基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策邏輯研究

李鑫

摘要：“雙高計(jì)劃”政策是高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策的延伸和拓展，具有遞進(jìn)性、導(dǎo)向性、統(tǒng)一性內(nèi)涵特征。與示范校建設(shè)政策相比，高水平高職院校建設(shè)政策的價(jià)值意蘊(yùn)、目標(biāo)取向、動(dòng)力機(jī)制、培養(yǎng)路徑呈現(xiàn)出從工具優(yōu)先到基于本體價(jià)值的融通、從聚焦本土化方向走向增強(qiáng)國際化方向、從政府主導(dǎo)供給走向多元主體共生共存、從校企合作的扁平化到產(chǎn)教融合的立體化轉(zhuǎn)變。究其原因，影響政策變遷的多維路徑包括政府主導(dǎo)引起的內(nèi)部震蕩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的供需矛盾、社會(huì)訴求推動(dòng)的外部影響、院校主體激發(fā)的政策學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)涵建設(shè);創(chuàng)新發(fā)展;政策邏輯

中圖分類號：G717 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1672-5727（2020）07-0041-06

2019年4月，教育部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》（以下簡稱“雙高計(jì)劃”），提出到2022年建設(shè)50所高水平高等職業(yè)學(xué)校和150個(gè)骨干專業(yè)（群），標(biāo)志著職業(yè)教育高水平發(fā)展戰(zhàn)略正式拉開序幕，這不僅是高職院校內(nèi)涵建設(shè)之需，更是高職院校創(chuàng)新發(fā)展之路。這也充分表明，政策本身蘊(yùn)含著極大的指導(dǎo)價(jià)值和實(shí)踐意義，其發(fā)展也是動(dòng)態(tài)的。對從示范校建設(shè)到高水平高職院校建設(shè)政策的發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯進(jìn)行梳理，窺探出政策變遷的遞進(jìn)性、導(dǎo)向性、統(tǒng)一性等內(nèi)在邏輯，理性認(rèn)識政策變遷的價(jià)值意蘊(yùn)、目標(biāo)取向、動(dòng)力機(jī)制、培養(yǎng)路徑等基調(diào)及其成因，如此方能認(rèn)準(zhǔn)目標(biāo)，突破高水平高職院校內(nèi)涵建設(shè)的瓶頸，使“雙高計(jì)劃”成為中國高職教育的新里程碑。

一、基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷的邏輯起點(diǎn)

自示范校建設(shè)到優(yōu)質(zhì)校建設(shè)， 再到高水平院校建設(shè)， 理清高職院校內(nèi)涵建設(shè)的興起與存續(xù)，一方面，需從高職院校創(chuàng)新發(fā)展能力的深化與提升的宏觀背景把握教育政策變遷的內(nèi)涵邏輯，即遞進(jìn)性、導(dǎo)向性、統(tǒng)一性內(nèi)涵要義;另一方面，可從理論維度與實(shí)踐參照的復(fù)合視角探析院校個(gè)性與特色的積淀、培育與生成，規(guī)模與質(zhì)量的控制、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，中央與地方的適應(yīng)、權(quán)變與順勢而為的特定行動(dòng)邏輯。

（一）遞進(jìn)性：個(gè)性與特色的積淀、培育與生成

從示范到高水平，伴隨著相關(guān)政策的改革與引導(dǎo)，基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校呈現(xiàn)出個(gè)性與特色不斷積淀、培育與生成的鮮明的遞進(jìn)性改革特征。追根溯源，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》第十五條提出，加強(qiáng)示范性職業(yè)院校建設(shè)，即實(shí)施職業(yè)院校示范性建設(shè)計(jì)劃，在整合資源、深化改革、創(chuàng)新機(jī)制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)高水平的培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的1 000所示范性中等職業(yè)學(xué)校和100所示范性高等職業(yè)院校。在此基礎(chǔ)上，教育部、財(cái)政部在《教育部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃，加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出，大力提升示范院校的服務(wù)能力，推進(jìn)高職教育教學(xué)改革，通過其在創(chuàng)新體制和機(jī)制中的示范引領(lǐng)，帶動(dòng)全國職業(yè)院校辦出特色、提高水平?？梢哉f，以特色積淀為主旨的高職院校內(nèi)涵建設(shè)肇始于示范院校建設(shè)時(shí)期，為整個(gè)高職教育的創(chuàng)新發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在這一過程中，我國高職教育呈現(xiàn)出“百舸爭流、千帆競發(fā)”之勢。在示范校建設(shè)驗(yàn)收結(jié)束后， 人們翹首以盼更高層次的建設(shè)項(xiàng)目，并引發(fā)了骨干校、特色校等廣泛的討論與探索。為此， 教育部頒布《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），重點(diǎn)解決地方建設(shè)中辦學(xué)體制機(jī)制創(chuàng)新、人才培養(yǎng)質(zhì)量、專業(yè)教學(xué)改革等實(shí)質(zhì)性問題，而辦學(xué)定位準(zhǔn)確、專業(yè)特色鮮明仍是內(nèi)涵建設(shè)的基石。在此背景下，“雙高計(jì)劃”政策更加強(qiáng)調(diào)辦學(xué)特色凝練與優(yōu)勢彰顯，認(rèn)為特色鮮明是高水平高職院校建設(shè)的集中體現(xiàn)， 是辦學(xué)理念明確、辦學(xué)定位精準(zhǔn)、科學(xué)有效管理的顯性成果， 是區(qū)別于其他高等教育形式和類型的顯著特征[1]。由此可見， 自下而上、由內(nèi)而外的特色積淀、培育和生成總是相伴并貫穿于高職教育政策變遷的始終，而這一樸素的行動(dòng)邏輯正是教育政策遞進(jìn)性內(nèi)涵邏輯的外在表征。

（二）導(dǎo)向性：規(guī)模與質(zhì)量的控制、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌

任何現(xiàn)實(shí)的教育的理想形態(tài)， 都應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)其終極目的的一個(gè)暫時(shí)性、階段性環(huán)節(jié)，職業(yè)教育也是如此[2]。由積極探索、規(guī)范辦學(xué)到大力發(fā)展、加快發(fā)展再到創(chuàng)新發(fā)展，由示范引領(lǐng)到優(yōu)質(zhì)建設(shè)再到逐步邁向高水平建設(shè)，階段性、遞進(jìn)性改革的背后反映出國家導(dǎo)向性的政策支撐對高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展所起到的關(guān)鍵性作用。換言之，職業(yè)教育政策既是實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育最終目標(biāo)的重要支持力量，其中也含有政府對職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展所進(jìn)行的導(dǎo)向性價(jià)值選擇——對高等職業(yè)教育規(guī)模與質(zhì)量的控制、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。有學(xué)者認(rèn)為，高等教育政策的價(jià)值選擇本質(zhì)上是一個(gè)包括目標(biāo)選擇、手段選擇和結(jié)果選擇的過程[3]。就政策目標(biāo)而言，特定歷史時(shí)期的示范校、優(yōu)質(zhì)校建設(shè)遵循職業(yè)教育非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，契合當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)，相應(yīng)的政策更側(cè)重于喚起人們對高職院校類型、層次、屬性、定位的認(rèn)識，通過局部創(chuàng)新的思路促進(jìn)高職院校定型，從而帶動(dòng)職業(yè)教育整體發(fā)展。與此同時(shí)，“雙高計(jì)劃”也延續(xù)了示范校、優(yōu)質(zhì)校重點(diǎn)建設(shè)政策——中國特色、世界水平，其建設(shè)任務(wù)也更加明確，可以概括為：高水平專業(yè)集群、高水平產(chǎn)教融合、高水平人才隊(duì)伍等，仍然秉持了對職業(yè)教育發(fā)展效率的訴求與意圖。就政策手段而言，以質(zhì)量保障為重心的“政治精英提出——主管部門設(shè)計(jì)——地方執(zhí)行貫徹”的政策執(zhí)行模式仍然為主要路徑。就政策結(jié)果而言，從強(qiáng)化基礎(chǔ)的重點(diǎn)支持，到重視質(zhì)量的示范引領(lǐng)，再到強(qiáng)調(diào)特色的高水平建設(shè)，層次遞進(jìn)，波浪式前行。政策變遷的動(dòng)向由模糊到清晰：高等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必定蘊(yùn)含規(guī)模與質(zhì)量并行這一雙重行動(dòng)邏輯，由此可以總結(jié)出源于規(guī)模與質(zhì)量雙重行動(dòng)邏輯的應(yīng)然路徑。在當(dāng)下職業(yè)教育實(shí)踐中，政策導(dǎo)向性價(jià)值選擇既可以在規(guī)模發(fā)展的視域下找到非均衡建設(shè)的共識，也可以在提質(zhì)增效的體系中找出重點(diǎn)建設(shè)的理由。

（三）統(tǒng)一性：中央與地方的適應(yīng)、權(quán)變與順勢而為

現(xiàn)行體制下，縱向維度的政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動(dòng)作為引領(lǐng)職業(yè)教育發(fā)展的重要藍(lán)圖，是否會(huì)因?yàn)闄M向政策協(xié)同的缺失阻斷政策之間的關(guān)聯(lián)性與統(tǒng)一性，導(dǎo)致難以對高職教育領(lǐng)域各方位、全要素的政策實(shí)施進(jìn)行全局統(tǒng)籌規(guī)劃，從而或多或少遲滯了國家教育改革及相應(yīng)政策變遷的步伐，答案當(dāng)然是肯定的。囿于此，橫向維度的各類教育政策的適度銜接與融通則會(huì)被忽視，其中以中央與地方之間的政策適應(yīng)、關(guān)聯(lián)與協(xié)同最為突出。薩卡洛普洛斯（George Psacharopoulous）認(rèn)為改革失敗的原因在于：預(yù)期的政策沒有被執(zhí)行，以及政策是建立在“美好的愿望”而不是“研究證實(shí)了的因果關(guān)系”的基礎(chǔ)上[4]。但事實(shí)上，無論如何努力，一項(xiàng)特定政策的實(shí)施不可避免地會(huì)遭遇阻力，政策失靈或失真原本就是改革的一部分[5]。在政策的驅(qū)動(dòng)下，高等職業(yè)教育的改革實(shí)踐具有自身的偶然性，片面地或過分地質(zhì)疑政策的效用是有局限性的。理性審視下的職業(yè)教育政策積極穩(wěn)妥變遷是“在保證國家制度架構(gòu)‘基本面穩(wěn)固的同時(shí)，為相關(guān)制度的自我更新和改革因素的創(chuàng)造性生長提供可能空間”[6]。概言之，就是在政策目標(biāo)與地區(qū)發(fā)展訴求之前構(gòu)建一座持續(xù)統(tǒng)一的橋梁，在維護(hù)中央權(quán)威地位及保持政令通達(dá)的同時(shí)，切實(shí)激發(fā)地方政府公共服務(wù)的活力。比如，示范校建設(shè)政策則強(qiáng)調(diào)樹立“中央引導(dǎo)——地方配套——行業(yè)融合——院校實(shí)施”的空間思維，明確政府與地方的權(quán)力邊界，提升整體制度效能;優(yōu)質(zhì)校建設(shè)尤其注重發(fā)揮省、市地方政府對區(qū)域高職教育發(fā)展的統(tǒng)籌作用。另外，《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》明確指出，遴選出的高水平高職院校需專業(yè)群定位準(zhǔn)確，對接國家和區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域。時(shí)至今日，我們強(qiáng)調(diào)各地均衡發(fā)力的職業(yè)教育政策變遷仍未脫離政府強(qiáng)制約束的窠臼，但在政策“接力”的過程中，中央與地方的政策效果并非“零敲碎打”式的被動(dòng)沿襲，而應(yīng)是相互滲透、持續(xù)統(tǒng)一的適應(yīng)、權(quán)變與順勢而為。

二、基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷的基調(diào)

高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策的發(fā)展與演變本質(zhì)上是一個(gè)互動(dòng)、創(chuàng)新、循環(huán)、調(diào)試的復(fù)雜過程，是特定社會(huì)背景與職業(yè)教育需求共同促成的結(jié)果。教育部在“雙高計(jì)劃”中已經(jīng)明確表達(dá)了高水平高職院校建設(shè)面對新要求既不能違反政府政策也不能亦步亦趨，而應(yīng)有所選擇。藉此，要進(jìn)一步以縱橫交錯(cuò)、經(jīng)緯交織的方式分析高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷的邏輯，構(gòu)建以價(jià)值意蘊(yùn)、目標(biāo)取向、動(dòng)力機(jī)制、培養(yǎng)路徑為主要基調(diào)的研究維度與框架，是探究高職院校政策變遷的必要之舉。

（一）價(jià)值意蘊(yùn)：從工具優(yōu)先到基于本體價(jià)值的融通

基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷所涉及的不是政策本身的變革，而是政策變遷過程中對于高職教育未來發(fā)展的價(jià)值確認(rèn)與價(jià)值判斷，但它可能比政策本身更具重要性。對教育政策價(jià)值的追問與審議，有助于豐富和深化對高職院校內(nèi)涵建設(shè)的認(rèn)識和思考，并在創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐上少一些任性與輕慢，多一些道義與理性。根據(jù)馬克斯·韋伯（Max Weber）社會(huì)學(xué)方法論的觀點(diǎn)，人類的理性可以區(qū)分為價(jià)值理性和工具理性，或?qū)嶓w理性與形式理性[7]。高職教育政策的價(jià)值實(shí)際上是實(shí)質(zhì)價(jià)值與形式價(jià)值的統(tǒng)一，體現(xiàn)為政策目的性價(jià)值與政策手段性價(jià)值的判斷與辨析。所謂高職教育政策的目的性價(jià)值，是指基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策要達(dá)到什么總目的，即教育政策的“實(shí)質(zhì)價(jià)值”。從我國高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，在內(nèi)涵發(fā)展理念引領(lǐng)下的政策實(shí)質(zhì)價(jià)值經(jīng)歷了以工具價(jià)值為導(dǎo)向到以本體性價(jià)值為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，穿插其中的是強(qiáng)調(diào)“物”的建設(shè)到關(guān)注“人”發(fā)展的價(jià)值轉(zhuǎn)向。這一變化趨勢在《雙高計(jì)劃》政策中得到了直接的反映?！峨p高計(jì)劃》提出“落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育貫穿技術(shù)技能人才培養(yǎng)全過程”，“培育和傳承工匠精神，引導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)專注、敬業(yè)專業(yè)、精益求精和追求卓越的品質(zhì)”。這正是職業(yè)教育政策對提升本體價(jià)值導(dǎo)向的旨?xì)w之一。由是觀之，創(chuàng)新發(fā)展的高職教育的實(shí)質(zhì)價(jià)值，不僅停留在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之顯性需求，更在微觀上表現(xiàn)為對人的素質(zhì)、能力、個(gè)性的全面優(yōu)化與發(fā)展的潛在命題。

所謂高職教育政策的工具性價(jià)值是指基于內(nèi)涵建設(shè)的高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策要達(dá)到預(yù)期目的所借助的工具與手段。從工具性價(jià)值角度也可窺見國家政策對本體價(jià)值的持續(xù)堅(jiān)守。《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》強(qiáng)調(diào)通過項(xiàng)目的劃分將政策逐層落實(shí)，在不同類型的高職院校依據(jù)特定的步驟完成預(yù)期項(xiàng)目的過程中，不斷滿足大眾對“有學(xué)上”與“上好學(xué)”的需求與期待，由此勾勒出國家政策融“工具價(jià)值”與“本體價(jià)值”為一體的邏輯框架;2014年，《財(cái)政部、教育部關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》更是從財(cái)政政策上支持了這種轉(zhuǎn)變。這意味著，以項(xiàng)目分解為操作步驟、以經(jīng)費(fèi)資助為主要操作手段，發(fā)揮本體價(jià)值對工具價(jià)值的外溢效應(yīng)，仍然是高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷的題中應(yīng)有之義。

（二）目標(biāo)取向：從聚焦本土化方向走向增強(qiáng)國際化方向

高職教育國際化是在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下各個(gè)主權(quán)國家在高級技術(shù)應(yīng)用性教育方面相互交流、相互借鑒的過程 [8]。由鼓勵(lì)學(xué)校提升國際化辦學(xué)理念、創(chuàng)新國際化人才培養(yǎng)模式的政策引領(lǐng)，到各高職院校秉承“國際化、差異化、本土化”發(fā)展理念的政策實(shí)踐，其演變邏輯的背后也可透視出高職教育創(chuàng)新發(fā)展已然邁入國際化目標(biāo)取向新時(shí)期。雖然在高職教育國際化發(fā)展的初期，大部分高職院校急于提高院校發(fā)展水平、改革發(fā)展理念，無暇顧及國際化發(fā)展議題，由此形成國際化發(fā)展的實(shí)踐變異。但隨著“一帶一路”、《中國制造2025》等倡議的提出，先進(jìn)的教育資源與教育理念不斷引入國內(nèi)，通過示范校、優(yōu)質(zhì)校建設(shè)時(shí)期的消化吸收與再度創(chuàng)新，中國高職教育積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有中國特色的職業(yè)教育發(fā)展模式與路徑不斷涌現(xiàn)。時(shí)至今日，以高職教育國際化為高水平院校建設(shè)的目標(biāo)取向之一，不僅考驗(yàn)了示范校、優(yōu)質(zhì)校建設(shè)成果的可操作性，也彰顯了高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策的前瞻性。

當(dāng)然，反思高職教育國際化發(fā)展中的問題并非簡單否定其存在的價(jià)值;同理，個(gè)別問題的存在更不足以對高職教育國際化實(shí)踐路徑做出全面的判斷。毋庸諱言，教育國際化正在伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化與產(chǎn)業(yè)革命的進(jìn)程日趨明顯。職業(yè)教育作為教育的特定類型，應(yīng)服務(wù)于這一趨勢，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)具有國際競爭力的技術(shù)技能型人才。而培養(yǎng)國際化人才這一既定需求倒逼職業(yè)教育政策必須實(shí)現(xiàn)從聚焦本土化向增強(qiáng)國際化目標(biāo)取向轉(zhuǎn)變?；趯H化、高層次人才的需要，“雙高計(jì)劃”對高水平高職院?？傮w目標(biāo)定位提出了戰(zhàn)略性規(guī)劃。該文件指出，到2022年，列入計(jì)劃的高職學(xué)校和專業(yè)群辦學(xué)水平、服務(wù)能力、國際影響顯著提升，為職業(yè)教育改革發(fā)展和培養(yǎng)千萬計(jì)的高素質(zhì)技術(shù)技能人才發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，使職業(yè)教育成為支撐國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量;到2035年，一批高職學(xué)校和專業(yè)群達(dá)到國際先進(jìn)水平，引領(lǐng)職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高國家競爭力提供優(yōu)質(zhì)人才資源支撐?？梢姡鎸Φ胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)革命的嬗變，急需符合國際市場需求和標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)技能人才，更需各高水平高職院校加強(qiáng)對國際化的重視程度與推進(jìn)力度，將院校國際化發(fā)展作為未來創(chuàng)新發(fā)展的必由之路。

（三）動(dòng)力機(jī)制：從政府主導(dǎo)供給走向多元主體共生共存

不可否認(rèn)，在政策強(qiáng)有力的推動(dòng)下職業(yè)教育取得了一定的發(fā)展，這固然有助于激發(fā)高職院校創(chuàng)新發(fā)展的活力，但高職院校的可持續(xù)發(fā)展的突出特點(diǎn)要求學(xué)校并非急功近利地“為發(fā)展而發(fā)展”。教育行政力量可以采取一些手段，比如財(cái)政手段、法律手段等，培育并促進(jìn)社會(huì)其他方面的力量，并努力通過政策的多元選擇性將兩者之間“非此即彼”的矛盾關(guān)系轉(zhuǎn)換“共生共存”的調(diào)和關(guān)系。

1926年，黃炎培的“大職業(yè)主義”教育思想正是對職業(yè)教育政策動(dòng)力機(jī)制多元化的另一角度的闡釋，即實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育本身的健全發(fā)展須聯(lián)結(jié)職業(yè)教育與其他教育、職業(yè)界與社會(huì)各界。揆諸當(dāng)下，不同時(shí)期的職業(yè)教育特別是在高職教育內(nèi)涵建設(shè)的政策實(shí)踐過程中蘊(yùn)含著顯著的共同特點(diǎn)，即體現(xiàn)著一定程度的重點(diǎn)突破、非均衡發(fā)展意蘊(yùn)，導(dǎo)致這一發(fā)展模式的主要?jiǎng)恿C(jī)制是政府主導(dǎo)的供給與多元實(shí)踐主體集體的選擇。我國高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策雖然在不同的階段執(zhí)行著不同的職能，但總體呈現(xiàn)出理想意義上的哲學(xué)視角，即教育政策是政策實(shí)踐主體的一種主動(dòng)的、集體選擇的過程。從宏觀上來看，高職教育內(nèi)涵建設(shè)關(guān)系到國家、社會(huì)、院校等多元主體，只有每個(gè)主體的意愿得到基本滿足，才能談及高職院校自然的、內(nèi)在的、主動(dòng)的創(chuàng)新發(fā)展。簡言之，只有對高職院校創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力機(jī)制保持清醒的認(rèn)識，從政府政策主導(dǎo)供給走向多元主體共生共存，才能使高職院校創(chuàng)新發(fā)展步伐更為穩(wěn)健，從而逐步接近黃炎培所述的“為個(gè)人謀生做準(zhǔn)備”“為個(gè)體服務(wù)社會(huì)做準(zhǔn)備”“為世界及國家增進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力做準(zhǔn)備”三重遞進(jìn)式職業(yè)教育境地。

（四）培養(yǎng)模式：從校企合作的扁平化走向產(chǎn)教融合的立體化

2010年，國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確提出，要大力推行校企合作、工學(xué)結(jié)合的培養(yǎng)模式，構(gòu)建基于校企合作、工學(xué)結(jié)合的現(xiàn)代職業(yè)教育立交橋。此后，各地便紛紛開展各自的校企合作試點(diǎn)工作，但總體而言，圍繞校企合作、產(chǎn)教融合模式改革已然形成一個(gè)復(fù)雜的問題域叢。其中，校企合作的“扁平化”正在成為掣肘該項(xiàng)改革路徑的核心問題?！氨馄交痹诠芾韺W(xué)上是指企業(yè)在規(guī)模擴(kuò)大的時(shí)候采取有效辦法， 減少管理層次，增加管理幅度，將金字塔式的組織形式壓縮成扁平狀的一種管理模式，扁平化管理的核心是競爭效率的提高[9]。對于正處于內(nèi)涵建設(shè)時(shí)期的高職院校而言，“扁平化”的校企合作則意味著忽視校企合作關(guān)系的長期性與穩(wěn)定性，其運(yùn)行機(jī)制存在一定程度的斷裂與縫隙危機(jī)。長此以往，不利于工學(xué)結(jié)合關(guān)系的牢固、穩(wěn)固與持久。為此，推進(jìn)校企合作的“扁平化”向“立體化”變革的緊迫性與必要性毋庸諱言。這必然要求政府對校企合作的改革路徑進(jìn)行政策層面的調(diào)整突破。

通過梳理教育部關(guān)于職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策文件，可窺見政府在政策變遷過程中角色的嬗變，也可折射出政府對產(chǎn)教融合“立體化”認(rèn)識的重要轉(zhuǎn)變。2017年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》將“加快學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革”單獨(dú)列出， 主要是將產(chǎn)教融合中政府的角色定位與治理主體作用更加明晰，將產(chǎn)教融合問題上升到國家教育改革與人力資源開發(fā)整體制度安排的高度。而2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》則要求“形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)格局”。直到2010年，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》仍提倡“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制”， 政府對職業(yè)教育的主導(dǎo)地位仍然沒有變化。但在2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中則強(qiáng)調(diào)“政府推動(dòng)， 市場引導(dǎo)”，政府的地位和角色從過去的“主導(dǎo)”變成了“推動(dòng)”， 同時(shí)強(qiáng)調(diào)職業(yè)院校面向社會(huì)發(fā)展與市場需要進(jìn)行辦學(xué)?？梢姡瑥男Ｆ蠛献?、產(chǎn)教融合的“扁平化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，提高市場在職業(yè)教育治理體系中的主導(dǎo)作用，政府角色不容小覷。

三、影響高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷的多維路徑

從示范到高水平，高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策歷經(jīng)了價(jià)值意蘊(yùn)、目標(biāo)取向、動(dòng)力機(jī)制、培養(yǎng)路徑的變遷，在紛繁復(fù)雜的背后，能窺見高等職業(yè)教育政策的變遷并非單向、封閉、靜態(tài)的 “閉合環(huán)”，而是各種力量整合發(fā)力、共生共存的“活水源”?；诖?，從“大職業(yè)教育”觀念上尋覓，可以發(fā)現(xiàn)影響政策變遷的多維路徑主要包括政府主導(dǎo)引起的內(nèi)部震蕩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的供需矛盾、社會(huì)訴求推動(dòng)的外部影響、院校主體激發(fā)的政策學(xué)習(xí)。

（一）政府主導(dǎo)引起的內(nèi)部震蕩是“內(nèi)燃機(jī)”

縱觀我國高職教育創(chuàng)新發(fā)展政策變遷歷程，從《意見》強(qiáng)化院?；A(chǔ)與規(guī)模，到《行動(dòng)計(jì)劃》重視院校的特色與質(zhì)量，再到“雙高計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)水平與內(nèi)涵，多項(xiàng)政策雖然各有側(cè)重，但綜合分析不難發(fā)現(xiàn)，將政府的宏觀統(tǒng)籌視為高職教育改革的主要依據(jù)是其變遷的交集。由此可見，在高職院校漸進(jìn)式演進(jìn)、斷續(xù)式均衡發(fā)展背后，秉承的其實(shí)是基本相同的邏輯模型：“國家是改革發(fā)展不可替代的核心主體， 政策是促進(jìn)改革的推手”[10]。由政府主導(dǎo)的高職院校內(nèi)涵式發(fā)展路徑既體現(xiàn)了政策管制的靈活性，也體現(xiàn)了政府行政力量的有效導(dǎo)向。政府主導(dǎo)引起“內(nèi)部震蕩”，各主體又會(huì)重新分配關(guān)鍵性資源，使得政策發(fā)生變遷。譬如，通過示范引領(lǐng)， 我國高職院校在提高社會(huì)服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進(jìn)展。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革，行業(yè)優(yōu)勢突出的高職院校相對缺乏，難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。此時(shí)，政府的政策供給與社會(huì)的政策需求失衡，所以引發(fā)政策系統(tǒng)的變遷——《行動(dòng)計(jì)劃》應(yīng)運(yùn)而生。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的供需矛盾是 “刺激物”

高等職業(yè)教育兼具教育性與職業(yè)性，其開展、運(yùn)行與實(shí)踐過程不僅需要國家、社會(huì)和個(gè)體對高等職業(yè)教育的供給驅(qū)動(dòng)，同時(shí)必然伴隨著高等職業(yè)教育對各類主體需要的滿足。但是，供給與需求并非處于完全平衡的狀態(tài)，兩者之間的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)共同構(gòu)成了生態(tài)學(xué)上的動(dòng)態(tài)平衡，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的適應(yīng)性或匹配性變革。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人們的現(xiàn)實(shí)需要正處在需要被滿足與新需要不斷產(chǎn)生與發(fā)展的進(jìn)程中。面向未來，新經(jīng)濟(jì)體系下人們對教育的現(xiàn)實(shí)需求也面臨著“不平衡與不充分”的挑戰(zhàn)，職業(yè)教育作為實(shí)現(xiàn)人們對美好生活期盼的重要手段需要被關(guān)注。因此，政府對高等職業(yè)教育的加大扶持源于民眾在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力內(nèi)對教育資源的現(xiàn)實(shí)需求，隱匿其后的是高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策的變遷。在供需矛盾不斷產(chǎn)生與化解的過程中，通過教育治理下的政府宏觀指導(dǎo)與制度化的院校自治，高職院校創(chuàng)新發(fā)展的四梁八柱已初步搭建，結(jié)構(gòu)也日臻完善，較好地滿足了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)對高素質(zhì)技術(shù)技能人才的需要。

（三）社會(huì)訴求推動(dòng)的外部影響是“助推器”

職業(yè)教育政策的變遷受到我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、公共輿論、管理決策等來自社會(huì)其他子系統(tǒng)的影響與制約，這些外部事件充當(dāng)?shù)摹爸破鳌蓖苿?dòng)高職院校創(chuàng)新發(fā)展。職業(yè)教育作為生計(jì)教育，不僅關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更與人們的生計(jì)息息相關(guān)，可謂民之大計(jì)。若要真正修復(fù)教育與生計(jì)之間的關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮職業(yè)教育的職業(yè)性、技術(shù)性、應(yīng)用性價(jià)值，首先，應(yīng)注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)基層群眾和弱勢群體的利益，進(jìn)一步解決他們在教育機(jī)會(huì)均等方面的困難。習(xí)近平總書記在2015年減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講中強(qiáng)調(diào)：“授人以魚，不如授人以漁。扶貧必扶智，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！盵11] 黨和國家提出的針對職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想為新時(shí)期高職院校創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。高等職業(yè)教育作為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型，有責(zé)任擔(dān)負(fù)起黨和國家扶貧與反貧困戰(zhàn)略以及全面建成小康社會(huì)的重要使命。

（四）院校主體激發(fā)的政策學(xué)習(xí)是“動(dòng)力源”

政策是政府根據(jù)一定的要求自上而下發(fā)布的計(jì)劃或項(xiàng)目，這種傳導(dǎo)鏈條是政府對高職院校的動(dòng)員過程，也是院校內(nèi)部自行改革的過程。只有高職院校明確政策的目標(biāo)與意圖，將政策意圖內(nèi)化于心，從而傳遞給學(xué)校內(nèi)部的建設(shè)力量，快速而準(zhǔn)確地啟動(dòng)相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目，政策才能順利得到落實(shí)。與此同時(shí)，政策自上而下的傳導(dǎo)模式也將不可避免地帶來院校之間的競爭。無論是示范校、優(yōu)質(zhì)校，還是“雙高”院校，都是通過一定的競爭性遴選而產(chǎn)生的，由于競爭所帶來的利益博弈會(huì)在一定程度上激發(fā)高職院校強(qiáng)烈的政策學(xué)習(xí)內(nèi)部動(dòng)機(jī)。政策學(xué)習(xí)指相對持久的思想或行為意圖的交替，這種交替源自經(jīng)驗(yàn)和新信息，并且關(guān)注的是政策目標(biāo)的達(dá)成或修訂[12]。循此思路，受到競爭性運(yùn)作機(jī)制的影響，各高職院校通常會(huì)進(jìn)行基于政策價(jià)值取向的利益博弈，這一利益博弈所激發(fā)的政策學(xué)習(xí)是導(dǎo)致政策變遷的主要?jiǎng)右颉?/p>

以質(zhì)量、精細(xì)、特色、創(chuàng)新為標(biāo)志的內(nèi)涵建設(shè)在高職教育變革與堅(jiān)守中的突出地位無可置疑，并在價(jià)值意蘊(yùn)、目標(biāo)取向、動(dòng)力機(jī)制、培養(yǎng)路徑中表現(xiàn)為繼承基礎(chǔ)上的變革與創(chuàng)新、過程積累上的成果顯現(xiàn)。從理論維度與實(shí)踐參照的復(fù)合視角來看，高職院校創(chuàng)新發(fā)展政策變遷具有的遞進(jìn)性、導(dǎo)向性、統(tǒng)一性內(nèi)涵邏輯是高職教育內(nèi)涵建設(shè)的應(yīng)然取向，受政府主導(dǎo)、社會(huì)訴求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、院校主體等不同邏輯主體的影響，其行動(dòng)邏輯也在不同的階段彰顯著不同側(cè)重的復(fù)歸與重構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：楊在良）

Abstract：The "Double High Plan" policy is an extension and expansion of the innovative development policy of higher vocational colleges， and has the characteristics of progressiveness， orientation， and unity. Compared with the model school construction policy， the value implication， goal orientation， motivation mechanism， and training path of the construction policy of high-level vocational colleges takes on the transformations from tool priority to integration based on ontology value， from focusing on localization to becoming strong international direction， from the government-led supply to the coexistence of multiple subjects， from the flattening of school-enterprise cooperation to the three-dimensional transformation of the integration of production and education. The reasons are that the multi-dimensional path that affects its policy changes includes internal shocks caused by government leadership， conflicts between supply and demand caused by economic development， external influences driven by social demands， and policy learning inspired by the main body of institutions.

Key words：higher vocational colleges; connotation construction; innovative development; policy logic