產(chǎn)業(yè)融合背景下閑置宅基地開發(fā)模式探索

傅姝 盧靜

[提要] 中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入轉(zhuǎn)型新時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平明顯提高，農(nóng)村房屋、宅基地閑置問題顯露，因此如何有效利用宅基地的研究具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。本文從產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展視角出發(fā)，對(duì)國內(nèi)關(guān)于宅基地閑置現(xiàn)象、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、相關(guān)政策法規(guī)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展?fàn)顩r簡(jiǎn)要梳理，分析產(chǎn)業(yè)融合作為農(nóng)村宅基地利用研究思路的可行性。通過對(duì)浙江省部分山區(qū)農(nóng)村和江蘇省永聯(lián)村的實(shí)地訪查，分析其宅基地有效利用模式，對(duì)其宅基地開發(fā)的環(huán)境與條件進(jìn)行深度剖析，并為當(dāng)前閑置宅基地開發(fā)過程中的問題提供建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)融合;閑置宅基地;鄉(xiāng)村振興

基金項(xiàng)目：省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201910294162Y）

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年5月17日

一、研究背景

新世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平明顯提高，城市土地不斷擴(kuò)張并延伸至農(nóng)村，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地非農(nóng)化使用，而鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因?yàn)榍鄩涯陝趧?dòng)力不足、建設(shè)用地空心化、基礎(chǔ)設(shè)備不完善、農(nóng)房和宅基地缺乏有效利用等問題受阻。合理利用農(nóng)村宅基地、充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的價(jià)值，已成為國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興、做好“三農(nóng)”工作、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

我國農(nóng)村閑置宅基地占比約為10%～15%，伴隨城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，這一比例還會(huì)不斷擴(kuò)大，目前不少地區(qū)已顯現(xiàn)出城市建設(shè)用地與農(nóng)村房屋建設(shè)同步增加現(xiàn)象，城市用地的緊張和農(nóng)地的非農(nóng)化，在較大程度上影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)。閑置宅基地存在的布局不合理、管理方式落后、功能分區(qū)不明顯等現(xiàn)象給閑置宅基地的再次利用開發(fā)提出新的挑戰(zhàn)。

二、我國閑置宅基地開發(fā)利用實(shí)踐

近幾年，國家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興越來越重視，農(nóng)村農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展也在進(jìn)一步推進(jìn)。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不斷探索，找到了因地制宜的閑置宅基地開發(fā)模式。

（一）浙江山區(qū)型閑置宅基地開發(fā)模式分析。首先，政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游的推動(dòng)。2003年，浙江省開展“千村示范，萬村整治”的農(nóng)村環(huán)境整治工作，推進(jìn)農(nóng)房改造、村莊道路硬化、垃圾處理、河道清理、廁所改造等措施，農(nóng)村自然環(huán)境以及人居環(huán)境質(zhì)量顯著提高，為鄉(xiāng)村旅游、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出完善閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，浙江省政府積極摸索宅基地“三權(quán)分置”改革的途徑，杭州、義烏等多地圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”進(jìn)行試點(diǎn)，發(fā)展了文創(chuàng)活動(dòng)、民宿、農(nóng)村電商、果蔬采摘園、農(nóng)家樂等新業(yè)態(tài)，為閑置宅基地盤活利用提供了有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。并且在鄉(xiāng)村旅游開展的進(jìn)程中，政府秉持便民利民的宗旨，推動(dòng)辦事流程簡(jiǎn)化、積極配合企業(yè)需求、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套、構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)平臺(tái)等工作，給予了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)充分的政策保障。其次，區(qū)位優(yōu)勢(shì)與準(zhǔn)確定位。浙江整體經(jīng)濟(jì)水平較高，飛機(jī)、高鐵、公路等交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，其西部地區(qū)以丘陵山地為主，山清水秀、依山傍水，擁有美麗的生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光以及古村落文化，對(duì)上海、蘇州、南京等城市的市民來說，花費(fèi)兩三個(gè)小時(shí)到鄉(xiāng)村去旅游、住民宿、采摘蔬果、呼吸森林氧吧，不失為自駕游的好去處。且隨著生活質(zhì)量的提高，人們的消費(fèi)理念從原來的觀光旅游轉(zhuǎn)變?yōu)榛貧w自然的體驗(yàn)式旅游，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)能力更好的小資、中產(chǎn)家庭、企業(yè)家等來說，高端的民宿更是被視為一種生活優(yōu)質(zhì)的象征。抓住這一需求點(diǎn)，浙江以農(nóng)家樂為開端，逐漸開發(fā)出精品民宿、溫泉旅游度假區(qū)、采摘園等新產(chǎn)業(yè)。最后，投資和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展。浙江鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展，很大程度上得益于內(nèi)部的浙商引資、投資，外來的企業(yè)投資，以及媒體、互聯(lián)網(wǎng)的市場(chǎng)宣傳，如新葉古村、桐廬、莫干山成功地借助綜藝節(jié)目吸引了大量游客。除此之外，浙江利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化理念，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制和宅基地“三權(quán)分置”，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步融合發(fā)展，根據(jù)各鄉(xiāng)各村的特色產(chǎn)業(yè)，打造“一鄉(xiāng)一品”、“一村一品”的鄉(xiāng)村品牌效應(yīng)，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村合作社，引導(dǎo)村民參與經(jīng)營，以及建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等實(shí)踐，將鄉(xiāng)村旅游與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)深入融合，既有效利用了閑置的房屋、宅基地，又促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。

（二）永聯(lián)村宅基地利用模式分析。永聯(lián)村地處江蘇省張家港市，1978年改革開放之后，經(jīng)過探索“種植+養(yǎng)殖”模式、興辦軋鋼廠再到創(chuàng)立永鋼集團(tuán)，從當(dāng)時(shí)貧窮的鄉(xiāng)村成為全國百強(qiáng)村之一。自1993年起，永聯(lián)村逐漸從分散的居住模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾^(qū)集中居住，2014年之后，先前建設(shè)的兩個(gè)居住小區(qū)逐漸廢棄，為工業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供了可利用的土地，而集中居住的空間格局也使得永聯(lián)村的人居條件極大改善。目前，永聯(lián)村三產(chǎn)融合發(fā)展的格局已初具形態(tài)，村民的就業(yè)方式多樣化、生活質(zhì)量顯著提高。

不同于一般的鄉(xiāng)村，永聯(lián)村靠工業(yè)強(qiáng)村、富村。永聯(lián)居民小區(qū)、廣場(chǎng)、商街等相關(guān)配套設(shè)施都圍繞工業(yè)廠區(qū)建立，村民就業(yè)也轉(zhuǎn)向鋼廠職工，整個(gè)村都充滿著永鋼集團(tuán)的文化氣息。永聯(lián)村將鄉(xiāng)村文化和企業(yè)文化深度結(jié)合，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)也與鋼鐵工業(yè)緊密掛鉤，帶領(lǐng)村民們脫貧致富，探索出獨(dú)特的新農(nóng)村建設(shè)的道路。同時(shí)，永鋼集團(tuán)也是永聯(lián)村發(fā)展的強(qiáng)大支撐，永鋼集團(tuán)投資建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院、文化廣場(chǎng)、樓房、圖書館等設(shè)施，為村民提供更高質(zhì)量的生活水平，并憑借產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)設(shè)工業(yè)園，給村內(nèi)的勞動(dòng)力提供崗位，吸引廣大的外來務(wù)工人員，帶動(dòng)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。隨著外來游客的增加，永聯(lián)村又投資建設(shè)商業(yè)街、酒店、游樂場(chǎng)等娛樂餐飲業(yè)，并進(jìn)一步挖掘永聯(lián)村的農(nóng)耕文化，組織文藝活動(dòng)，開始嘗試旅游業(yè)。

永聯(lián)村的成功除了得益于永鋼集團(tuán)外，很大程度上依靠著永聯(lián)村村集體準(zhǔn)確的規(guī)劃和指導(dǎo)。在選擇農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、集中居住、開辦軋鋼廠、創(chuàng)設(shè)鋼鐵集團(tuán)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等的決定中，都是由永聯(lián)村村集體指揮的。永聯(lián)村村集體既要管理鄉(xiāng)村、服務(wù)村民，又要經(jīng)營企業(yè)、負(fù)擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)，管理和經(jīng)營的關(guān)系處理得十分妥貼。因此，永聯(lián)村模式并不適合所有的鄉(xiāng)村。

三、現(xiàn)存的問題

（一）“三權(quán)”界定不明，利用流轉(zhuǎn)不暢。目前，我國學(xué)者、企事業(yè)單位對(duì)宅基地三權(quán)分置的探索和試點(diǎn)不斷嘗試，但法律法規(guī)上沒有明確宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和市場(chǎng)交易的權(quán)利，宅基地用益物權(quán)也缺乏法律對(duì)農(nóng)民收益權(quán)和處分權(quán)的規(guī)定，農(nóng)民只是享有對(duì)宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，同時(shí)現(xiàn)階段閑置宅基地流轉(zhuǎn)存在一戶多宅、亂占耕地、管理混亂、違法審批現(xiàn)象，更加劇宅基地權(quán)益的模糊界定給閑置宅基地開發(fā)造成阻礙。

（二）使用效率低，引發(fā)社會(huì)問題。由于自然環(huán)境和農(nóng)耕文化的影響，我國農(nóng)村居民，尤其是山區(qū)居民，居住較為分散，宅基地建設(shè)和利用缺乏規(guī)劃，主要表現(xiàn)出農(nóng)房總量大且分布不均。一方面當(dāng)前城市和新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，龐大的建設(shè)用地需求、大量不合理利用的宅基地問題頻出，導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法發(fā)揮出應(yīng)有的作用，造成資源不斷浪費(fèi);另一方面宅基地的有償退出和盤活利用的相關(guān)制度尚未完善，部分村民在宅基地權(quán)益爭(zhēng)取過程中問題不斷，加劇了社會(huì)不穩(wěn)定和社會(huì)矛盾。

（三）管理落后，監(jiān)督機(jī)制不健全。除了我國宅基地分布分散，導(dǎo)致宅基地難以集中管理的問題外，部分農(nóng)村地區(qū)村集體的權(quán)力過大，在閑置宅基地的開發(fā)利用過程中管理水平的低下，并存在管理與經(jīng)營權(quán)力界限不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民的信任度進(jìn)一步降低。閑置宅基地收回和監(jiān)督機(jī)制的不健全加大了開發(fā)利用的難度。

四、建議

（一）嚴(yán)格規(guī)劃，發(fā)揮農(nóng)村特色。地方政府對(duì)宅基地的開發(fā)利用要符合國家總體規(guī)劃和耕地保護(hù)原則，加強(qiáng)政府與村集體的共同管理、指揮能力，嚴(yán)格規(guī)范宅基地布局和建設(shè)范圍。其次，我國各地區(qū)地形地貌、民族文化、歷史底蘊(yùn)、自然景觀和鄉(xiāng)土風(fēng)情都各不相同，地方政府要善于挖掘當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、準(zhǔn)確定位發(fā)展方向，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用整治、改善村容村貌、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、創(chuàng)辦社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，吸引企業(yè)投資、促進(jìn)人才涌進(jìn)，打造鄉(xiāng)村特色品牌產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）技術(shù)加強(qiáng)，打造開發(fā)新模式。加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)技術(shù)培養(yǎng)力度，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)創(chuàng)建農(nóng)村電商平臺(tái)，建立起農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)配套設(shè)施、建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)辦物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)站等，并提供政策上的優(yōu)惠，吸引企業(yè)在農(nóng)村投資項(xiàng)目，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位。為了滿足園區(qū)建設(shè)用地和人員居住用地，地方政府可以根據(jù)規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整宅基地布局，有效利用閑置的宅基地、農(nóng)舍、農(nóng)房，實(shí)現(xiàn)宅基地的合理利用和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)管理，完善法律保障。宅基地的有效利用需要正確的管理和治理，這要求政府創(chuàng)新管理方式、轉(zhuǎn)變治理理念，設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)管理過程全程審查，充分利用村集體力量，一絲不茍地服務(wù)村民、建立政府威信。另外，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣噩F(xiàn)狀，在現(xiàn)有的宅基地政策基礎(chǔ)上挖掘宅基地三權(quán)分置改革的可能性，試點(diǎn)制定新的宅基地收回、流通、交易、出租機(jī)制，探索和建立宅基地交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋和宅基地開發(fā)利用的新途徑。

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