國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關系研究

摘要：國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關系日益密切。一方面，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀情況已成為國土空間規(guī)劃資源環(huán)境承載力評價與“三線”劃定的重要依據;另一方面，科學的國土空間規(guī)劃是因地制宜引導人地關系良性發(fā)展的重要舉措，是促進經濟社會高質量發(fā)展的關鍵要素，是推動生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化的重要途徑和保障。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃;生態(tài)環(huán)境優(yōu)化;關系

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.083

Research on the relationship between land spatial planning and ecological environment optimization

Gu Lei

（Sixth Geological Brigade，Hebei Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources，Shijiazhuang Hebei 050000，China）

Abstract：The relationship between national land spatial planning and ecological environment optimization is getting closer and closer.On the one hand，the status of the ecological environment has become an important basis for the evaluation of the resources and environmental carrying capacity of the national land spatial planning and the delineation of the “three lines”; on the other hand， scientific land spatial planning is an important measure to guide the benign development of human-land relations according to local conditions and is to promote The key element of high-quality economic and social development is an important way and guarantee to promote the continuous optimization of the ecological environment.

Key words：National land spatial planning;Ecological environment optimization; Relationship

2018年3月，十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。2018年8月，自然資源部“三定”方案內設國土空間生態(tài)修復司，主要承擔國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環(huán)境恢復治理、海洋生態(tài)、海域海岸帶和海島修復等工作。2019年5月，中央辦公廳印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構建生態(tài)廊道和生態(tài)網絡，推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復。由此可見，生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、生態(tài)修復是國土資源科學管理的重要組成部分，與國土空間規(guī)劃的關系也日益密切，在此背景下有必要對二者關系進行深入探討研究，以適應新時代自然資源管理的新要求。

1 國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程與科學內涵

1.1 國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

早在20世紀90年代，國務院及地方政府就開始嘗試各種“多規(guī)合一”方案，探索土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接與全域覆蓋。2004年，國家發(fā)改委在寧波、蘇州等6個市縣進行了“三規(guī)合一”試點工作。2013年，中央首次提出建立空間規(guī)劃體系。2014年，國家發(fā)改委、國土資源部、住建部和環(huán)境部四部委聯(lián)合印發(fā)文件組織開展了涉及28個試點城市的“多規(guī)合一”工作。2017年，包括海南、寧夏等9個省份在內的《省級空間規(guī)劃試點方案》印發(fā)。2019年中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，確定了國土空間規(guī)劃的內容框架和技術規(guī)范。

1.2 國土空間規(guī)劃的科學內涵

國土空間規(guī)劃是對國土合理開發(fā)、綜合利用、科學治理進行宏觀調控的重要手段，是以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、以空間規(guī)劃為基礎、以專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，是國家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，具有邊界清晰、定位準確、功能互補的基本特征。

國土空間規(guī)劃體系按規(guī)劃層級為五級，分別是國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，其中國家級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側重協(xié)調性，其他三級規(guī)劃側重實施性;按其規(guī)劃內容類型上分為三類，分別是總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃;其規(guī)劃運行包括編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系四類體系。各級各類各區(qū)的國土空間規(guī)劃應該依據區(qū)域特色、建設和管理特點，對國土空間規(guī)劃進行深入的探索。

2 國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的邏輯關系

國土空間規(guī)劃體系中有著多重的生態(tài)保護與環(huán)境優(yōu)化內涵，包括生態(tài)安全底線、生態(tài)保護紅線、生態(tài)修復、資源環(huán)境承載力等內容。無論是縱向的各級規(guī)劃工作內容，還是橫向的重大專項設計，每個部分都與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化密切相關。

2.1 國土空間規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關鍵舉措

我國改革開放以來，經濟社會取得了快速發(fā)展，但與此同時，粗放擴張的增長方式也造成了生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染加劇、資源約束趨緊等問題。十八大以來，生態(tài)文明被納入了國家“五位一體”總體布局，強調堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，節(jié)約資源和保護環(huán)境日漸重要。國土空間規(guī)劃政策是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。

2.2 國土空間規(guī)劃以資源環(huán)境承載力評價為編制基礎

資源環(huán)境承載力評價是規(guī)劃決策的重要依據，對于做好空間布局、產業(yè)規(guī)劃、結構調整以及建立健全國土空間管制機制等方面均有重要作用。在《省級空間規(guī)劃試點方案》中，明確指出開展資源環(huán)境能力評價與國土空間開發(fā)適宜性評價，其目的是為“三區(qū)三線”劃定奠定基礎[1]。《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》提出：以資源環(huán)境承載力為基礎，積極推動國土集聚開發(fā)與分類保護相適應，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局[2]。工作中要牢固樹立底線思維，設定并嚴守環(huán)境質量底線，將各種開發(fā)建設活動限制在資源環(huán)境承載力范圍內。

2.3 國土空間規(guī)劃是調節(jié)經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性互動的重要手段

國土是生態(tài)文明建設的空間載體，國土空間規(guī)劃是環(huán)境優(yōu)化的政策載體。扎實有序推進國土空間規(guī)劃編制工作，明確資源環(huán)境承載壓力的大小，識別區(qū)域發(fā)展的“限制性因子”[3]，對未來區(qū)域的環(huán)境承載狀況做出監(jiān)測和預警，可以很大程度上促進資源管理與環(huán)境優(yōu)化[4]。國土資源的綜合調查與環(huán)境承載力的綜合評價與分區(qū)，除服務于國土空間規(guī)劃工作外，還可以提供資源環(huán)境數(shù)據基礎，為社會經濟可持續(xù)發(fā)展起到導向作用。此外，通過開展國土空間規(guī)劃體系下的國土綜合整治與生態(tài)修復專項，踐行“綠水青山”就是“金山銀山”理念，也為區(qū)域環(huán)境治理提供了明確指引，必將對區(qū)域產業(yè)經濟的調整產生積極的促進作用，有利于實現(xiàn)經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的良性互動。

2.4 國土空間規(guī)劃以生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為核心任務

國土空間規(guī)劃確定2035年的目標是基本形成生產空間集約高效、生活空間適度宜居、生態(tài)空間山清水秀的國土空間格局，形成生態(tài)空間山清水秀的國土空間格局是國土空間規(guī)劃的核心任務之一。國土空間規(guī)劃一方面是對國土空間中的生態(tài)環(huán)境空間實現(xiàn)強有力的保護，另一方面是對城鎮(zhèn)建設空間實施高效合理的安排，這兩方面構成了國土空間規(guī)劃的兩大重要任務。因此，國土空間規(guī)劃的編制與實施過程的核心即是生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化的過程。

3 總結

3.1 準確的資源環(huán)境承載力評價為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化奠定基礎

國土空間規(guī)劃具有復雜性、區(qū)域性、前瞻性、持續(xù)性和戰(zhàn)略性等基本特征，資源環(huán)境承載力是動態(tài)的。對資源環(huán)境進行準確的評價，要應用統(tǒng)一的測繪基準和測繪系統(tǒng)，選用先進的信息化手段構建統(tǒng)一的基礎信息平臺，利用豐富而準確的資源環(huán)境基礎數(shù)據以及客觀可操作的評價結果，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域內關鍵性資源環(huán)境制約因素，綜合衡量環(huán)境容量、資源潛力、生態(tài)適宜性等條件，探索構建能反映資源環(huán)境問題本質的綜合評價指標體系，明確各區(qū)域的功能定位和規(guī)劃方向，從空間上明確指出規(guī)劃范圍內未來生態(tài)修復的重點區(qū)域[6-7]，從而更好地為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化奠定堅實的基礎。

3.2 可持續(xù)的國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供方向指導

國土空間規(guī)劃的終極目的是保障資源環(huán)境對社會經濟發(fā)展的供給。展開國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的持續(xù)性戰(zhàn)略研究，針對兩者在持續(xù)性發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題進行充分調研評估，有助于為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供明確的方向指導。因此，一方面，要將國土空間開發(fā)活動控制在資源環(huán)境良性發(fā)展的承載范圍內，另一方面，要通過國土空間規(guī)劃技術展開資源的高效利用與環(huán)境整治和生態(tài)修復，保護資源更新與環(huán)境可持續(xù)性乃至增加資源環(huán)境的承載能力[5]。

3.3 科學的國土空間規(guī)劃理論為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供技術支撐

國土空間規(guī)劃涵蓋空間結構優(yōu)化、自然資源保護和利用、城市空間形態(tài)與風貌管控、歷史文化保護等諸多內容。國土空間規(guī)劃涉及的理論包括區(qū)位論、梯度理論、空間結構理念以及RS、GPS、GIS等方面。運用科學的國土空間規(guī)劃理論指導各級國土空間規(guī)劃編制和全面實施，對于促進資源的可持續(xù)利用、生產生態(tài)生活空間的合理布局都具有積極意義，必將對生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供更為有效的技術支撐，必將帶動和促進相關理論和技術的更新發(fā)展，不斷深化理論認識、指導實踐、推動工作。

3.4 不斷增強的國土空間規(guī)劃公眾參與為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供了切入點

近年來，我國人民群眾對于美好生活的追求日益增強，越來越重視生活環(huán)境質量。國土空間規(guī)劃的目標就是提高人居環(huán)境質量，而且公眾對于生存區(qū)域的環(huán)境狀況理解更真實、更深刻。因此，公眾參與國土空間規(guī)劃一方面有利于規(guī)劃的廣泛接受和順利實施，另一方面有助于提高國土空間規(guī)劃的科學性、切實性與可操作性，更有效地解決人民群眾遇到的生態(tài)環(huán)境實際問題，推動生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

3.5 有效的國土空間規(guī)劃實施手段為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供制度保障

編制與實施國土空間規(guī)劃是促進資源節(jié)約、環(huán)境優(yōu)化和經濟社會協(xié)調發(fā)展的重要手段，科學的規(guī)劃只有付諸實施才有意義。國土空間規(guī)劃實施是確保國土空間規(guī)劃從靜態(tài)型藍圖式規(guī)劃向動態(tài)型政策式規(guī)劃轉變的重要環(huán)節(jié)[8]。在國土空間規(guī)劃的實施過程中，需要不斷進行規(guī)劃結果的調控和規(guī)劃實施的反饋，而完善的國土空間規(guī)劃專項立法、健全的國土空間規(guī)劃管理體制和運行機制是促進規(guī)劃有效實施的關鍵，這一系列規(guī)劃實施監(jiān)督管理過程也為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供了制度保障。

參考文獻

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收稿日期：2020-09-21

作者簡介：顧蕾（1982-），男，漢族，研究生學歷，研究方向為國土工程。