國有企業(yè)的預(yù)算軟約束問題分析

曾靈芝 亓麗麗 馮琦 潘瑩 侯春寧

[摘 要] 預(yù)算軟約束是造成國有企業(yè)經(jīng)營效率低下的重要原因。文章首先介紹預(yù)算軟約束的概念起源及其影響，然后以一家上市公司*ST鹽湖的實(shí)際情況為例，分析了該公司存在的預(yù)算軟約束問題，最后提出了解決這一問題的幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算軟約束 國有企業(yè) *ST鹽湖

中圖分類號(hào)：F276.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、預(yù)算軟約束問題起源

預(yù)算軟約束這一概念由匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什科爾奈于1980年提出[1]。所謂預(yù)算軟約束，即“當(dāng)國有企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難的情況時(shí)，政府會(huì)采取信貸支持、財(cái)政補(bǔ)助等措施對(duì)其進(jìn)行救助，企業(yè)不擔(dān)心破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)?！盵2]。

按照雅諾什科爾奈所述，國有企業(yè)在預(yù)算超支的情況下，可能通過以下一種或多種形式的“軟”幫助來解決超支問題：

1.“軟”補(bǔ)貼：國家給予虧損企業(yè)補(bǔ)貼幫助其解決財(cái)務(wù)問題。2.“軟”稅收：國家給予虧損企業(yè)各種稅收優(yōu)惠和減免措施。3.“軟”信貸：出現(xiàn)困難的企業(yè)仍然可以向銀行申請(qǐng)貸款，銀行不會(huì)嚴(yán)格要求企業(yè)履行貸款合同，按期償還貸款。4.“軟”價(jià)格管制：在企業(yè)的產(chǎn)品不是市場定價(jià)而是由政府主管部門定價(jià)的情況下，企業(yè)可能向價(jià)格主管部門討價(jià)還價(jià)，謀求價(jià)格上漲。

預(yù)算軟約束是相對(duì)預(yù)算硬約束而言的。當(dāng)一個(gè)私人企業(yè)因?yàn)榻?jīng)營不善，出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難的時(shí)候，企業(yè)只有一條道路就是破產(chǎn)，因此他的預(yù)算約束是“硬”的，私人企業(yè)的所有者一定會(huì)要求企業(yè)的管理者審慎經(jīng)營，避免陷入財(cái)務(wù)困境，因此企業(yè)的管理者會(huì)關(guān)心企業(yè)的生產(chǎn)銷售等方面，在做出重大決策時(shí)會(huì)三思而行。相反，如果是一家預(yù)算軟約束的國有企業(yè)，因?yàn)楣芾碚咧兰幢闫髽I(yè)虧損也有國家支持，因此并不太重視本企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格質(zhì)量和企業(yè)在市場中的競爭力如何，考慮企業(yè)的各種投資決策時(shí)也不可能像私人企業(yè)那樣審慎。預(yù)算軟約束的國有企業(yè)和國家的關(guān)系，借用雅諾什科爾奈的比喻，就如同父子關(guān)系，兒子知道自己的行動(dòng)有父親做安全保障，即使自己做出了錯(cuò)誤的決策導(dǎo)致了不良后果，也會(huì)有父親來解決問題，而父親自然也不會(huì)對(duì)陷入困難處境的兒子置之不管，這就是雅諾什科爾奈所說的“父愛主義”[3]。

預(yù)算軟約束問題帶來的影響主要有：

1.預(yù)算軟約束導(dǎo)致行為人對(duì)價(jià)格反應(yīng)不敏感，企業(yè)對(duì)于提升產(chǎn)品競爭力不關(guān)心。2.預(yù)算軟約束改變了國有企業(yè)的財(cái)務(wù)約束，與民營企業(yè)主要依賴自身經(jīng)營現(xiàn)金流不同，其對(duì)現(xiàn)金流的依賴更多是靠外部幫助。3.預(yù)算軟約束導(dǎo)致企業(yè)的過度需求和資源配置的無效率，對(duì)國有企業(yè)的激勵(lì)起到了消極作用。

二、實(shí)例分析

以青海鹽湖工業(yè)股份有限公司（以下簡稱*ST鹽湖）為例來分析國有企業(yè)存在的預(yù)算軟約束問題。青海鹽湖工業(yè)股份有限公司位于柴達(dá)木盆地察爾汗鹽湖，始建于1958年，前身為青海鉀肥廠，后經(jīng)過與鹽湖集團(tuán)、鹽湖鉀肥兩家公司整合而成，是青海省國資委控股的省屬大型上市國有企業(yè)。青海省國資委通過青海國有資產(chǎn)投資公司持有*ST鹽湖27.03%的股權(quán)，為第一大股東，第二大股東為中化集團(tuán)，持股20.52%，此外信達(dá)持股6.23%，其他股東持股46.22%。

*ST鹽湖在2011年之前盈利良好，其鉀肥產(chǎn)品打破了進(jìn)口依賴，年產(chǎn)能500萬噸，占到了中國的83%，每年貢獻(xiàn)的凈利潤約有三十多億元。自2011年后*ST鹽湖業(yè)績發(fā)生斷崖式下跌，到2016年主營業(yè)務(wù)開始虧損，2017年巨虧41.59億元，2018年巨虧34.47億元，兩年合計(jì)虧損76億元。2019年4月，公司股票被實(shí)行退市風(fēng)險(xiǎn)警示。2019年8月15日，債權(quán)人格爾木泰山實(shí)業(yè)有限公司一紙?jiān)V狀，以公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)439萬元，并且明顯缺乏清償能力為由，將上市公司*ST鹽湖告上法庭，要求對(duì)公司進(jìn)行重整。

2017和2018年公司業(yè)績出現(xiàn)持續(xù)大虧損的原因，在于*ST鹽湖投入巨資的金屬鎂和化工項(xiàng)目拖垮了公司。根據(jù)公司2019年一季度報(bào)表，公司虧損的原因是公司綜合利用一、二期項(xiàng)目，鹽湖海納PVC一體化項(xiàng)目和金屬鎂一體化項(xiàng)目持續(xù)虧損。

2010年國務(wù)院批復(fù)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃，提出要構(gòu)建以鹽湖化工為核心的六大循環(huán)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，形成資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品多層面聯(lián)動(dòng)發(fā)展的循環(huán)產(chǎn)業(yè)格局。根據(jù)青海省統(tǒng)一部署，鹽湖股份投入巨資，相繼建設(shè)化工綜合利用一、二期項(xiàng)目，鹽湖海納PVC一體化項(xiàng)目和金屬鎂一體化項(xiàng)目。*ST鹽湖這些項(xiàng)目的投資基本依靠舉債，四大化工上投資高達(dá)400多億元。屢屢延期投產(chǎn)，無法產(chǎn)生收入和回報(bào)，尤其是金屬鎂項(xiàng)目由于高海拔、復(fù)雜性的原因，面臨項(xiàng)目準(zhǔn)備不足，生產(chǎn)要素難以保障等問題，直到2019年產(chǎn)能利用率都非常低，而其化工項(xiàng)目由于生產(chǎn)成本較高，行業(yè)產(chǎn)能過剩，競爭激烈，基本都是虧損。

當(dāng)前*ST鹽湖已進(jìn)入重整程序，如果能夠順利完成破產(chǎn)重整，將全面優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)，整體化解債務(wù)，實(shí)現(xiàn)輕裝上陣。若重整失敗，*ST鹽湖將被宣告破產(chǎn)，公司股票將被終止上市。

*ST鹽湖實(shí)際控制人青海省國資委想通過重整剝離鹽湖股份虧損資產(chǎn)，保住上市公司地位和其控股股東地位。

從*ST鹽湖的例子可以看到，預(yù)算軟約束主要表現(xiàn)在以下兩方面：

1.當(dāng)*ST鹽湖發(fā)生經(jīng)營困難時(shí)，銀行并沒有要求其償還貸款，反而繼續(xù)獲得了銀行的信貸支持，2017和2018年分別取得借款167.23億元和97.13億元，這正是上文提到的“軟”信貸。

2.2019年10月*ST鹽湖旗下的海納化工和鹽湖鎂業(yè)被法院裁定破產(chǎn)重整之后，*ST鹽湖將所持有的對(duì)其控股子公司鹽湖鎂業(yè)股權(quán)和應(yīng)收債權(quán)、海納化工股權(quán)和應(yīng)收債權(quán)、鹽湖股份化工分公司資產(chǎn)包進(jìn)行司法拍賣，目前第一次拍賣已經(jīng)流標(biāo)。從拍賣的情況看，鹽湖鎂業(yè)股權(quán)的賬面價(jià)值為54.55億元，應(yīng)收賬款余額為349.5億元，評(píng)估價(jià)值分別為0元和177.59億元，拍賣的起拍價(jià)為124.13億元，無人競拍?？梢灶A(yù)見*ST鹽湖面臨重大資產(chǎn)損失，實(shí)際情況已經(jīng)是資不抵債。在這種情況下，其實(shí)際控制人青海省國資委仍然想通過債權(quán)人以債轉(zhuǎn)股的方式剝離虧損資產(chǎn)，保留優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，保持上市公司的地位，而不是選擇徹底破產(chǎn)清算。青海國資委對(duì)債轉(zhuǎn)股打折的總體安排是打到6—7折，犧牲債權(quán)人利益以換取保住*ST鹽湖的上市地位。

三、解決預(yù)算軟約束問題的建議

預(yù)算軟約束是導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營效率低下的重要原因之一。那些長期經(jīng)營困難不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)如按照市場化原則早已破產(chǎn)退出，但由于預(yù)算軟約束的存在使其成了僵尸企業(yè)。這些企業(yè)沒有自生能力，只是因?yàn)楂@得銀行信貸或政府財(cái)政支持而免于倒閉。中國的僵尸企業(yè)數(shù)量在2008年金融危機(jī)后快速上升，大部分是產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)和集體企業(yè)。中國的僵尸企業(yè)投入產(chǎn)出效率低下，浪費(fèi)大量土地、資本、勞動(dòng)力等要素資源，嚴(yán)重阻礙新興產(chǎn)業(yè)的成長。解決這類企業(yè)的問題關(guān)鍵在于解決國有企業(yè)預(yù)算軟約束問題，為此給出以下幾點(diǎn)建議：

（一）降低國有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)，減少行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營

很多國有企業(yè)沒有自生能力的重要原因是承擔(dān)了很多國家要求的社會(huì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其并不能像完全市場化的民營企業(yè)那樣經(jīng)營。而如果企業(yè)經(jīng)營不善，這些政策性負(fù)擔(dān)又成為企業(yè)經(jīng)營不善的理由。因?yàn)閲覠o法區(qū)別企業(yè)經(jīng)營不善到底是政策性負(fù)擔(dān)的原因還是企業(yè)本身經(jīng)營管理的原因。因而改革的首要一點(diǎn)是剝離企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理的行政干預(yù)，讓其成為完全市場化經(jīng)營的企業(yè)。加強(qiáng)國有企業(yè)的市場化改革，完善國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度[4]。

（二）完善國有企業(yè)預(yù)算自我約束機(jī)制，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督

建立企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測體系，監(jiān)督企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率水平，合理設(shè)定資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。努力提高經(jīng)營管理水平，增強(qiáng)自生能力。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的外部監(jiān)督，對(duì)于企業(yè)重要的投資、融資、對(duì)外擔(dān)保等活動(dòng)應(yīng)在董事會(huì)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督下合法開展。同時(shí)借助金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行協(xié)同約束[5]。促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)開展貸款信息共享，全民審慎評(píng)估其信用風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)重復(fù)過度授信情況。

（三）完善破產(chǎn)立法規(guī)范，建立國有企業(yè)競爭淘汰機(jī)制

企業(yè)破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟(jì)制度下的重要法律，是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰功能的重要保障。當(dāng)企業(yè)因?yàn)榻?jīng)營不善而遭遇財(cái)務(wù)困難時(shí)，破產(chǎn)法提供了一套透明的、清晰的法律框架，為債權(quán)人債務(wù)人市場化處理破產(chǎn)問題提供一個(gè)公平和市場化的基礎(chǔ)，減少了政府對(duì)債權(quán)人決策的干預(yù)[6]。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營不善出現(xiàn)資不抵債時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)法律對(duì)企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算，從而硬化企業(yè)的預(yù)算約束，對(duì)其經(jīng)營行為起到約束作用。

參考文獻(xiàn)：

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