老齡化背景下中國長期護理保險的政策設計

羅治 劉志紅 陳翠霞

摘 要：全面實施長期護理保險制度是一個長期而浩大的工程，頂層制度設計尤為重要，本研究擬從長期護理保險的需求和供給兩個角度去厘清中國實施長期護理保險商業(yè)保險和長期護理社會保險不同模式的制度條件。

關鍵詞：老齡化;長期護理保險;政策設計

一、引言

有關數(shù)據(jù)顯示，65歲以上人口從7%增加到14%，英國用了47年，法國用了115年，日本用了24年，相關機構進行推測中國可能將是26～27年，這也就意味著中國為老齡化社會服務的準備時間是非常短促的，養(yǎng)老形式十分嚴峻，雖然政府作出了一系列的安排，但是挑戰(zhàn)依然很大。2019年12月30日的國務院常務會議指出了我國已經(jīng)步入老齡化社會，年齡在60歲以上的老年人已經(jīng)有2.5億人，并且會議確定加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，優(yōu)化養(yǎng)老保險結構。長期護理市場偏好于均衡保費、終身保障、附加價值、增值服務，負擔能力弱但需求標準高，也使商業(yè)長期護理保險的發(fā)展離不開政府組織的社會保險的“互補”，顯示多層次并舉在長期護理保險體系構建上的重要性。

二、長期護理保險市場分析

（一）長期護理保險的簡介

按照這個行業(yè)的專業(yè)定義，人有6項基本功能：進食、穿衣、沐浴、如廁、行動和大小便控制能力，這6項功能都有，那么生活自理就沒問題，如果這6項有2項不能獨立完成，比如吃飯要人喂，外加坐輪椅，這就需要別人照顧、護理，也就夠格領取長期護理保險的福利。這幾年又新加了一條，如果個人有認知障礙，得了老年癡呆癥，就需要人照顧，可以申領長期護理保險，所以長期護理保險在很大程度上可以稱之為生活不能自理保險。

（二）長期護理保險市場的影響因素

1.技術因素

生產(chǎn)成本一般情況下隨著技術水平的提高而降低，生產(chǎn)者的盈利也會增加，就會生產(chǎn)出更多產(chǎn)量?；诒ｋU行業(yè)來說，保險行業(yè)具備非常強的技術性、專業(yè)性和特殊性，部分險種的開發(fā)定價可能會有一定的困難，所以就需要非常專業(yè)的保險企業(yè)去解決這部分困難和問題。尤其是針對長期護理保險，定價基礎和精算的改善和提高可以開發(fā)出更加合理和科學的長期護理保險產(chǎn)品，并增加長期護理保險產(chǎn)品的供應以滿足保險市場需求者的需求。

2.市場因素

一個混亂的、無序的市場會使提供者的盈利減少，市場的創(chuàng)新性也會大打折扣，減少甚至于從商品的供給市場中退出;而一個良好、有序的市場可以提升行業(yè)里面提供者的創(chuàng)新積極性，產(chǎn)品的供給也會得到提升，從而實現(xiàn)盈利最大化和進步空間。保險市場也與這個規(guī)律相對應，長期護理保險市場亦是如此，所有國家都有針對長期護理保險市場的特定監(jiān)管體系，長期護理保險產(chǎn)品的供應直接受到了長期保險市場的質量的影響。

3.信息對稱程度

被保險人、醫(yī)療護理服務機構和保險公司都要被長期護理保險所涉及到，這樣就很容易引起一種風險，那就是道德風險。追求更高的護理服務往往是大多數(shù)被保險人所需要的，被保險人與相對應的護理工作人員之間就存在著很強的信息不對稱性，在護理機構的不正確引導和被護理人員的強烈需求下，保險公司就會進行很多額外的、不必要的賠付，所以長期護理保險產(chǎn)品的供給就會受到直接的影響。

4.老年人口的風險偏好

在早期的研究者表明，老年人相較于年輕人更喜歡規(guī)避風險，老年的投資者更加傾向于低風險的投資產(chǎn)品，只有不多的積蓄投資于風險比較高的投資產(chǎn)品里面。但是隨著研究的發(fā)展和深入，發(fā)現(xiàn)了選項特點會影響老年人的風險偏好，比如在穩(wěn)定的小收益和不確定的大收益之間，老人都會選擇穩(wěn)定的小收益而放棄有風險的大收益;在小收益和大收益同時具有風險但是風險程度不一樣時，老人就更加趨向于冒險的大收益了，所以可以看出確定的選項在老年人進行風險決策時考慮的要比年輕人更多。

5.長期護理保險的替代品

如果替代品能夠提供比現(xiàn)有產(chǎn)品更高的價值/價格比，并且買方的轉移壁壘很低，即轉向采購替代品而不增加采購成本，那么這種替代品就會對現(xiàn)有產(chǎn)品構成巨大威脅。如果沒有替代品，即便是有著很大的信息不對稱性，對長期護理保險產(chǎn)品的需求也沒有什么影響。護理險的作用，其他的險種并不能有效替代。比如，醫(yī)療險可以解決被保險人在醫(yī)療方面的花銷，但絕大多數(shù)醫(yī)療險產(chǎn)品是將康復治療費用排除在外的，而出院之后的護理費用，與醫(yī)療險沒有什么關系;重疾保額的賠付是一次性的，而護理是長期性的，賠的錢花完了，以后的護理也沒有了相應的資金保障。

三、長期護理保險發(fā)展的局限性

在供給方面，主要問題包括欠缺經(jīng)驗數(shù)據(jù)、對未來護理支出的長期假設使長期護理保險復雜化、存在更大逆選擇風險等;在需求方面，主要問題包括消費者普遍缺乏護理風險意識、護理保險需求優(yōu)先等級落后于其它健康保險等。

目前長期護理險試點均從城鎮(zhèn)職工開始，由于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保本身保障較為完善，籌資能力相對強，尤其在人口流入地區(qū)，醫(yī)保基金有結余，運作相對良好，這些發(fā)達地區(qū)建立長期護理服務體系的能力也比較強。而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則有很大的資金缺口，尤其是新農(nóng)合，與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保合并之后，基金壓力更大，尤其是留守老人較多，經(jīng)濟不發(fā)達，年輕人口的流出地區(qū)，無法再進行保障的提升，但越是這樣的地區(qū)，老年人的長期護理服務缺口越大，缺乏有質量的服務機構和保障，對個人生活質量和家庭財務的影響都非常大。

農(nóng)村用戶的困境更為嚴重，這分在職者和留守農(nóng)村老人兩方面。對于農(nóng)村在職者（主要是農(nóng)民工）來說，醫(yī)療保障過去非常不完善，很多人沒有被納入職工保險當中。新農(nóng)合推出后很大程度上彌補了農(nóng)村人口醫(yī)療保障的漏洞，但籌資水平很低，人口量巨大，對服務需求大幅度上升。在這批就職人群中如果推行長期護理保險，意味著在現(xiàn)行低籌資水平上要進一步增加的困境，這部分人群的財政補貼需求會更大。

從我國護理保險的現(xiàn)狀來看，護理市場具有廣闊的發(fā)展前景。保險公司要能抓住當前的有利時機，針對市場需求的特點大力開發(fā)適宜的護理保險險種。就跟現(xiàn)在的養(yǎng)老金掛鉤養(yǎng)老社區(qū)一樣，由簡單的費用補償?shù)綄I(yè)的服務提供，最終實現(xiàn)集中管理、專業(yè)運作，在規(guī)模與效益上實現(xiàn)雙贏。

四、長期護理保險制度在經(jīng)濟方面可行性

（一）國家財政和地方財政的承受力

1.地方財政的承受力

北京市2009年相關的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，老年人有15.5%存在顯著的功能障礙，而且這個比例還在日益增加，從1994年到2004年城市不能自理比例增加了1.6%，農(nóng)村增加了2.1%。按照2014年的每天正常工作8個小時的時間，且薪資在2 500到3 000元一個月左右，根據(jù)原則可以推算出北京市一年針對于長期護理保險服務資金為23億余元。相比于北京市一年的財政收入4 000多億元，占比不足1%。并且還根據(jù)北京市的職工工資、長期護理的構想保險費率等數(shù)據(jù)可以得出此項支出額不大，地方的財政政府可以承受。

2.國家財政承受力

依據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，全國重度殘疾的老年人一共有1 244萬余人，以3 000元每個月的費用，每天工作8個小時計算一年護理的成本是671.8億元，在國家財政收入中占比0.004%，不足1%，所以可以看出國家財政也是可以承受的，最低生活保障、醫(yī)保、針對殘疾人的補貼等費用的一部分會產(chǎn)生替代，減少現(xiàn)實中的支出。

（二）籌資渠道解決辦法

目前試點地區(qū)的籌資機制分為兩種：定額劃撥和按照定額繳納。當前的籌資機制主要集中在財政補貼和醫(yī)?；鸬膭潛埽@對本就面臨長期可持續(xù)性壓力大醫(yī)?；甬a(chǎn)生較大的壓力。為建立更加穩(wěn)定可持續(xù)的籌資機制，我們考慮在制度建設中繼續(xù)落實個人繳費責任，享受待遇以個人繳費為前提，特殊困難人群可由財政給予適當資助，同時加強單位繳費機制研究，逐步降低醫(yī)?；鹫急?，充分發(fā)揮慈善機構、社會團體等支持作用，進一步夯實多渠道籌資機制。另一方面，盡管從醫(yī)療保險基金轉移支付的方式已成為長期護理保險籌資的重要方法，但該政策希望進一步降低醫(yī)療保險基金的比例，并讓單位和個人支付費用，這也意味著在下一輪試點擴展之后，個人支付將成為試點城市的強制選擇，即使在高福利國家，如果必須提供長期護理保險，個人也必須支付一定比例。在中國經(jīng)濟結構調(diào)整中，混合融資模式的意義更為重要，至于個人繳費的比例，則取決于各地的經(jīng)濟狀況，當然，地方政府的補貼也是必不可少的。

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