構(gòu)建社會(huì)治理新格局的邏輯、經(jīng)驗(yàn)與路徑思考
——以廣州和深圳市為例

王 芬

(中共廣州市委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 510070)

人類的社會(huì)治理實(shí)踐伴隨著生產(chǎn)生活以及社會(huì)文明的發(fā)展而不斷調(diào)整適應(yīng)、推陳出新，在不同歷史時(shí)期，由于權(quán)力來(lái)源、國(guó)家性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)條件等的不同，社會(huì)治理模式都存在著差別。在新時(shí)代，全球化、城市化、信息化的高速發(fā)展帶來(lái)了一系列變化與挑戰(zhàn)，治理的內(nèi)涵不斷發(fā)展豐富，它涉及制度與生活的一系列互動(dòng)實(shí)踐。積極探索推進(jìn)社會(huì)治理的方式方法與機(jī)制體制創(chuàng)新，是黨的十八大以來(lái)中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐的重要特征之一。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵1]這為進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治理提出了新要求。當(dāng)前圍繞共建共治共享的議題，不斷挖掘社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)資源與自身特色，成為各城市創(chuàng)新社會(huì)治理的指引方向與前進(jìn)動(dòng)力。

近年來(lái)，已有研究從理論層面對(duì)“社會(huì)治理創(chuàng)新”及“構(gòu)建共建共治共享的治理格局”進(jìn)行了內(nèi)涵解讀與概念闡釋，并對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出的特點(diǎn)進(jìn)行了階段性的提煉分析；[2]還有的研究聚焦各地社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，呈現(xiàn)了豐富的經(jīng)驗(yàn)案例。[3]但從總體上看，已有的案例研究趨于碎片化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣，偏向以地方特色來(lái)論證創(chuàng)新，對(duì)共性的探討、將理論與實(shí)踐相結(jié)合的邏輯揭示還稍顯不足，治理創(chuàng)新的內(nèi)容日益呈現(xiàn)出趨同性、重復(fù)性特征。因此，厘清當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)治理新格局的創(chuàng)新實(shí)踐邏輯，梳理相應(yīng)的典型案例，不僅有利于豐富和完善現(xiàn)代社會(huì)治理體系，而且能為各大城市在下一階段的探索試驗(yàn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和創(chuàng)新啟示。

一、新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的三重邏輯

我國(guó)作為中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家，所遵循的是馬克思主義的國(guó)家理論邏輯。以“共建共治共享”為目標(biāo)的社會(huì)治理創(chuàng)新在實(shí)踐中從未脫離領(lǐng)導(dǎo)層面黨的全面引領(lǐng)擴(kuò)展、政府執(zhí)行層面的職權(quán)吸納下放、效果檢驗(yàn)層面的公共利益追求三個(gè)邏輯特征。(如表1)

表1 共建共治共享社會(huì)治理格局構(gòu)建邏輯

(一)領(lǐng)導(dǎo)邏輯

在中國(guó)特色社會(huì)主義話語(yǔ)體系中，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”是治理戰(zhàn)略中的典型體現(xiàn)與政治實(shí)踐。在這一背景下，共建共治共享目標(biāo)理念下的社會(huì)治理創(chuàng)新離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)推動(dòng)。一方面，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的長(zhǎng)期執(zhí)政黨，其執(zhí)政根基來(lái)自于人民，是帶領(lǐng)中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興的使命黨。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)政權(quán)組織的權(quán)威性資源和配置型資源的分配核心，是改革與創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?lái)源。

自1949年以來(lái)，中國(guó)一直面臨著通過(guò)怎樣的制度安排把一盤(pán)散沙的社會(huì)生活有效組織整合起來(lái)的問(wèn)題。在20世紀(jì)50年代初期，我國(guó)建立了一套單位制與街居制、人民公社制、戶籍制、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和集體主義分配公共資源的社會(huì)體制，形成了“國(guó)家—單位—人”的一元主體社會(huì)管理總格局和“總體性社會(huì)”。[4]1978年以后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸放開(kāi)，單位制和人民公社制出現(xiàn)松動(dòng)，社會(huì)的自主性也開(kāi)始萌發(fā)，1987年黨的十三大報(bào)告敏銳地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并強(qiáng)調(diào)要“在改革開(kāi)放中加強(qiáng)黨的建設(shè)，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用”；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，社會(huì)自由度的擴(kuò)大，在西方理論影響和國(guó)內(nèi)問(wèn)題倒逼的雙重驅(qū)動(dòng)之下，“社會(huì)”的重要性被發(fā)現(xiàn)。1992年，黨的十四大報(bào)告指出，要加強(qiáng)街道等基層黨組織建設(shè)。1998年，黨中央開(kāi)始明確細(xì)化政府治理過(guò)程中的職能定位，正式在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出了政府的社會(huì)管理職能這一概念。21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，社會(huì)環(huán)境日新月異，人民群眾的需求也日益復(fù)雜化和多元化，國(guó)內(nèi)矛盾、社會(huì)沖突日益增加，為了積極應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)新問(wèn)題，2004年十六屆四中全會(huì)提出了“社會(huì)建設(shè)”概念。2012年，黨的十八大報(bào)告提出要構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”，正式用“社會(huì)治理”這一概念取代了過(guò)去的“社會(huì)管理”的提法。黨的十九大報(bào)告敏銳判斷了社會(huì)主要矛盾的變化，進(jìn)一步對(duì)“社會(huì)治理”提出了新要求，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此深刻指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！?/p>

可見(jiàn)，社會(huì)領(lǐng)域的每一次革新，都離不開(kāi)黨作為引領(lǐng)者角色的頂層設(shè)計(jì)與全局部署，從社會(huì)管控、社會(huì)管理到社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程，都是中國(guó)共產(chǎn)黨在對(duì)執(zhí)政規(guī)律進(jìn)行認(rèn)識(shí)深化的基礎(chǔ)上，在對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確把握與對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)的基礎(chǔ)上作出的全局性決定，其強(qiáng)大的帶動(dòng)引領(lǐng)力在每個(gè)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都發(fā)揮了巨大作用。

(二)執(zhí)行邏輯

西方社會(huì)治理的核心命題，源于20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，其基本理念在于強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)作的企業(yè)化與管理的市場(chǎng)化，在多年的流變中，延伸出了“多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)同性治理、整體性治理”等等概念，[5]其核心命題在于政府對(duì)于社會(huì)實(shí)施扁平化的權(quán)力分散，對(duì)公民提供“顧客服務(wù)”，奉行政府的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與公民個(gè)體權(quán)利本位的社會(huì)自我治理相結(jié)合理念。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念主要訴諸于國(guó)家政權(quán)體系與治權(quán)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)，而政府作為一個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力責(zé)任主體，從機(jī)制體制建設(shè)到問(wèn)題排查整治，為適應(yīng)各個(gè)領(lǐng)域的變化，其治理職能始終處在不斷的適應(yīng)性調(diào)整優(yōu)化中。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場(chǎng)活動(dòng)與運(yùn)行機(jī)制日益復(fù)雜化，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)矛盾多元化。而隨著社會(huì)自主性的增強(qiáng)，治理方式越來(lái)越需要多元化，除了政府作為治理主體代表，市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、社會(huì)大眾等治理主體也在參與社會(huì)治理，成為維系治理行動(dòng)、推進(jìn)治理進(jìn)程的合作力量。這些新的變化要求政府治理在國(guó)家與社會(huì)，政府與公民中的關(guān)系不斷更新定位，遵從黨和人民的根本利益的一致性，通過(guò)自身內(nèi)部?jī)?yōu)化與外部職能轉(zhuǎn)型來(lái)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，使履職更加科學(xué)化、合理化與高效化。從“政府主導(dǎo)”到“政府負(fù)責(zé)”表明了我國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域政府角色的再次轉(zhuǎn)變，即政府需進(jìn)一步自覺(jué)主動(dòng)放權(quán)，逐漸退出那些不適宜、力不從心的領(lǐng)域，讓社會(huì)主體參與、介入，在其擅長(zhǎng)和專業(yè)的領(lǐng)域發(fā)揮適當(dāng)、乃至主導(dǎo)作用。這種轉(zhuǎn)型具有雙重內(nèi)涵：一方面，政府治理是一種具有強(qiáng)制性和具有權(quán)威治理資源的主體，其優(yōu)勢(shì)在于以強(qiáng)制力為后盾實(shí)施治理，因此一些關(guān)系民生的重大事項(xiàng)和難以治理的“硬骨頭”，需要政府挑起重?fù)?dān)；另一方面，政府作為黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理全局的直接執(zhí)行人，負(fù)有將黨的領(lǐng)導(dǎo)意志與決策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的義務(wù)，一些可由市場(chǎng)和公眾共同參與治理的領(lǐng)域，政府應(yīng)收回“全能觸角”，為社會(huì)參與進(jìn)行規(guī)范分工、動(dòng)員力量，拓展渠道，搭建平臺(tái)、健全制度規(guī)則，以提供相應(yīng)的支持保障。這就決定了在社會(huì)治理創(chuàng)新中，政府既要發(fā)揮“高位”“統(tǒng)籌”優(yōu)勢(shì)，又要履行“兜底”與“鋪道”的責(zé)任，突破原有的路徑依賴，主動(dòng)釋放治理空間，吸納更多的社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、基層群眾參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)治理效能最大化，這也是治理能力與治理水平現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

(三)檢驗(yàn)邏輯

根據(jù)馬克思主義“人民主權(quán)”學(xué)說(shuō)，我國(guó)憲法第一章第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”[6]。從人民主權(quán)意義上講，全體人民是國(guó)家治理活動(dòng)的權(quán)力主體，執(zhí)政黨代表全體人民實(shí)施治理活動(dòng)，也因此肩負(fù)和擔(dān)當(dāng)著人民的根本利益和福祉，對(duì)全體人民負(fù)責(zé)。早在1919年，韋伯就提出了“責(zé)任倫理”這一概念。他認(rèn)為責(zé)任倫理要求行動(dòng)者對(duì)客觀世界及其規(guī)律性有所認(rèn)知，要審時(shí)度勢(shì)作出選擇，并對(duì)其后果承擔(dān)責(zé)任。[7]中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政黨的責(zé)任倫理就是治理主體對(duì)社會(huì)需求的積極回應(yīng)及對(duì)其自身行為后果的倫理?yè)?dān)當(dāng)。從“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨到實(shí)施群眾路線以及“不忘初心，牢記使命”的主題教育，充分體現(xiàn)黨的“人民性”的執(zhí)政理念與責(zé)任倫理。

在新時(shí)代，人民群眾的文化素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、權(quán)利意識(shí)、信息獲取及辨識(shí)能力等有著顯著的提升，利益訴求更加多元化，如何堅(jiān)持“以人民為中心”的立場(chǎng)，主動(dòng)滿足人民的需求與要求，是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的命題。十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一問(wèn)題投射到公共服務(wù)領(lǐng)域中就是執(zhí)政黨對(duì)民生福祉的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是公共服務(wù)模式的合理性與資源分配的正義性的履行與維護(hù)，它關(guān)系到社會(huì)公平、制度優(yōu)越性等政權(quán)合法性問(wèn)題。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新彰顯了治理主體對(duì)社會(huì)需求的內(nèi)在回應(yīng)的價(jià)值邏輯，其實(shí)踐必然是“以人民為中心”的倫理價(jià)值觀在社會(huì)領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)，判斷社會(huì)治理創(chuàng)新的效果進(jìn)程，應(yīng)看黨、政府是否和人民在一個(gè)利益核心鏈條上，自上而下的權(quán)責(zé)運(yùn)行是否做到了權(quán)為民所生，利為民所系，是否是民心所盼、民心所向。

二、廣州、深圳市社會(huì)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2018年3月7日，習(xí)近平總書(shū)記在參加廣東代表團(tuán)審議時(shí)提出，廣東要在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列。廣州、深圳兩座特大城市作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，在面對(duì)長(zhǎng)期的工業(yè)化、城市化快速發(fā)展所帶來(lái)的流動(dòng)人口基數(shù)大、公共服務(wù)供給不足、社會(huì)綜合治安狀況與環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)峻等共性挑戰(zhàn)時(shí)，也在積極探索并開(kāi)創(chuàng)社會(huì)治理的新路徑、新方法。很大程度上，兩座城市的社會(huì)治理能力與水平在廣東乃至全國(guó)層面具有一定的代表性與超前性，對(duì)其在遵循上述三重行動(dòng)邏輯下的經(jīng)驗(yàn)案例進(jìn)行分析，將會(huì)對(duì)其他城市的社會(huì)治理發(fā)展帶來(lái)參考與借鑒。

(一)發(fā)揮黨的引領(lǐng)示范，促進(jìn)傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興業(yè)態(tài)的黨建融合發(fā)展

在社會(huì)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯體現(xiàn)在引領(lǐng)陣地的開(kāi)拓以及在不同社會(huì)領(lǐng)域中發(fā)揮的示范輻射力。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海開(kāi)放城市，廣州深圳有著繁榮的樓宇經(jīng)濟(jì)商圈，長(zhǎng)期以來(lái)，樓宇商圈以大型外資企業(yè)和高新科技企業(yè)入駐為主體，“兩新”組織集聚，人員年輕化、流動(dòng)性大，黨員組織管理零散化，缺乏有效的組織凝聚力和管理服務(wù)平臺(tái)，是黨建薄弱地帶，商圈黨建也成為十九大以后黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。

1.加強(qiáng)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮基層黨員的帶頭作用。廣州天河屬于中央商務(wù)區(qū)地帶，是廣州市的金融中心和總部中心，匯聚了6萬(wàn)余家企業(yè)，擁有廣州市乃至廣東省最龐大的商務(wù)建筑群，樓宇經(jīng)濟(jì)效應(yīng)非常突出，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍之地，也是新經(jīng)濟(jì)組織、科技企業(yè)和各類人才最集中的場(chǎng)所。隨著流動(dòng)黨員逐年增加，以往由企業(yè)或者物業(yè)管理公司自發(fā)地按照黨員人數(shù)成立黨組織的零散模式不再適用，天河區(qū)將商務(wù)樓宇作為“垂直社區(qū)”，通過(guò)組織部門(mén)與屬地街道聯(lián)合推進(jìn)，職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)參與，黨組織引領(lǐng)企業(yè)聯(lián)手共建，建立專業(yè)化黨務(wù)工作者隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)和黨員示范作用，為商圈解決服務(wù)管理難題和民生需求。目前全區(qū)實(shí)現(xiàn)了黨群服務(wù)中心、新時(shí)代文明實(shí)踐機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察站的三個(gè)全覆蓋，三個(gè)機(jī)構(gòu)靈活統(tǒng)籌各類資源，依托現(xiàn)有的黨群服務(wù)中心、整合圖書(shū)館、文化館、公園廣場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等陣地，常態(tài)化開(kāi)展黨員志愿者的文明實(shí)踐活動(dòng)與部門(mén)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，讓各部門(mén)通過(guò)其黨員志愿者之間的合作深入基層主動(dòng)了解群眾困難和需求、帶頭樹(shù)立良好的家風(fēng)民風(fēng)、打通了宣傳教育群眾、關(guān)心服務(wù)群眾的“最后一公里”。

2.搭建黨建平臺(tái)，以服務(wù)增強(qiáng)話語(yǔ)影響力。福田區(qū)是深圳“經(jīng)濟(jì)含金量”最高的城區(qū)，2018年福田區(qū)在深圳率先印發(fā)《關(guān)于提升基層黨組織組織力的實(shí)施意見(jiàn)》，提出立足中心城區(qū)特點(diǎn)，將傳統(tǒng)領(lǐng)域黨建和新興領(lǐng)域黨建融合發(fā)展，打造具有福田特色的城市基層黨建品牌。該區(qū)以“先建立樓宇黨委，再推動(dòng)樓內(nèi)入駐企業(yè)成立黨組織”作為有效途徑，推進(jìn)“樓宇黨建”全覆蓋，通過(guò)創(chuàng)建黨建咖啡館、打造先鋒學(xué)堂、建設(shè)白領(lǐng)E家等靈活有趣的黨建形式，把青年白領(lǐng)凝聚到黨組織周圍，激發(fā)黨建工作的生機(jī)和活力。在成立商圈黨委后，福田區(qū)又在寸土寸金的華強(qiáng)北打造了1300平方米的商圈黨群服務(wù)中心，作為黨組織打造的免費(fèi)的共享空間，為黨員群眾提供多樣化服務(wù)的支撐平臺(tái)。同時(shí)，福田區(qū)還從供給側(cè)發(fā)力，解決華強(qiáng)北空間成本等“痛點(diǎn)”問(wèn)題，整合低成本產(chǎn)業(yè)空間，引入優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)高端創(chuàng)新資源集聚，黨委牽頭舉辦每年華強(qiáng)北科技藝術(shù)節(jié)、“一帶一路”創(chuàng)意集市等近百場(chǎng)活動(dòng)，帶動(dòng)文化凝聚力和科技創(chuàng)新力，為樓宇商圈提供服務(wù)支撐和發(fā)展平臺(tái)支持，使黨的話語(yǔ)權(quán)與影響力得到迅速擴(kuò)大。[8]

將商圈黨建與社會(huì)治理深度融合，不是簡(jiǎn)單地維護(hù)社會(huì)秩序，而是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)根植于基層、根植于人民群眾心中。隨著改革開(kāi)放的深化發(fā)展，廣東“兩新”組織還將繼續(xù)發(fā)展壯大，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)源源不斷的活力和動(dòng)力，充分發(fā)揮紅色引擎的引領(lǐng)作用，將成為廣、深下一階段打造良好的營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的行動(dòng)方向。

(二)政府主動(dòng)開(kāi)拓多元治理的空間渠道

社會(huì)治理創(chuàng)新對(duì)執(zhí)行邏輯的遵循主要是政府主動(dòng)打破公共服務(wù)供給分配的封閉性，在治理中吸納扶持社會(huì)組織、市場(chǎng)、民眾等多元主體，并積極營(yíng)造其發(fā)展空間。改革開(kāi)放的前沿地，良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、開(kāi)放包容的人文環(huán)境，加之毗鄰港澳使廣深等城市的社會(huì)工作較早得以發(fā)展成熟，政府在此進(jìn)程中主動(dòng)接受新生事物，配套完善的制度體系、推動(dòng)良好的法治、專職就業(yè)等軟環(huán)境建設(shè)，使社會(huì)組織從業(yè)人員、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量等都處于全國(guó)領(lǐng)先水平，為社會(huì)治理的多元化服務(wù)供給提供了充實(shí)的資源。

1.健全制度體系，促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展。廣州2005年11月便率先在全國(guó)出臺(tái)《廣州市社會(huì)工作者職業(yè)資格暫行規(guī)定》，內(nèi)容涵括了社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展、社會(huì)工作行業(yè)建設(shè)等各個(gè)方面。2010年以來(lái)先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍發(fā)展的意見(jiàn)》《扶持發(fā)展社會(huì)工作類社會(huì)組織實(shí)施辦法(試行)》《政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法(試行)》等多項(xiàng)制度性文件。2010年7月，頒布《推進(jìn)我市社會(huì)管理服務(wù)改革開(kāi)展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，在全國(guó)率先開(kāi)展家庭綜合服務(wù)。2019年，《社會(huì)工作服務(wù)條例》、《社工服務(wù)站(家庭綜合服務(wù)中心)管理辦法》、《政府資金支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法》頒布實(shí)施。在制度規(guī)范下，廣州社會(huì)組織穩(wěn)定增長(zhǎng)，運(yùn)作成熟。截至2020年3月，全市登記社會(huì)組織8149個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體3438家，民辦非企業(yè)單位4627家，基金會(huì)84家，涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域。[9]健全的制度環(huán)境助力了社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展，一方面，家綜服務(wù)已得到廣泛的社會(huì)認(rèn)同，服務(wù)覆蓋面廣。2017年全市已實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作街鎮(zhèn)全覆蓋。另一方面，社會(huì)組織專項(xiàng)服務(wù)的人數(shù)與項(xiàng)目得到充分發(fā)展。全市通過(guò)全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試人數(shù)長(zhǎng)期居全國(guó)首位，獲得認(rèn)證的社會(huì)工作督導(dǎo)和社會(huì)工作管理人才超過(guò)700名，其中由民政局2009年發(fā)起的“督導(dǎo)人才培訓(xùn)”已舉辦十屆，十年來(lái)共培養(yǎng)本土社會(huì)工作督導(dǎo)人才近450名。[10]這些專業(yè)人才廣泛分布于政府及社會(huì)各界，服務(wù)領(lǐng)域涉及心理健康、精神康復(fù)、司法矯正、禁毒戒毒、學(xué)校、醫(yī)院、職工幫扶、青少年事務(wù)、老年人、兒童等10多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)工作實(shí)務(wù)，充分體現(xiàn)了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的分工互補(bǔ)性和服務(wù)專業(yè)性。

2.重視法治建設(shè)，扶持社會(huì)組織彌補(bǔ)政府治理的短板。深圳充分發(fā)揮法治在社會(huì)治理中的基石作用，利用特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，先后出臺(tái)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例、行業(yè)協(xié)會(huì)條例以及心理衛(wèi)生、文明行為促進(jìn)、工資集體協(xié)商等具有首創(chuàng)精神的特區(qū)法規(guī)，在全國(guó)較早出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)的“1+7”文件，率先建立起比較完整的制度框架，初步形成社會(huì)領(lǐng)域較為健全的法規(guī)制度體系和法治規(guī)則意識(shí)。2017年8月1日，深圳制定出臺(tái)了全國(guó)第一部社會(huì)組織的地方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)《深圳社會(huì)組織評(píng)估指南》，為社會(huì)組織的考核評(píng)估提供科學(xué)細(xì)化的參考依據(jù)。目前深圳市的社會(huì)組織總量從2008年的3355家增長(zhǎng)至2019年的10779家，年平均增長(zhǎng)率為11.8%，其中市級(jí)社會(huì)組織4012家，專業(yè)社工已近8000人，一線社工約6000人，達(dá)到每萬(wàn)名常住人口擁有社會(huì)組織的數(shù)量在2019年為8.1個(gè)。[11]在深圳市政府的信息引導(dǎo)與制度扶持下，社會(huì)組織的力量能提供及時(shí)精準(zhǔn)專業(yè)的社會(huì)服務(wù)。例如在居高不下的醫(yī)患矛盾背景下，深圳首個(gè)專門(mén)協(xié)調(diào)醫(yī)患糾紛的社會(huì)組織——深圳市諧和醫(yī)患關(guān)系協(xié)調(diào)中心于2016年成立，已經(jīng)為深圳50多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)及1000多名患者提供了無(wú)償調(diào)解服務(wù)。針對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口多，出租屋需求大的現(xiàn)實(shí)，深圳成立了公益平臺(tái)“租客之家”，通過(guò)義工深入了解租客需求，舉辦聯(lián)誼交友等日常文化交流活動(dòng)，讓租戶鄰里適應(yīng)并融入到本地生活中。

(三)探索科技化信息化手段服務(wù)人民需求

智慧社會(huì)是以寬帶通信、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、量子計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)為支撐的新的社會(huì)形態(tài)，以人工智能為代表的科學(xué)技術(shù)革命已成為推動(dòng)人類發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?jù)《廣東省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告(2019)》顯示,2018年廣東省的能力指數(shù)位居全國(guó)首位，得天獨(dú)厚的科技創(chuàng)新環(huán)境為廣州和深圳優(yōu)先開(kāi)展試點(diǎn)推行智慧治理創(chuàng)造了有利條件。

1.推進(jìn)部門(mén)數(shù)據(jù)整合，收集民情民意回應(yīng)民生問(wèn)題。廣州大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)內(nèi)領(lǐng)先，擁有國(guó)家超級(jí)計(jì)算中心、亞太信息引擎、中國(guó)電信沙溪云計(jì)算中心、云谷南沙數(shù)據(jù)中心等自成規(guī)模的大型數(shù)據(jù)中心，在現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)條件下，廣州著力推動(dòng)資源整合并取得突破性進(jìn)展。例如以高效便捷深入民心的“12345”政府服務(wù)熱線已成為集政務(wù)咨詢、政民互動(dòng)、民生訴求、投訴舉報(bào)等為一體的公共服務(wù)平臺(tái)，目前已完成40多個(gè)市直部門(mén)共76條服務(wù)專線的整合，基本實(shí)現(xiàn)群眾訴求的“一號(hào)受理”；這一平臺(tái)為方便群眾還及時(shí)開(kāi)通了“12345”微信公眾號(hào)和在線客服等移動(dòng)端服務(wù)渠道，與政府、政務(wù)服務(wù)大廳、市緊急救助中心等網(wǎng)站平臺(tái)互聯(lián)互通，形成了覆蓋面廣、多層次多渠道融合的便捷服務(wù)體系；該熱線還注重將收集的民情民意信息有效開(kāi)發(fā)利用，其數(shù)據(jù)分析不僅為優(yōu)化政策提供了參考，而且在城市發(fā)展規(guī)劃、突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)對(duì)、治理創(chuàng)新等方面都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。此外，在打破信息孤島的舉措上，市政府在2017年就已歸集51個(gè)部門(mén)400余個(gè)主題的17.6億條數(shù)據(jù)，建立了涉及企事業(yè)單位、個(gè)人、政府和公共組織等五類信用主體近5.4億條數(shù)據(jù)的信用數(shù)據(jù)庫(kù)，完成對(duì)市財(cái)政、教育等83個(gè)部門(mén)的1157個(gè)信息系統(tǒng)的注冊(cè)與登記。[12]這些信息數(shù)據(jù)在服務(wù)管理方面得到運(yùn)用，極大提升了辦事效率。目前廣州已在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)以信息化手段開(kāi)展政府多部門(mén)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查。例如通過(guò)信息共享平臺(tái)可將市民政局的家庭保障房、低保等申請(qǐng)信息與公安戶籍、國(guó)土房產(chǎn)、人社參保、公積金賬戶、工商登記、稅務(wù)所得稅、銀行個(gè)人存款等信息進(jìn)行核實(shí)，為各類民生保障項(xiàng)目篩選審核提供依據(jù)。

2.提升互聯(lián)網(wǎng)體驗(yàn)的滿意度，開(kāi)發(fā)智慧化的線上服務(wù)平臺(tái)。深圳在推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)、為現(xiàn)代化治理賦能上依托先進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代科技發(fā)展前沿優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)人工智能的資金投入和政策支持力度，以群眾迫切需求和社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，在開(kāi)發(fā)智能平臺(tái)、數(shù)據(jù)采集運(yùn)用等方面付諸行動(dòng)，使先進(jìn)的信息技術(shù)能惠及大眾，服務(wù)民生，提高社會(huì)治理的智能化、智慧化水平。例如自2018年6月起，深圳在全國(guó)率先開(kāi)展應(yīng)屆畢業(yè)生接收“秒批”改革，已有社會(huì)投資項(xiàng)目備案、網(wǎng)約車許可、個(gè)體工商戶注冊(cè)、企業(yè)投資項(xiàng)目備案、老齡津貼發(fā)放等104個(gè)量大高頻政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“秒批”，目前實(shí)現(xiàn)“秒批”的項(xiàng)目還在不斷增加中。在司法方面，作為福田區(qū)智慧城區(qū)框架“百系統(tǒng)”之一的智慧法院“巨鯨智”系統(tǒng)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)金融糾紛類案件立案、審理、執(zhí)行全流程網(wǎng)上辦理，已實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人“足不出戶”可辦理案件全部手續(xù)，大大方便群眾并提高了辦案服務(wù)效率。2019年1月，深圳人專屬統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“i深圳”正式上線，這一平臺(tái)以人性化的需求設(shè)置，靈活便捷的應(yīng)用體驗(yàn)廣受市民歡迎。在2020年1月的新冠疫情爆發(fā)初期，該軟件迅速開(kāi)發(fā)“疫情防控”服務(wù)專區(qū)和“平安在家”服務(wù)專區(qū)，涉及疫情速遞、自助申報(bào)平臺(tái)、在線問(wèn)診、確診患者行程查詢、心理援助熱線等實(shí)用工具。在2月初，全市全平臺(tái)已近20萬(wàn)市民完成自助申報(bào)，已有94%以上的行政許可事項(xiàng)、85%以上的其他政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)可通過(guò)這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)零次跑動(dòng)辦理，有效降低交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。[13]

三、進(jìn)一步推進(jìn)共建共治共享新格局構(gòu)建的路徑思考

廣州深圳在構(gòu)建“共建共治共享”社會(huì)治理新格局上的經(jīng)驗(yàn)做法，始終體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、“以人民為中心”的三重行動(dòng)邏輯?？傮w而言，該階段的治理創(chuàng)新有著趨同性的特征，即在領(lǐng)導(dǎo)邏輯與執(zhí)行邏輯中呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上收擴(kuò)張，治理權(quán)下放分散的“收—放”模式；而在治理過(guò)程中“以人民為中心”這一檢驗(yàn)邏輯的實(shí)現(xiàn)存在著力點(diǎn)與切入點(diǎn)的稍許差異與特色。

兩座城市的治理實(shí)踐也反映了全國(guó)各大城市的治理發(fā)展趨勢(shì)，這說(shuō)明當(dāng)前各大城市的社會(huì)治理在方式方法方面的創(chuàng)新成效較為顯著，而在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)行權(quán)“收—放”的行動(dòng)邏輯下，也意味著治理創(chuàng)新的內(nèi)部還存在著一定的張力與局限，這導(dǎo)致了體制機(jī)制層面的創(chuàng)新動(dòng)力不足，在治理實(shí)踐中還面臨著黨委政府的角色轉(zhuǎn)化與定位不夠明晰、社會(huì)共治中公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制與自覺(jué)自律意識(shí)未形成、數(shù)據(jù)安全維護(hù)的新機(jī)制未能健全等共同議題，需要從以下方面展開(kāi)路徑優(yōu)化與完善。

(一)繼續(xù)深化政府職能實(shí)現(xiàn)自我重塑與主動(dòng)轉(zhuǎn)型

當(dāng)前我國(guó)各大城市在踴躍的社會(huì)治理創(chuàng)新中已初步形成了既堅(jiān)守又開(kāi)放的“一核帶動(dòng)多元”的社會(huì)協(xié)同趨勢(shì)，但這種局面依然面臨著某些失衡要素，即“一核”強(qiáng)而“多元”弱，“多元”的行動(dòng)空間、參與路徑、保障機(jī)制還未有效穩(wěn)定地形成。具體而言，社會(huì)力量自主性偏弱，與政府互動(dòng)方式單一，往往是按需被動(dòng)補(bǔ)位，還未形成主動(dòng)協(xié)商共建互補(bǔ)的良性合作，在共治層面的活力與效力尚未充分展現(xiàn)出來(lái)，政府職能角色轉(zhuǎn)變不到位的掣肘仍然存在。因此，政府還需要從理念和行動(dòng)中深化職能重塑與轉(zhuǎn)型，既要發(fā)揮政府負(fù)責(zé)下的“引導(dǎo)開(kāi)創(chuàng)”、“扶持幫助”、“保障合作”的積極角色，又要努力消除“官本位”等級(jí)思想，克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“全能包攬”的行動(dòng)慣性，使政府由“劃船”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗保鲃?dòng)保障民眾共治自治空間，創(chuàng)造“自下而上”參與渠道，釋放全能治理的壓力，增進(jìn)多元治理的效力，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)持續(xù)良性互動(dòng)。這種理念要求深刻地意識(shí)到：“一方面，黨委、政府是社會(huì)治理的天然主角，享有天然的公共強(qiáng)制力，具有無(wú)可比擬的引領(lǐng)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)；另一方面，現(xiàn)代社會(huì)治理問(wèn)題的復(fù)雜多樣且動(dòng)態(tài)的特性又需要相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)組織、市場(chǎng)和公眾的參與發(fā)揮積極功用，維持這種非對(duì)等的合作關(guān)系需要高超的治理智慧和平衡術(shù)?！盵14]

(二)培育現(xiàn)代公共精神，注重“共治”“自治”的軟環(huán)境建設(shè)

現(xiàn)代治理精神提倡民眾的自主性、忠誠(chéng)性，因此只有讓民眾真正參與到基層社會(huì)治理當(dāng)中去，發(fā)揮他們的各類資源優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本效能，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)有機(jī)整合。構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局本質(zhì)是政府與社會(huì)多元主體對(duì)公共事務(wù)的合作管理，體現(xiàn)不同主體在公共事務(wù)中共商契約的公共精神。在現(xiàn)階段，政府負(fù)責(zé)下的共治與多元參與平臺(tái)已初步搭建，但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中集體主義價(jià)值觀不斷式微，社會(huì)中普遍存在從自身利益出發(fā)的“工具主義”“利己主義”、“事不關(guān)己高高掛起”等自我心態(tài)，且公共文化的營(yíng)造仍然被國(guó)家滯后的政策體制、政府慣性思維、特定地方文化結(jié)構(gòu)等問(wèn)題所纏繞，以至于一方面公眾參與的自覺(jué)自律意識(shí)、與之相匹配的素質(zhì)能力還需提升；另一方面社會(huì)中還未能形成成熟理性的公共精神為共治提供支撐，這使得公眾參與的共同價(jià)值未能真正通過(guò)實(shí)踐有效形塑和積淀。沒(méi)有公共意識(shí)的生成，誠(chéng)信危機(jī)和社會(huì)緊張感就會(huì)大量存在，多元共治的治理格局就難以穩(wěn)定形成。[15]而公共意識(shí)或公共精神的培育是通過(guò)一系列制度機(jī)制建設(shè)、理想信念教育和行為行動(dòng)來(lái)共同塑造的，它是社會(huì)集體心理和共同情感的良性循環(huán)的軟環(huán)境建設(shè)。因此，政府需要在塑造公共意識(shí)和培育公民美德方面下足功夫，不僅將其與踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀結(jié)合，而且要作為一個(gè)長(zhǎng)期理念培養(yǎng)的系統(tǒng)工程來(lái)推動(dòng)。

(三)加強(qiáng)數(shù)據(jù)運(yùn)用監(jiān)管，以“智治”助力實(shí)現(xiàn)“善治”

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)的發(fā)展使得數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、占有、傳播、運(yùn)用、再生等發(fā)生了根本性變革，創(chuàng)造了一系列新的信息生態(tài)系統(tǒng)，這也必將帶來(lái)社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式的更新。特別是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、政府網(wǎng)站、政務(wù)APP等信息與通信技術(shù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)用，有力促進(jìn)了政府治理模式的轉(zhuǎn)變，使管理信息提取和服務(wù)變得精準(zhǔn)便捷，為破解社會(huì)治理難題提供了可靠的決策參考依據(jù)。尤其在安全應(yīng)急、風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)、城市管理、自然環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)共享,可以助力城市實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)化精細(xì)化的治理,讓居住在城市的人民生活更加平安、便捷、舒適，這生動(dòng)彰顯了“以人民為中心”和社會(huì)發(fā)展成果由人民共享的現(xiàn)代社會(huì)治理理念，但任何一項(xiàng)技術(shù)的突破在給社會(huì)進(jìn)步和治理創(chuàng)新帶來(lái)助力的同時(shí)，也存在著安全隱患與倫理等挑戰(zhàn)。如數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私保護(hù)等。當(dāng)前，政府在數(shù)據(jù)立法、確權(quán)、使用規(guī)則、監(jiān)管、違規(guī)懲處等方面的法律法規(guī)防范意識(shí)與能力還不足，數(shù)據(jù)使用的安全性和有效性的監(jiān)督機(jī)制尚未健全，在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)用的不同環(huán)節(jié)中仍然存在數(shù)據(jù)濫用、信息泄露等侵犯?jìng)€(gè)人隱私以及危害國(guó)家安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

在數(shù)字時(shí)代技術(shù)都被各國(guó)政府寄予厚望，其成為治國(guó)理政和政府驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的重要手段。在這樣的全球大趨勢(shì)下，數(shù)據(jù)的國(guó)家監(jiān)管尤為重要。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記在中共中央第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出的：“應(yīng)推動(dòng)實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)整合和開(kāi)放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善?！盵16]作為信息數(shù)據(jù)最大的開(kāi)發(fā)者和擁有者，政府需要有超前的防范意識(shí)，審慎確保數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的善用，力求以現(xiàn)代科技的“智治”促進(jìn)和維護(hù)現(xiàn)代社會(huì)的“善治”。

綜上，構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理新格局的提出意味著政府需要從內(nèi)在理念、外在挑戰(zhàn)以及新的技術(shù)運(yùn)用模式等方面作出更新、回應(yīng)與突破，在領(lǐng)導(dǎo)邏輯、執(zhí)行邏輯與檢驗(yàn)邏輯的三重作用下，社會(huì)治理的創(chuàng)新性變革離不開(kāi)黨的頂層設(shè)計(jì)與引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)、政府自身重構(gòu)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)、且必須貫穿“以人民為中心”的價(jià)值理念。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在緊扣黨的執(zhí)政本位、政府責(zé)任本位、人民利益本位的一致目標(biāo)下，社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展需要體制機(jī)制、方式方法的配合支持，相互促進(jìn)，以共同致力于推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。