行政協(xié)議之訴原告資格探討

摘要：行政協(xié)議之訴伴隨著行政協(xié)議制度的發(fā)展愈來(lái)愈多，訴訟中也出現(xiàn)了諸多值得探討的問(wèn)題，包括原告資格的認(rèn)定。行政協(xié)議關(guān)系中的行政相對(duì)人天然具有原告資格，行政主體擁有原告資格的可能性被立法排除在外。行政相對(duì)人利害關(guān)系認(rèn)定可參考民事法律相關(guān)規(guī)定。第三人的原告資格僅存在于行政主體及行政相對(duì)人共同原因造成其利益受損的情形下。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議之訴;原告資格;利害關(guān)系;第三人

所謂行政協(xié)議制度最早出現(xiàn)在法國(guó)，隨著法治化進(jìn)程的加快、服務(wù)型政府的建設(shè)，行政協(xié)議在我國(guó)實(shí)務(wù)中迅速得到認(rèn)可和發(fā)展。2015年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》把行政協(xié)議定義為“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。行政協(xié)議的運(yùn)用日益廣泛，爭(zhēng)端也日漸增多，然而由于行政協(xié)議之訴配套的法律規(guī)范尚未完善、理論尚未成熟，在訴訟中出現(xiàn)識(shí)別困難、法律適用不統(tǒng)一等問(wèn)題。其中，原告資格是起訴人成為原告的必要條件，也是行政協(xié)議之訴的基礎(chǔ)性問(wèn)題與難題，本文將針對(duì)行政協(xié)議之訴原告資格的識(shí)別問(wèn)題，給出筆者的意見(jiàn)。

一、行政協(xié)議相對(duì)人的原告資格

（一）排除行政主體的原告可能性。2020年1月1日開(kāi)始實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第五條規(guī)定;“下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”行政協(xié)議相對(duì)人天然擁有行政協(xié)議之訴的原告資格，這一點(diǎn)毋庸置疑。行政協(xié)議之訴由“公民、法人或者其他組織”提起，這就排除了行政主體成為原告的可能性。事實(shí)上，行政協(xié)議糾紛往往也是由于行政主體不履行或者未按照協(xié)議履行引起的。[1]行政主體作為行政協(xié)議中的強(qiáng)勢(shì)一方，在相對(duì)人不履行協(xié)議義務(wù)時(shí)，可以采取的救濟(jì)方法很多。例如，動(dòng)用自己的行政管理權(quán)，取消在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中授予給相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)許可，提前終止在委托施工協(xié)議中的項(xiàng)目等手段。即便不采取如此“強(qiáng)硬”的手段，行政主體也可以給定履行期限，書(shū)面催告相對(duì)人履行，相對(duì)人超過(guò)履行期限仍然拒不履行的，行政主體還可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。[2]總之，行政主體的強(qiáng)勢(shì)地位和權(quán)利救濟(jì)手段的多樣性，決定了排除其行政協(xié)議原告資格的合理性，這不僅與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況相符，也與世界上許多其他國(guó)家的做法相一致。

（二）行政協(xié)議相對(duì)人利害關(guān)系的認(rèn)定?！兑?guī)定》中使用了“利害關(guān)系”一詞，將原告規(guī)定為“有利害關(guān)系”的公民、法人或者其他組織，并規(guī)定了幾種可以提起訴訟的情形和一條兜底條款。然而利害關(guān)系一詞范圍較廣，規(guī)定兜底條款項(xiàng)可以從側(cè)面反映出這一點(diǎn)。我國(guó)學(xué)界對(duì)此有很多不同的觀點(diǎn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為它是指具體行政行為存在客觀且確定的、抑或是將來(lái)會(huì)發(fā)生的的法律上的利害關(guān)系;章劍生教授提倡引入域外法上的“保護(hù)規(guī)范理論”，再結(jié)合中國(guó)本土情況進(jìn)行解釋。[3]總之觀點(diǎn)紛繁，尚無(wú)統(tǒng)一結(jié)論。我國(guó)的司法解釋對(duì)利害關(guān)系有一些列舉式的解釋，但并沒(méi)有明確其概念及判斷方法，以至于在司法實(shí)踐中，法官自由裁量權(quán)過(guò)大，出現(xiàn)“同案不同判”的情形。筆者認(rèn)為，對(duì)于利害關(guān)系的認(rèn)定，可以借鑒民法中的侵權(quán)責(zé)任相關(guān)規(guī)定，從以下幾個(gè)方面著手認(rèn)定。首先，相對(duì)人在訴訟中保護(hù)的權(quán)益客觀存在，這是運(yùn)用法律保護(hù)權(quán)益的首要前提。其次，訴訟保護(hù)的權(quán)益合法，這要求訴訟中的行政協(xié)議合法有效，相對(duì)人要求保護(hù)的權(quán)益正當(dāng)。再次，行政主體的行為會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，具有客觀的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性。最后是具有因果關(guān)系，即是由于行政主體的行為導(dǎo)致了相對(duì)人合法權(quán)益的損害。

二、第三人的原告資格

（一）第三人原告資格的來(lái)源?！兑?guī)定》確定行政協(xié)議之訴原告為“與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，并未將原告限定為行政協(xié)議相對(duì)人，而是提供有利害關(guān)系的行政協(xié)議關(guān)系之外的第三人以提起訴訟的可能性。但在大量的實(shí)際案例中，法院卻沒(méi)有給有利害關(guān)系的第三人以訴訟的機(jī)會(huì)，理由通常是原告不是行政協(xié)議相對(duì)人，不具備原告資格。合同相對(duì)性解決簽訂協(xié)議的當(dāng)事方間例如協(xié)議履行等問(wèn)題，且解決問(wèn)題的范圍僅限于因協(xié)議產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)，一般情況下當(dāng)然不解決協(xié)議之外的第三人的權(quán)益受損問(wèn)題。但是原告資格解決的是權(quán)益受損的起訴人權(quán)利救濟(jì)資格的問(wèn)題，它的邏輯在于司法上的權(quán)利救濟(jì)。[4]起訴者原告資格獲得的根本原因是被告行為對(duì)其權(quán)益造成了實(shí)際或可能的損害。綜上，有利害關(guān)系的第三人有起訴甚至勝訴的資格及可能性。

（二）第三人利害關(guān)系的認(rèn)定。行政協(xié)議中的行政主體與行政相對(duì)人的單方行為均可造成第三人權(quán)益受損，二者的共同行為也可造成第三人權(quán)益受損，這些情況中，第三人并非所有情況下都可以獲得原告資格。當(dāng)?shù)谌说臋?quán)益損害是行政協(xié)議中的行政主體和相對(duì)人共同造成時(shí)，第三人方可獲得起訴資格。這是因?yàn)樵趩畏皆斐傻谌藫p害時(shí)，第三人完全可以通過(guò)對(duì)造成損害的一方提起相關(guān)訴訟來(lái)保護(hù)自己的權(quán)利。首先，行政協(xié)議的履行關(guān)系到公共利益，帶有公益性質(zhì)，保障其順利實(shí)施即保障公共利益。堅(jiān)持協(xié)議雙方共同造成損害的標(biāo)準(zhǔn)可以大大降低行政協(xié)議履行受到阻礙的幾率。另外，也是最根本的原因是，在單方原因造成第三人損害的情況中，相較于和行政協(xié)議間的利害關(guān)系而言，和行政協(xié)議相對(duì)人間的利害關(guān)系、和行政主體間的利害關(guān)系是更為直接的。在司法實(shí)踐中的做法應(yīng)當(dāng)是，存在有更加直接的利害關(guān)系，而第三人卻以相對(duì)間接的利害關(guān)系提起訴訟時(shí)，第三人將不能獲得原告資格。[5]

參考文獻(xiàn)

[1]江必新、梁鳳云.行政訴訟法司法解釋關(guān)聯(lián)理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2018.10

[2]黃訓(xùn)愈.行政協(xié)議之訴的要素分析[J].人民司法（應(yīng)用），2018.10

[3]章劍生.行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2019.04

[4][5]白云鋒.論行政協(xié)議第三人原告資格[J].行政法學(xué)研究，2019.01

作者簡(jiǎn)介：陶艾嘉（1994-），女，漢族，安徽省合肥市人，在讀碩士研究生，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，法律碩士（非法學(xué)）。