低，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為能夠獲得更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，農(nóng)地流入方傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物。同時(shí)，糧食作物對(duì)土地肥沃度要求較高，如果土地不夠肥沃需要重新培養(yǎng)，增加了成本，故在不夠肥沃的農(nóng)地上種植經(jīng)濟(jì)作物更為有利。城市土地比農(nóng)地價(jià)格高，如購(gòu)買城市土地進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，付出的成本遠(yuǎn)高于購(gòu)買農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且城市中禁止產(chǎn)生大量污染的工業(yè)企業(yè)在城市中設(shè)置產(chǎn)房。為降低生產(chǎn)成本，工業(yè)企業(yè)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不加以管控的前提下，可能會(huì)到農(nóng)村安置廠房，增加了農(nóng)村污染。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的回報(bào)率和資金回收率較高，因此產(chǎn)生農(nóng)地的“非糧化”和“非農(nóng)化”，而農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”意味著國(guó)家糧食安全受到威脅。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中

“兩權(quán)分立”下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，為確保本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員均享有農(nóng)地，因此農(nóng)地劃分并不集中，使得在相對(duì)完整的農(nóng)地上存在許多家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)分置”改革目的是實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，故而農(nóng)地流入方需要獲得完整農(nóng)地才得以形成，僅能對(duì)符合其要求的可能分屬不同家庭的承包地分別取得。當(dāng)農(nóng)地流入方在目標(biāo)農(nóng)地上取得其中一位農(nóng)戶所有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，其他農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)將其所有的承包地轉(zhuǎn)讓給該農(nóng)地流入方。當(dāng)農(nóng)地流入方無法獲得整塊農(nóng)地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就會(huì)對(duì)其規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，需要支付較高的費(fèi)用才能獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。再者，因完整農(nóng)地由多個(gè)農(nóng)戶所有，農(nóng)地流入方會(huì)選擇直接與集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)協(xié)商，而集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)為達(dá)到農(nóng)地流轉(zhuǎn)指標(biāo)或獲取經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)規(guī)勸農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，如果對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不加以控制，可能導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)給同一農(nóng)地流入方[6]。對(duì)于農(nóng)地流入方而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中能夠使其獲得更高的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)增值空間，但對(duì)農(nóng)戶來說，存在農(nóng)地權(quán)益被擠壓、受損等風(fēng)險(xiǎn)。過度規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)與中國(guó)倡導(dǎo)的適度規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)不符合，很容易導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。當(dāng)農(nóng)民在城市中無法生存想要回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限未到且本集體經(jīng)濟(jì)組織不再分配農(nóng)地，容易導(dǎo)致農(nóng)民處于兩難境地。

3.4 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

為避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格過高或過低、農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、農(nóng)地流入方審核不清晰等現(xiàn)象，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，需要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，健全全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)。當(dāng)農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)地時(shí)，可在系統(tǒng)上掛牌交易，允許農(nóng)地上市交易，可充分收集信息處理市場(chǎng)供需關(guān)系，形成完整交易模式。農(nóng)地屬于不動(dòng)產(chǎn)，通常僅能被小范圍內(nèi)的人員所知曉，容易形成有的地方供大于求，有的地方供小于求，供大于求時(shí)土地價(jià)格會(huì)被壓低，農(nóng)民利益會(huì)被壓縮。因此，可通過搭建跨區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理定價(jià)機(jī)制的措施來解決供給關(guān)系失衡導(dǎo)致的農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)、農(nóng)地?zé)o法流轉(zhuǎn)等困境。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合理定價(jià)可以通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，從而為農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方提供合理的價(jià)格，實(shí)現(xiàn)公平交易。但在對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估時(shí)，若對(duì)農(nóng)地統(tǒng)一定價(jià)，因忽視農(nóng)地自身特點(diǎn)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地價(jià)值與價(jià)格不符。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估要綜合考慮農(nóng)地的地理位置、土壤狀況等因素，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價(jià)值進(jìn)行劃分，實(shí)行片區(qū)按價(jià)值定價(jià)，才能讓價(jià)格接近價(jià)值。

在確定好農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方通過簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同固化雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。首先，要形成農(nóng)地流入方的備案審查機(jī)制，簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同前審核農(nóng)地流入方是否具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力等資質(zhì)，要求農(nóng)地流入方出示相關(guān)證明，并通過多種渠道向社會(huì)公布，確保農(nóng)地流出方獲悉。其次，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)方因法律素養(yǎng)不足而導(dǎo)致合同訂立存在風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 加強(qiáng)土地承包權(quán)及集體土地所有權(quán)權(quán)能

集體土地所有權(quán)權(quán)能主要體現(xiàn)在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰[13]。落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，明晰集體資產(chǎn)股權(quán)關(guān)系，以明確集體土地所有權(quán)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)從集體處取得承包地，獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中包含占有權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)和退出權(quán)[14]。土地承包權(quán)的政策目的在于穩(wěn)定，“三權(quán)分置”后其分擔(dān)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能，因此其作為身份性權(quán)利不可轉(zhuǎn)讓[15]。而“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目的則在于放活，保障農(nóng)民可取得更高經(jīng)濟(jì)利益，因此二者之間的目的并不相同，土地承包權(quán)必須加強(qiáng)，保障農(nóng)民不會(huì)因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)而喪失土地承包權(quán)。

3.6 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有利于擴(kuò)寬農(nóng)業(yè)融資方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體包括家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。家庭農(nóng)場(chǎng)主要以家庭成員為主要參與人，實(shí)行集約化生產(chǎn)模式，因此家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模較小，可依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品特色，覆蓋品種多樣，但因生產(chǎn)力、技術(shù)水平有限，故規(guī)?；潭扔邢?。改進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)化培訓(xùn)，設(shè)置有針對(duì)性、高效的培訓(xùn)內(nèi)容與機(jī)制。農(nóng)民合作社將生產(chǎn)、提供同類或類似產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合在一起，即是將各個(gè)單獨(dú)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)合，有利于爭(zhēng)取政府的支持，實(shí)現(xiàn)成本優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民合作社作為簡(jiǎn)單聯(lián)合體，無法完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值較為模糊。農(nóng)業(yè)企業(yè)通過形成企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，作為獨(dú)立法人能夠以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為融資及生產(chǎn)基礎(chǔ)，受中國(guó)政策支持，成為重要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體[16]。農(nóng)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)生為農(nóng)民帶來大量就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解城市勞動(dòng)人口壓力，但農(nóng)業(yè)企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)范圍局限于當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品種類，受地域限制，若當(dāng)?shù)匾延修r(nóng)業(yè)企業(yè)存在，會(huì)形成較強(qiáng)的進(jìn)入壁壘。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不僅需要針對(duì)各類經(jīng)營(yíng)主體放大優(yōu)勢(shì)，同時(shí)要因地適宜選擇適合本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)地區(qū)優(yōu)勢(shì)。

綜上所述，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范是“三權(quán)分置”實(shí)施過程中的重要一環(huán)。通過堅(jiān)持耕地紅線、農(nóng)村集體土地公有制性質(zhì)不變，防止實(shí)踐中大面積農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn);加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的監(jiān)督，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中風(fēng)險(xiǎn);完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主化從而減少農(nóng)地被迫流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中產(chǎn)生，故需要在實(shí)踐中加以完善，通過創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度、土地流入方登記備案制度等逐步減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益增加。

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收稿日期：2019-08-30

基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（16FXB003）;江蘇省社會(huì)科學(xué)應(yīng)用研究精品工程資助項(xiàng)目（15SYC-15）

作者簡(jiǎn)介：李鳳興（1995-），女，福建福安人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋胤ǎ娫挘?3317115622（電子信箱）1498843827@qq.com;通信作者，陳廣華（1970-），男，江蘇泰州人，博士，教授，主要從事土地法研究。