基于國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃探討

王健芝 趙敏

摘 要：國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃合理編制有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有利于和構(gòu)建和諧社會(huì)，是規(guī)劃部門踐行科學(xué)發(fā)展的主要載體。因此需要本著服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、服務(wù)農(nóng)村百姓的原則，全面推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃編制;內(nèi)容;問題;策略

一、國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制內(nèi)容

國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制是六大統(tǒng)籌、一大明確。其中，六大統(tǒng)籌為統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間以及統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)，一大明確是明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目，具體表現(xiàn)為：（1）村莊發(fā)展目標(biāo)，即需要落實(shí)各項(xiàng)約束性指標(biāo);（2）生態(tài)保護(hù)修復(fù)，即實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線，明確生態(tài)空間控制規(guī)則;（3）耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，即落實(shí)永久基本農(nóng)田和整備區(qū)，明確農(nóng)業(yè)空間管制規(guī)則;（4）歷史文化傳承與保護(hù)，即深挖歷史文化資源，挖掘提煉特色，提出村莊景觀風(fēng)貌要求;（5）產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、劃定有條件建設(shè)區(qū);（6）村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)，即各種災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)策略;（7）明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目，即近期建設(shè)行動(dòng)包括生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、墾造水田、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及人居環(huán)境整治等項(xiàng)目。

二、國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)

1、統(tǒng)一整體框架內(nèi)容

國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃應(yīng)圍繞“一個(gè)目標(biāo)、四種類型、六項(xiàng)內(nèi)容、四類政策”框架編制，其中“一個(gè)目標(biāo)”為“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，“四種類型”為集聚提升型、城郊融合型、特色保護(hù)型、搬遷撤并型，“六項(xiàng)內(nèi)容”包括統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)和人居環(huán)境整治、統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局、統(tǒng)籌自然歷史文化傳承與保護(hù)，“四類政策”為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局、實(shí)施全域綜合整治、推進(jìn)資源高效復(fù)合利用。

2、堅(jiān)持“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃思路

堅(jiān)持“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃就是要整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等規(guī)劃為一個(gè)規(guī)劃。如何做到“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行整合，包括：（1）落實(shí)各類用地紅線，明確三生空間管控，即生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間。（2）整合利用土地資源，統(tǒng)計(jì)用地指標(biāo)缺口。一方面梳理現(xiàn)有土地資源釋放指標(biāo)，如拆舊復(fù)墾、生態(tài)搬遷、空心村、麻雀村、偏遠(yuǎn)村、無建設(shè)用地構(gòu)筑物、已建設(shè)施占用基本農(nóng)田、復(fù)墾區(qū)內(nèi)應(yīng)保留村莊等，另一方面通過梳理現(xiàn)狀結(jié)合發(fā)展訴求提出用地缺口來申請指標(biāo)。（3）統(tǒng)籌布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)村莊差異化發(fā)展。通過統(tǒng)籌分析不同類型村莊的自然生態(tài)環(huán)境、歷史人文、景觀風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域交通條件等資源特色，因地制宜地發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，打造“一村一品、連片發(fā)展、多元化”的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

3、規(guī)范調(diào)研方法

開展村莊規(guī)劃編制時(shí)，首要規(guī)范調(diào)研方法，通過“標(biāo)準(zhǔn)化”的調(diào)研方法，有效地了解村莊現(xiàn)狀情況，掌握村莊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和村民的迫切需求?！皹?biāo)準(zhǔn)化”的調(diào)研方法包括以下內(nèi)容：（1）規(guī)范化調(diào)研資料：梳理調(diào)研資料清單是開展調(diào)研的基礎(chǔ)，包括“一表、兩圖、兩清單、兩問卷”，“一表”為會(huì)議簽到表、“兩圖”為疊加土規(guī)要素衛(wèi)星圖和帶村界自然村名衛(wèi)星圖、“兩清單”為鎮(zhèn)收集資料清單和村收集資料清單、“兩問卷”為調(diào)查問卷和訪談問卷。（2）全面化的調(diào)研掌握：要做到設(shè)施不遺漏，產(chǎn)業(yè)要關(guān)注，土規(guī)要核查，農(nóng)房要統(tǒng)籌。

（3）精細(xì)化的實(shí)地調(diào)研：落實(shí)六大基礎(chǔ)板塊（包括農(nóng)房、道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施、防災(zāi)、歷史文化保護(hù)）和三大新增板塊（生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地與基本農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排），詳細(xì)獲取村莊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。（4）數(shù)據(jù)化的調(diào)研手段：運(yùn)用調(diào)研草圖助手，通過云端信息化實(shí)現(xiàn)調(diào)研成果與規(guī)劃方案的無縫銜接，為編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃提供輔助。

4、分類引導(dǎo)村莊規(guī)劃發(fā)展方向

順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，分類推進(jìn)集聚提升型、城郊融合型、特色保護(hù)型、搬遷撤并型四類村莊建設(shè)，避免千村一面，不搞一刀切。集聚提升型村莊應(yīng)在原有規(guī)?；A(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境;城郊融合型村莊應(yīng)綜合考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、設(shè)施互通、服務(wù)共享;特色保護(hù)型村莊應(yīng)統(tǒng)籌保護(hù)、利用與發(fā)展的關(guān)系，保持村莊特色的完整性、真實(shí)性、延續(xù)性;搬遷撤并型村莊應(yīng)嚴(yán)格限制新建、擴(kuò)建，重點(diǎn)突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)和整治復(fù)墾，加強(qiáng)監(jiān)視用地增減掛鉤。

三、對(duì)策及建議

1.在縣域?qū)用婕訌?qiáng)居民點(diǎn)體系規(guī)劃在縣域?qū)用孢M(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，編制居民點(diǎn)體系規(guī)劃，村莊可以分為以下幾類：搬遷撤并類村莊：人口少，條件差，缺少發(fā)展資源和機(jī)遇，生態(tài)脆弱，有自然災(zāi)害，因重大建設(shè)項(xiàng)目需要拆遷的，如高鐵、高速、機(jī)場、濕地公園、水庫、風(fēng)景名勝區(qū)，這類村莊原則不需要編制規(guī)劃，撤并后留下的村需要編制規(guī)劃。特色保護(hù)村莊：包括景區(qū)村景郊村，歷史文化名村和傳統(tǒng)村落，民族村，已經(jīng)投入建設(shè)的精品特色村，有其他特色資源的村莊，村莊規(guī)劃以保護(hù)為主。城郊融合類村莊：一般已經(jīng)成為城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)，交通便利，能夠及時(shí)獲得城市的公共服務(wù)。集聚提升類村莊：規(guī)模較大的中心村，有一定的資源，能夠長期存在的村莊。對(duì)于人口規(guī)模小、地處邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通條件差、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，則應(yīng)列入重點(diǎn)搬遷撤并對(duì)象。

2.堅(jiān)持開門編制，充分吸納公眾參與村莊規(guī)劃要被廣大村民理解與接受，并成為國土空間利用中的自覺行為，而充分吸納村民公眾參與是確保村莊規(guī)劃實(shí)用性的關(guān)鍵。從規(guī)劃編制方案啟動(dòng)、基礎(chǔ)資料收集與分析、區(qū)域問題診斷、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容確定，直到規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督，全過程吸納村民的參與。

3.強(qiáng)化問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合村莊規(guī)劃在貫穿體現(xiàn)上位規(guī)劃的各項(xiàng)約束性和指導(dǎo)性指標(biāo)同時(shí)，又要解決制約當(dāng)?shù)刈匀毁Y源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)問題，是一個(gè)充分體現(xiàn)問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的典型規(guī)劃。目標(biāo)導(dǎo)向，在落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)體系的同時(shí)，還要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)村莊自身的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，提出村莊自然資源的利用戰(zhàn)略。另外，要建立保護(hù)與建設(shè)并重的層次，處理好保護(hù)與建設(shè)的矛盾，形成多規(guī)合一的矢量底圖，與國土空間規(guī)劃相結(jié)合，體現(xiàn)多樣化、鄉(xiāng)土化、生態(tài)化、特色化、形成適度精致的村莊。

4.加強(qiáng)用途管制的制度建設(shè)村莊規(guī)劃的范圍均屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，因地制宜地對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行空間用途分區(qū)，并制定相應(yīng)的用途管制規(guī)則，已成為“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”管制方式的基礎(chǔ)。

結(jié)束語

綜上所述，國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制要求相關(guān)部門堅(jiān)持“以人為本”，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，本著區(qū)別對(duì)待、突出特色、保護(hù)生態(tài)、節(jié)約土地的原則，以廣大村民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，因地制宜、科學(xué)合理的開展規(guī)劃，從而促進(jìn)村莊建設(shè)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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