新一線城市農(nóng)村社區(qū)治理的實踐與思考

齊世香

[摘要]隨著社會經(jīng)濟水平的提高、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的加快，城市農(nóng)村社區(qū)歷經(jīng)改革開放40多年的洗禮，它的存在形態(tài)及發(fā)展空間均發(fā)生了翻天覆地的變化。近5年來成都市蟬聯(lián)新一線城市榜首，并作為全國基層社會治理創(chuàng)新實踐的典范，農(nóng)村社區(qū)治理在主體參與積極性、公共服務質(zhì)量提升、治理模式創(chuàng)新、社區(qū)居民獲得感上效果明顯，但依然存在主體職能失衡、管理機制失范、資源配置失調(diào)、環(huán)境支撐式微等問題。基于此，新一線城市的農(nóng)村社區(qū)治理不容小覷，必須明晰責權，重構職能體系，創(chuàng)新方法，規(guī)范運行機制，優(yōu)化資源配置，創(chuàng)建宜居環(huán)境，不斷縮小城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展差距，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城市治理能力現(xiàn)代化。

[關鍵詞]新一線城市;機制創(chuàng)新;治理模式;農(nóng)村社區(qū)治理

[中圖分類號]D669.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2020）03-0078-10

[作者]齊世香講師 中共邛崍市委黨校 成都 611530

一、引言

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》（中辦發(fā)[2015]30號），全國各?。▍^(qū)、市）認真貫徹落實文件精神，相繼在農(nóng)村開展社區(qū)建設試點工作，各類農(nóng)村社區(qū)建設創(chuàng)新模式如雨后春筍般在各地涌現(xiàn)，國家的社區(qū)治理進程取得了質(zhì)的飛躍。黨的十九大報告首提鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代的農(nóng)村社區(qū)治理確立了目標，指明了方向，帶來了重大機遇，提供了強大動力。習近平總書記在黨的十九屆四中全會上強調(diào)，要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，構建基層社會治理新格局。2020年中央一號文件指出，要充分發(fā)揮基層黨組織領導作用，健全鄉(xiāng)村治理工作體系，提高鄉(xiāng)村治理效能，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗。在推進農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理中，參與主體以政府為主導，以社區(qū)自治組織為主體，市場積極參與，基本上集聚了社會治理的各種主體要素。在多元主體共同參與的語境下，構建完善的黨組織體系，同時調(diào)動參與主體積極性，尤其是提高社區(qū)公民參與治理的意識，有利于充分發(fā)揮黨組織在農(nóng)村基層治理中的政治功能，不斷提高社區(qū)自治能力，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

近年，新一線城市①不斷涌現(xiàn)，其發(fā)展離不開鄉(xiāng)村的全面振興尤其是良好的農(nóng)村社區(qū)治理格局，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平將是新一線城市未來可塑空間的重要制約因素和短板。新一線城市的農(nóng)村社區(qū)在公共基礎條件、資金政策支持、治理空間等方面具有相對優(yōu)勢，尤其是新一線城市的現(xiàn)代化水平更高、資源輻射帶動力更強，這將會進一步助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)村社區(qū)治理注入源源不斷的活力。發(fā)達的城市帶動鄉(xiāng)村的繁榮，興旺的鄉(xiāng)村促進城市的昌盛。成都市作為新一線城市，2019年經(jīng)濟總量達1.7萬億元，在全國排名第7，②經(jīng)濟競爭力位列全球第54名，⑧城市能級及開放水平實現(xiàn)了歷史性的躍遷，成為最具商業(yè)魅力、最具幸福感的城市。2018年2月，習近平總書記考察調(diào)研了成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村，并就成都市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作了具體要求，對成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新模式給予了充分肯定。2019年初，民政部將四川省成都市金牛區(qū)、新都區(qū)、邛崍市確認為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)。抓住強化社區(qū)治理的這一重要契機，立足豐富的社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗，成都市突出農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、解決“三農(nóng)問題具有重大意義。

二、農(nóng)村社區(qū)治理的研究現(xiàn)狀

“社區(qū)”一詞是國內(nèi)社會學者在20世紀30年代根據(jù)英文“Community”意譯而來，農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)的行政村落和城市社區(qū)而言的，主要指聚居在一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為基礎所組成的一種社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)既相互依存又有明顯區(qū)別，它比傳統(tǒng)村落的治理機制更具柔性和科學性，比城市社區(qū)的聚居規(guī)模和人口密度要小，在治理中面臨的挑戰(zhàn)更多。農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)會隨著社會經(jīng)濟水平提高而不斷發(fā)生變化。隨著農(nóng)村社會形態(tài)的變化，農(nóng)村社區(qū)從形成至普遍化、網(wǎng)格化歷經(jīng)了自主式發(fā)展、政府主導發(fā)展、多元主體參與等模式。

國外對農(nóng)村社區(qū)治理的研究起步較早，它是西方城鎮(zhèn)化快速發(fā)展在理論研究領域折射出的產(chǎn)物。隨著農(nóng)村社區(qū)的增多及具有中國特色的社區(qū)治理問題凸顯，一些西方學者開始研究中國的農(nóng)村社區(qū)治理，他們運用西方社會資本理論、社會組織理論，主要圍繞農(nóng)村治理效能、農(nóng)村村民民主選舉等核心問題而展開。自全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作以來，農(nóng)村社區(qū)治理研究就備受國內(nèi)學術界關注。在中國知網(wǎng)（CNKI）上以“農(nóng)村社區(qū)治理”為主題、以2005年至2019年為時間段，共檢索到文獻1495篇，其中期刊文章775篇、碩博士論文633篇，其他（包括學術會議、報紙等）87篇?！掇r(nóng)村經(jīng)濟》《中國農(nóng)村觀察》等“三農(nóng)問題研究”權威性期刊，以及《中州學刊》《理論與改革》等綜合類雙核心期刊近年來刊載了大量“農(nóng)村社區(qū)治理”相關研究文章。國內(nèi)農(nóng)村社區(qū)治理研究主要圍繞農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)容和治理主體兩個方面展開。張鳴鳴（2016）認為新型農(nóng)村社區(qū)有成為城鄉(xiāng)一體化社會治理有效載體的潛力，在治理的成本、效果等方面具有顯著優(yōu)勢。趙志虎（2019）認為農(nóng)村社區(qū)治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變，提升了農(nóng)村社區(qū)治理效能。胡建（2019）認為農(nóng)村社區(qū)治理要在具體組織形式上形成社區(qū)自治、政府治理和農(nóng)村基層黨組織的三級治理單元，以規(guī)則治理、社區(qū)糾紛治理、文化治理、信息化治理、契約化治理多舉措構建基層治理新格局。熊春林（2019）認為新型農(nóng)村社區(qū)建設、農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)公共服務等成為當前農(nóng)村社區(qū)治理學術研究前沿。

從農(nóng)村社區(qū)治理相關文獻的研究來看，對治理模式、治理主體等整體性情況的分析闡釋已相對深入與成熟，但從城市角度切入研究農(nóng)村社區(qū)治理的成果相對較少。后者的研究也是新一線城市社會發(fā)展所關注的新內(nèi)容?？傊?，農(nóng)村社區(qū)治理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中舉足輕重，亦是新一線城市治理水平的組成部分，它將助推新一線城市發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)的躍升。

三、成都市農(nóng)村社區(qū)治理的典型經(jīng)驗及現(xiàn)實困境

1.典型經(jīng)驗

相較于其他城市社區(qū)，成都市的農(nóng)村社區(qū)特點主要表現(xiàn)在三個方面：一是形態(tài)各異。成都市地貌主要以平原、丘陵和山地構成，而成都市的農(nóng)村地區(qū)山、丘、壩地形兼有，生態(tài)特質(zhì)各不相同。一些山區(qū)村落面積大、人口少、人口密度低、居住分散，建筑物質(zhì)量普遍較低、形態(tài)普遍不美。一些農(nóng)民集中居住區(qū)房屋、設施沒有進行統(tǒng)一規(guī)劃，基礎配套差，外觀形象不佳。但是，也有一些平原、淺丘地區(qū)居民聚落而居，形成一個個川西林盤，呈現(xiàn)出“岷江水潤、茂林修竹、美田彌望、蜀風雅韻”的錦繡畫卷。二是發(fā)展相對滯后。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018年成都農(nóng)村居民人均可支配收入為22135元，約為城鎮(zhèn)居民的52.5%，①農(nóng)村社區(qū)特別是偏遠農(nóng)村社區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比較大，條件較為優(yōu)越的農(nóng)村社區(qū)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展起來。三是認同感強。農(nóng)村社區(qū)作為熟人社會，傳統(tǒng)文化影響深入，居民以血緣、親緣、地緣結成紐帶，在生產(chǎn)生活上結成了相互聯(lián)結、相互支撐的有機體，對社區(qū)的認同度、親近度、依賴度普遍較高?？傮w來看，近年來成都市農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理工作作為全市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“十大重點工程”之一，成效顯著。

一是農(nóng)村新業(yè)態(tài)與新生活場景有機融合。大邑縣幸福公社位于大邑青霞鎮(zhèn)的煙霞湖風景區(qū)，北鄰街子古鎮(zhèn)、青城山、都江堰，南至新場古鎮(zhèn)、花水灣、西嶺雪山，屬于成都市半小時經(jīng)濟圈，地理位置優(yōu)越。它曾經(jīng)是“5·12”汶川特大地震的重創(chuàng)鄉(xiāng)村，而今搖身一變成為西南區(qū)域鄉(xiāng)村綜合體典范，開創(chuàng)了鄉(xiāng)村振興新模式。根據(jù)政府“多元保障、宜業(yè)宜居、溫度表達、創(chuàng)新實踐”的社區(qū)發(fā)展治理要求，在“1+6+N”的政策體系構架中，幸福公社以黨建為引領，以“生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生融合為發(fā)展思路，聚焦鄉(xiāng)村田園養(yǎng)老，打造集國學文化、民藝手工、休閑度假、田園農(nóng)耕、養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游教育、運動醫(yī)療于一體的新業(yè)態(tài)、新生活場景，突出“文創(chuàng)社區(qū)”品牌，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合，讓幸?？吹靡?、摸得著。

二是現(xiàn)代生活方式與傳統(tǒng)農(nóng)耕文化有機結合。崇州市竹藝村并不是一個完整的行政村，而是道明鎮(zhèn)黃龍村9、11、13組所在的區(qū)域，它的地標是一座名叫“竹里”的“∞”形建筑，這一建筑還代表中國鄉(xiāng)村走進第十六屆威尼斯國際建筑雙年展。②根據(jù)政府治理有效和生活富裕的目標要求，竹藝村堅持“百村百態(tài)”理念，遵循社會治理與社區(qū)營造標準化、藝術審美與空間設計標準化的原則，創(chuàng)新構建“居民參與組織化、社區(qū)自治制度化、社區(qū)服務專業(yè)化和居民利益一體化的‘四化聯(lián)動治理格局”。在依托道明竹編這一非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的本土特色基礎上，竹藝村高度重視農(nóng)耕文化的繼承和發(fā)展，將現(xiàn)代生活方式與傳統(tǒng)農(nóng)耕文化相結合，倡導“詩與遠方”的人文關懷，實現(xiàn)“形態(tài)、業(yè)態(tài)、生態(tài)”三態(tài)融合和農(nóng)商文旅體五維聯(lián)動，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升農(nóng)民的幸福感和獲得感。

三是社區(qū)有機更新與林盤打造相結合。邛崍市郭山村針對群眾對老舊小區(qū)改造的迫切愿望，對2007年前建成的白蘭花小區(qū)實施風貌改造，公共區(qū)域“增花添彩”，打造小區(qū)微綠地和花園景觀，植入文化元素，挖掘孔明歷史文化積淀，傳承孔明歷史文化，尋找“孔明記憶”，增強地域文化識別度。按照“林盤+基地”“林盤+景區(qū)”的理念，在小區(qū)更新基礎上，串連特色林盤院落，打造郭山茶蘭林盤，展現(xiàn)鄉(xiāng)村記憶和優(yōu)美的茶蘭梯田風光。保持原生態(tài)、原住房、原住民、原材料，圍繞風貌景觀塑造、地域文化挖掘、庭院功能提升，打造特色農(nóng)家庭院，培育鄉(xiāng)村旅游消費場景，努力把良好的生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

2.現(xiàn)實困境

（1）主體職能失衡。當前，成都市農(nóng)村社區(qū)治理中的參與主體主要包括政府、社會組織、農(nóng)民等。城市社區(qū)治理中各類主體的職能發(fā)揮相對比較科學合理，對社區(qū)的治理體系也較成熟，而農(nóng)村社區(qū)因經(jīng)濟基礎薄弱和居住環(huán)境復雜等，多元主體職能的發(fā)揮受到多方牽制，進而制約了主體間優(yōu)勢互補潛質(zhì)的充分挖掘，導致黨建引領農(nóng)村社區(qū)治理遭遇諸多瓶頸。

首先，政府作用發(fā)揮力度不夠。農(nóng)村社區(qū)最直接的領導機構是村兩委及村黨組織，在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理的實踐中，村集體經(jīng)濟成為主要經(jīng)濟支柱，村集體經(jīng)濟的實力直接決定了社區(qū)治理成效。成都除了部分新型農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展較好，其實大部分行政村或自然村形成的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟實力均比較弱，這導致了農(nóng)村社區(qū)整體面臨一個難題，即沒有太多的資金投入到社區(qū)發(fā)展治理中。同時，村黨組織虛化弱化現(xiàn)象比較嚴重，黨支部書記及黨員模范帶頭作用發(fā)揮不夠，在社區(qū)、物業(yè)機構、業(yè)主委員會中黨組織建設的覆蓋率普遍偏低，黨組織作用發(fā)揮不足。

其次，社會組織力量薄弱。大部分農(nóng)村社區(qū)因經(jīng)濟水平有限，對市場各類社會組織吸引力不夠，很多社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的積極性不高，尤其是一般意義上的農(nóng)村社區(qū)（行政村、自然村等）基本上很少有社會組織的參與，導致部分農(nóng)村社區(qū)只能完全依靠政府和農(nóng)民自身力量去維持社區(qū)發(fā)展。在農(nóng)村社區(qū)治理中，社區(qū)組織體系構建主要涉及服務類和管理類，其中管理類社會組織作用發(fā)揮比較重要，也是當下社會組織參與社區(qū)治理中的一個主導趨勢。相比之下，服務類的社會組織力量十分薄弱，社區(qū)公共服務高品質(zhì)供給水平低，服務內(nèi)容及項目不能滿足農(nóng)民需要，責任意識不夠，監(jiān)管體系不完善，其作用發(fā)揮無足輕重，甚至與農(nóng)民之間產(chǎn)生矛盾和摩擦，這完全違背了社會組織服務社區(qū)的初衷。

最后，農(nóng)民自身主體意識不夠。新型農(nóng)村社區(qū)中居民的參與度較好，充分發(fā)揮自治作用，但城鄉(xiāng)居民混居、搬遷安置聚居等造成社區(qū)人員更加復雜，矛盾糾紛處理更為困難。在一般意義上的農(nóng)村社區(qū)中治理主體還沒有形成所謂的“居民”，他們?nèi)匀皇侵饕獜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，對社區(qū)治理的價值未形成認同，因此農(nóng)村社區(qū)治理中如何調(diào)動這些農(nóng)民自身主體意識成為一大難題。尤其是在大量外出務工人員的農(nóng)村社區(qū)，老人、小孩作為社區(qū)中的常住人員，自主參加社區(qū)治理更是力不從心、缺乏信心，組織化自治程度較低。而且他們對社區(qū)治理的相關政策也不是非常了解，尤其是在新媒體時代，他們不能把網(wǎng)絡管理技術與傳統(tǒng)管理方法相結合去實現(xiàn)信息化的創(chuàng)新治理。

（2）管理機制失范。在共治體系中，黨建引領是前提，居民自治是基礎，社會協(xié)同是關鍵，而自治協(xié)商和共治協(xié)商是路徑。面對社區(qū)治理多元化參與主體職能失衡的趨勢，農(nóng)村社區(qū)治理中協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、社區(qū)管理規(guī)范機制等仍然不夠健全。農(nóng)村社區(qū)中，根深蒂固的傳統(tǒng)管理理念極大制約了社區(qū)現(xiàn)代化服務職能的轉(zhuǎn)變。一方面，政府作為社區(qū)治理的主導力量，在治理機制的頂層設計上缺乏系統(tǒng)性，在政策體系構建中指導力度不夠，財政支撐力度不夠。政府、社會組織、農(nóng)村居民三重主體間合作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制缺乏，政府權責不明晰、社會組織參與及監(jiān)督制約機制不規(guī)范、村民自治制度不完善。傳統(tǒng)的管理體制與新型管理體制存在“嵌入式困境”，導致農(nóng)村社區(qū)治理中價值沖突明顯、運行管理脫節(jié)或重疊，嚴重削減社區(qū)治理效能。另一方面，就農(nóng)村社區(qū)管理的微觀層面而言，針對不同小區(qū)的實際情況和需要，因地制宜的相關自治機制不夠完善，如依托村規(guī)民俗、鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢、特色文化等資源去創(chuàng)新治理機制力度不夠，社會志愿服務機制缺乏。農(nóng)村社區(qū)治理中法治、自治、德治三者聯(lián)動不夠，尤其是農(nóng)村居民的法治意識淡薄，在處理矛盾糾紛時法治保障需要進一步強化。另外，對整個社區(qū)發(fā)展治理中監(jiān)督評價考核的機制仍需要進一步探索實踐，讓社區(qū)治理的效能評估科學化。

（3）資源配置失調(diào)。目前，成都市農(nóng)村社區(qū)建設中，隨著地方經(jīng)濟水平的提高及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施，農(nóng)村社區(qū)資源基礎不斷加強。但相比城市社區(qū)而言，在資源共享的治理模式中，農(nóng)村社區(qū)（尤其是一般意義上的農(nóng)村社區(qū)）差距仍然較為明顯。一方面，基本公共服務資源不足。雖然農(nóng)村社區(qū)公共基礎設施不斷完善，基本能夠滿足農(nóng)村居民的需要，但高品質(zhì)服務供給能力普遍不足。目前農(nóng)村社區(qū)治理的資金來源主要是國家及政府，對于長期有效維持社區(qū)健康發(fā)展仍然“杯水車薪”，對社會資本的撬動仍顯“乏力”，資金短缺已經(jīng)成為制約農(nóng)村社區(qū)治理的突出問題。由于農(nóng)村社區(qū)的覆蓋人口少、居民消費水平能力較低，對于高品質(zhì)的市場化服務主體吸引力明顯不足，再加上農(nóng)村社區(qū)基本的生活性服務業(yè)態(tài)普遍低端，且種類不齊全。同時，市場監(jiān)管力量不足、居民維權意識薄弱，大量質(zhì)次價低甚至假冒劣質(zhì)產(chǎn)品充斥農(nóng)村市場，嚴重影響了農(nóng)村居民生活品質(zhì)的提高。另一方面，人力資源匱乏。隨著新生代農(nóng)民工的不斷增長，農(nóng)村社區(qū)工作隊伍年齡結構不合理，年輕優(yōu)秀干部儲備嚴重不足，有些偏遠村莊甚至連“兩委”成員都沒有足夠的合格人選，村領導班子很不健全，沒有一支較成熟且專業(yè)化的社區(qū)治理隊伍。部分農(nóng)村社區(qū)帶頭人政治站位不高，業(yè)務素質(zhì)水平低，社區(qū)治理理念落后，運用現(xiàn)代化、信息化手段開展社區(qū)治理的能力不足。由于農(nóng)村工作的待遇偏低、生活條件差、發(fā)展短板明顯，大部分的城市高素質(zhì)、高學歷人才基本不愿意到農(nóng)村服務或長久扎根于農(nóng)村。農(nóng)村本土產(chǎn)生的鄉(xiāng)賢數(shù)量很少，不能緩解農(nóng)村社區(qū)治理的人才短缺困境，對于社區(qū)持續(xù)性健康發(fā)展后勁不足，由農(nóng)村走出去的大學生返鄉(xiāng)致力于農(nóng)村建設的情況也更為鮮見。

（4）環(huán)境支撐式微。農(nóng)村社區(qū)相對城市社區(qū)，空氣清新、生態(tài)環(huán)境好，但生活垃圾的污染，導致農(nóng)村社區(qū)環(huán)境整治形勢嚴峻。同時，由于農(nóng)民自身人文素質(zhì)較差，傳統(tǒng)的農(nóng)民思想濃厚，生活習性、觀念與社區(qū)環(huán)境會產(chǎn)生一定沖突，在新型農(nóng)村社區(qū)中混居、集中安置區(qū)內(nèi)各類主體間的價值沖突更加明顯，這無疑增加了農(nóng)村社區(qū)治理的難度。政府財政對農(nóng)村社區(qū)環(huán)?；A設施投入不足，加之居民生產(chǎn)生活理念落后、習慣差，農(nóng)村社區(qū)中焚燒秸稈、亂扔垃圾、亂排污水、使用旱廁、不講衛(wèi)生等現(xiàn)象屢見不鮮，導致一些農(nóng)村社區(qū)垃圾遍地、污水橫流、居家環(huán)境差，個別農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)環(huán)境甚至有進一步惡化的趨勢。農(nóng)村人居環(huán)境整治往往存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”等困局，而且環(huán)保資金碎片化和分散性與農(nóng)村環(huán)境的系統(tǒng)整治不兼容。在部分農(nóng)民集中居住區(qū)，農(nóng)村居民雖然名義上成為了新市民，但心態(tài)、思維方法、觀念、生活習慣并沒有同步轉(zhuǎn)變，亂扔垃圾、散養(yǎng)寵物、不交物業(yè)費、業(yè)委會形同虛設、鄰里矛盾時發(fā)等現(xiàn)象普遍。在聚居農(nóng)民成分復雜的社區(qū)，擾亂社區(qū)公共生活秩序和治安管理、道德敗壞、違紀違法等現(xiàn)象存在，這無疑是社區(qū)發(fā)展治理中最難啃的硬骨頭。

四、成都市農(nóng)村社區(qū)治理的有益啟示與完善路徑

1.責權明晰，重構職能體系

一是深入推進政府職能大轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變是國家全面深化改革的部署要求，旨在推動政府回歸服務農(nóng)村居民的主責主業(yè)。農(nóng)村社區(qū)建設需要嚴格界定政府在治理中的角色或職能定位，限制行政力量過多介入和干預，進而減少行政力量去擠占居民自治空間，轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務效能。2017年8月，成都市在全國率先設立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，履行統(tǒng)籌指導、資源整合、協(xié)調(diào)推進、督促落實等四個方面的職能，并構建市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)四級運行體系，切實改變社區(qū)治理“九龍治水”的尷尬局面。村兩委要結合實際緊抓經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃，樹立系統(tǒng)思維，理清權責清單，既出文件，更抓落實，確保社區(qū)減負增效落地落實。

二是統(tǒng)籌推進黨組織全覆蓋。農(nóng)村居民小區(qū)以建立“小區(qū)一樓棟一單元"三級組織架構為目標，對暫不具備條件的要選派黨建指導員開展黨的工作、籌建黨組織。村兩委要指導小區(qū)黨組織牽頭籌備業(yè)委會，鼓勵黨組織負責人依法參選業(yè)委會成員。探索建立物業(yè)機構協(xié)會黨組織，通過行業(yè)領建、項目促建、掛靠組建等形式推進物業(yè)機構黨組織覆蓋。社區(qū)黨組織要根據(jù)居民小區(qū)的不同類型和發(fā)展階段，細化小區(qū)黨組織的職責目標和工作重點，督促其發(fā)揮好領導核心作用。

三是強化社會組織及居民參與力量。充分利用社會組織力量，引進社會市場資本，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)治理活力，彌補政府資金支持力度不夠和管理不足。社會組織要強化服務水平，優(yōu)化管理方法，樹立責任意識，在生產(chǎn)經(jīng)營時帶動社區(qū)居民的就業(yè)率、提高居民收入水平和生活質(zhì)量。農(nóng)村居民要提高主體參與意識，有組織地成立自治委員會，加強社區(qū)管理，主動承擔治理小區(qū)職責，提高社區(qū)居民參與能力和參與質(zhì)量，充分發(fā)揮社區(qū)居民的治理主體作用，優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境。

2.創(chuàng)新方法，規(guī)范運行機制

一是完善共建共享機制。鞏固農(nóng)村社區(qū)黨組織核心領導地位，完善多元主體合作協(xié)調(diào)機制，建立健全農(nóng)村社區(qū)黨組織與域內(nèi)其他黨組織聯(lián)建機制，培養(yǎng)農(nóng)村居民公共意識、參與意識，動員引導農(nóng)村居民參與社區(qū)活動，構建社區(qū)黨組織領導下的共建共治共享發(fā)展治理格局，打造建設黨建引領好、治理機制好、服務管理好、小區(qū)品質(zhì)好、鄰里關系好的“五好小區(qū)”。完善應急管理和風險評估體系，出臺相關應急預案，制定應對突發(fā)公共事件的聯(lián)動運行機制，搭建風險預警和管理平臺，強化法治保障，完善監(jiān)督評價考核機制，提升有效防范化解重大安全風險能力。

二是推進農(nóng)村社區(qū)高效自治。指導居民建立完善、自覺遵守村規(guī)民約、小組公約和小區(qū)公約，探索建立違約懲戒機制，健全完善村民議事會、村務監(jiān)事會等村民自治機制。在社區(qū)黨組織的帶領下，指導居民按照“村財村管”原則，組織群眾召開民主評價會，對財務收支、工作內(nèi)容、實施情況和完成結果進行評價監(jiān)督，民主議決、管好用好社區(qū)專項資金。利用自身現(xiàn)有特色資源創(chuàng)新治理機制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進基層治理的跨區(qū)域合作，實行治理效能最優(yōu)化。

三是建設向上向善向美農(nóng)村社區(qū)。大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，踐行社會主義核心價值觀，根據(jù)小區(qū)社會基礎、資源稟賦、文化氛圍，推動形成特質(zhì)鮮明、肌理穩(wěn)定、印記獨特、廣泛認同的小區(qū)文化。加強家規(guī)家風建設，深入開展最美院落、最美小區(qū)等評選活動，發(fā)現(xiàn)和宣傳城鄉(xiāng)社區(qū)道德模范、好人好事，用身邊事教育身邊人，引導居民崇德向善，形成追求高尚、激勵先進的良好社會風氣。

3.共建共享，優(yōu)化資源配置

一是大力發(fā)展農(nóng)村社會企業(yè)。鼓勵支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立社會企業(yè)，積極引導城市社區(qū)的社會企業(yè)到農(nóng)村社區(qū)開展業(yè)務，向農(nóng)村居民提供老人日間照料、學生假期教育等本地難以提供、純市場化手段難以滿足的服務。

二是提升農(nóng)村社區(qū)市場運作能力。以居民需求市場化為邏輯起點，充分利用社區(qū)綜合體、黨群服務中心等社區(qū)公共服務設施，通過引進商家人駐，植人居民需求量較大的生活性服務業(yè)，向居民提供低價高質(zhì)的服務，實現(xiàn)供需精準對接。梳理配套用房、小區(qū)架空層等公共空間，建立動態(tài)管理臺賬，通過錯時共享、依法依規(guī)改建改造等方式，打造“志愿者服務站”“共享空間”“鄰里互助中心”等陣地，最大化利用閑置空間為居民提供服務。積極探索引入社會資本或培育社會企業(yè)，通過轉(zhuǎn)租、托管等方式，開展公共用房市場化運營，合理兼顧經(jīng)濟效益和社會效益。

三是強化社區(qū)人才隊伍建設。全面落實社區(qū)專職工作者薪酬待遇政策，增強農(nóng)村社區(qū)工作吸引力。大力培育專業(yè)化的社工隊伍，加大對農(nóng)村居民參與社區(qū)志愿服務的補助支持力度，搭建農(nóng)村社區(qū)與志愿者組織的溝通交流平臺，引導社會各類志愿者組織進駐農(nóng)村社區(qū)。積極探索機關企事業(yè)單位和教育、醫(yī)療、農(nóng)技、法律等機構進農(nóng)村社區(qū)，大力開展農(nóng)村社區(qū)志愿服務活動，建立健全農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活志愿服務常態(tài)化機制。

4.綜合施治，創(chuàng)建宜居環(huán)境

一是穩(wěn)步推進農(nóng)村社區(qū)有機更新。堅持政府主導、市場運作、居民參與，高度重視農(nóng)村社區(qū)歷史建筑和古院落保護，推動農(nóng)村院落改造整治，增加社區(qū)開敞空間，改善農(nóng)村居民居住環(huán)境。結合區(qū)域資源條件、種植習慣，發(fā)展庭院經(jīng)濟，建設農(nóng)村微田園，大力保護川西林盤聚落。

二是加強農(nóng)村社區(qū)環(huán)境綜合治理。加快農(nóng)村散居院落、新型農(nóng)民集中居住區(qū)環(huán)境綜合整治，推動城郊接合部環(huán)境連片整治，解決“臟、亂、差、破、暗”等問題，加快推進農(nóng)村垃圾分類處理、污水治理和“廁所革命”。向社區(qū)下沉優(yōu)質(zhì)法律服務，加強社區(qū)治安管理，推動法官、檢察官、律師等法律專業(yè)人士進社區(qū)開展普法宣傳活動，并參與糾紛調(diào)解。發(fā)揮社區(qū)“兩委”主體作用，調(diào)動五老鄉(xiāng)賢等居民參與，引導居民理性表達訴求，實現(xiàn)“小事不出社區(qū)、大事不出鎮(zhèn)街”。