淺談檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)助力“群眾來信件件有回復”工作

關(guān)鍵詞 控告申訴部門 調(diào)查核實 事實證據(jù)

作者簡介：孫帥，諸城市人民檢察院，山東師范大學，研究生。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.126

2019年全國“兩會”上，張軍檢察長向全社會莊嚴承諾檢察機關(guān)建立群眾來信7日內(nèi)程序回復、3個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復制度，獲得全國人大代表和廣大群眾的點贊。2019年7月10日，最高人民檢察院通過《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》，“群眾來信件件有回復”落實到具體規(guī)章制度中。做好群眾來信件件有回復工作，既是重要業(yè)務工作，也是重大政治任務，體現(xiàn)了檢察機關(guān)司法為民的工作宗旨。控告申訴部門作為檢察機關(guān)處理群眾信訪工作的業(yè)務部門，在推進信訪事項案件化辦理的過程中，可以適當行使調(diào)查核實權(quán)，對群眾來信反映的問題，調(diào)查核實相關(guān)的證據(jù)情況，在程序上7日內(nèi)及時回復的基礎(chǔ)上，促進3個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復。

一、檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)概述

（一）調(diào)查核實權(quán)的概念

從嚴格意義上來講，調(diào)查核實權(quán)并不是一項獨立的法律監(jiān)督權(quán)，而是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的工具性權(quán)力。調(diào)查核實權(quán)包涵調(diào)查和核實兩項權(quán)能和措施，對控告申訴部門來說，調(diào)查主要是圍繞群眾來信反映的問題進行取證，核實則是對所有與信件有關(guān)的證據(jù)進行初步審查，只要達到不能排除違法嫌疑的程度，控告申訴檢察部門就應當立案，進行信件的案件化辦理。

（二）調(diào)查核實權(quán)與職務犯罪偵查權(quán)的區(qū)別

調(diào)查核實權(quán)和職務犯罪偵查權(quán)是兩個不同的概念，不能將兩者混淆，二者關(guān)系可以用邏輯學中的相交關(guān)系來具象表示。

1.二者相互聯(lián)系。實際上，調(diào)查核實權(quán)在轉(zhuǎn)隸前的職務犯罪偵查權(quán)中就固有之，正如張智輝在《檢察權(quán)研究》中論述，檢察機關(guān)刑事自偵案件偵查權(quán)就是涵蓋一般意義和強制意義的調(diào)查權(quán)。對轉(zhuǎn)隸前的職務犯罪偵查權(quán)，過去我們關(guān)注的重點往往是對人身、財產(chǎn)的強制措施，如對嫌疑人的拘留、逮捕，對涉案財物的查封、扣押等，往往忽視了向證人及其他相關(guān)人員了解情況，調(diào)取書證、物證，查閱、復制有關(guān)執(zhí)法、司法卷宗材料等調(diào)查核實的方式方法。隨著自偵部門的轉(zhuǎn)隸、檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的縱深發(fā)展，四大檢察業(yè)務發(fā)展需要調(diào)查核實的行使，調(diào)查核實權(quán)的權(quán)能和作用逐步凸顯出來。

2.二者相互區(qū)別。第一，行使主體不同。檢察機關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸后，職務犯罪偵查權(quán)現(xiàn)在主要由監(jiān)察委員會行使，但檢察機關(guān)仍保留在訴訟活動法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正案件的偵查權(quán)，主要體現(xiàn)在非法拘禁罪等14個罪名。2018年10月26日，修訂后的《人民檢察院組織法》第2章第21條規(guī)定了檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)，履行法律監(jiān)督職能，保障法律公正。第二，行使范圍不同。職務犯罪偵查權(quán)只適用于國家公職人員的刑事案件，調(diào)查核實權(quán)除了刑事案件，還包括民事、行政案件等。第三，行使方式不同。職務犯罪偵查權(quán)擁有實施涵蓋強制性措施的權(quán)力，包括拘留等限制人身的權(quán)力和查封等限制的財產(chǎn)權(quán)力，調(diào)查核實權(quán)的行使不具備強制性，其權(quán)力本身更多的呈現(xiàn)出工具作用或者手段作用。

二、檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定

（一）檢察機關(guān)的相關(guān)規(guī)定

《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第33條規(guī)定：人民檢察院辦理信訪事項，應當聽取信訪人陳述事實和理由，必要時可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況，需要進一步核實情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查了解。辦理重大、復雜、疑難信訪事項，應當由檢察長組織專門力量調(diào)查處理。《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》第20條規(guī)定，辦理群眾來信，應當審查來信請求、事實和理由，必要時可以進行調(diào)查核實?！度嗣駲z察院組織法》第21條規(guī)定：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。首次以基本法的形式對檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責賦予了明確的調(diào)查核實權(quán)。

（二）三大訴訟法中調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)規(guī)定

除了檢察機關(guān)相關(guān)規(guī)定外，三大訴訟法中對檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)也有零散規(guī)定?！缎淌略V訟法》第57條規(guī)定：人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，應當進行調(diào)查核實。《民事訴訟法》第210條規(guī)定，檢察機關(guān)因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實相關(guān)情況。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，有四種情形之一的，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。這些關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定，也有助于檢察機關(guān)對外收集證據(jù)材料，查明違法犯罪事實，開展法律監(jiān)督工作。

（三）省內(nèi)規(guī)章制度對調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定

2019年9月27日，山東省第十三屆人大常委會第十四次會議審議通過了《關(guān)于加強新時代法律監(jiān)督工作的決議》，這是近年來全國首份關(guān)于全面加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的省級地方立法文件，規(guī)定了執(zhí)法、司法機關(guān)之間的協(xié)作與配合，為檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)提供支持和保障。2019年9月5日，山東省人民檢察院第十三屆檢察委員會第二十九次會議通過的《山東省檢察機關(guān)調(diào)查核實工作實施細則（試行）》，實施細則分為檢察機關(guān)調(diào)查核實的一般規(guī)定、調(diào)查核實程序和措施、調(diào)查核實結(jié)論及運用、法律責任四大部分，調(diào)查核實權(quán)行使有了具體規(guī)范保障。

梳理對檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的法律法規(guī)規(guī)定等，可以看出檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)一直就有之。隨著檢察機關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的不斷發(fā)展，在三大訴訟法或其配套規(guī)定中也得以確認和保障。特別是2018年修訂后《人民檢察院組織法》，以基本法的形式確認了檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)?！蛾P(guān)于加強新時代法律監(jiān)督工作的決議》作為全國首份關(guān)于全面加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的省級地方立法文件，更為檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使提供了地方制度保障?？梢姍z察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使具備正當性和可行性。

三、控告申訴部門適當行使調(diào)查核實權(quán)，推進信訪事項案件化辦理

（一）控告申訴部門是檢察機關(guān)處理群眾來信的職能部門

一直以來，根據(jù)相關(guān)規(guī)定和檢察實踐，控告申訴業(yè)務部門具備雙重身份，既是重要的檢察業(yè)務部門，又是重要的信訪部門。根據(jù)《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第12條、第13條的規(guī)定，各級人民檢察院應當設(shè)立控告申訴檢察部門負責信訪工作，統(tǒng)一受理來信、接待來訪?？梢?，辦理群眾來信是控告申訴部門的重要職責之一。對于群眾來信，控告申訴部門工作人員在拆閱受理后，按部門職責進行流轉(zhuǎn)，主要起到登記匯總和流轉(zhuǎn)作用。通過梳理筆者所在院2017年至2019年群眾來信，該三年接收的群眾來信平均在90封左右，主要有以下三個特點：第一，從信件來源看，上級院轉(zhuǎn)來信占比較大。上級院轉(zhuǎn)交信件占總量的近一半，其余為本院自收信，包括檢察長來信和其他自收信件。第二，從署名情況看，匿名信件和無聯(lián)系方式信件占一定比例。很多情況下，信件人出于自身考慮，只反映了相關(guān)的信訪事實，而不署名或署聯(lián)系方式，但這不代表信件不具備相關(guān)線索，也是表達案情的一種方式。第三，從來信內(nèi)容看，來信從舉報貪污、受賄等職務犯罪向執(zhí)法、司法行為的不公、破壞環(huán)境等公益線索進行重心轉(zhuǎn)變，重心的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了人民群眾對于公平正義的追求，對環(huán)境等公共利益保護的關(guān)切。

2019年“群眾來信件件有回復”工作開展以來，對控申工作提出了更高的要求?！稗k信也是辦案、辦信更是辦民生?！睂θ罕妬硇牛馗嫔暝V部門可以適當行使調(diào)查核實權(quán)，推進信訪事項的案件化辦理，不僅對群眾來信在7日程序內(nèi)及時回復，更要促進3個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復。筆者所在院2019年初制定了《統(tǒng)分結(jié)合行使調(diào)查權(quán)重點工作落實方案》和《調(diào)查核實集中統(tǒng)一與分散行使實施辦案》，以院內(nèi)方案制度的方式規(guī)范調(diào)查核實權(quán)的行使。對于控告申訴業(yè)務部門，行使調(diào)查核實權(quán)具備相應的條件。一方面，控告申訴業(yè)務部門受理公民的控告、舉報和申訴，負責集中受理與分流案件線索，具備行使監(jiān)督制約的職能優(yōu)勢。另一方面，控告申訴部門既是檢察業(yè)務部門，又是重要的信訪部門，具備信訪和辦案兩重身份。因此，對于相關(guān)的案件線索，在此前初核的基礎(chǔ)上，開展調(diào)查核實，具備歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實可能。

（二）控告申訴部門行使調(diào)查核實權(quán)遵循的原則

1.控告申訴檢察部門行使調(diào)查核實權(quán)應遵循制約性原則。對調(diào)查核實的啟動，必須提前制定調(diào)查核實計劃，經(jīng)審批后才能進行。調(diào)查核實過程中，尊重并保護當事人的合法權(quán)益，詢問、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料時，不應對被調(diào)查人的合法權(quán)益造成損害。

2.控告申訴檢察部門只負責事實和證據(jù)的調(diào)查核實。在對案件事實和證據(jù)的調(diào)查核實中，不應超越控申業(yè)務范疇對外采取相應的措施。調(diào)查核實后，對于發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪，需要采取監(jiān)督立案、發(fā)出檢察建議、提起抗訴等監(jiān)督措施的，應將查清楚的事實證據(jù)移交本院有關(guān)業(yè)務部門，由業(yè)務部門立案并辦結(jié)。

3.控告申訴部門進行調(diào)查核實應保持客觀、中立的原則。檢察人員在調(diào)查活動中應依法全面、客觀地收集證據(jù)，主觀上不得帶有傾向性，持有錯推定觀念，先入為主。當然，客觀上調(diào)查核實可能會獲得對一方當事人有利或不利的證據(jù)，但這并不是幫助一方當事人獲取證據(jù)，這種證據(jù)的獲得，不是檢察機關(guān)主動追求的效果，我們不能就此懷疑檢察機關(guān)在主觀上已經(jīng)偏向了某方當事人而否定調(diào)查核實權(quán)。

四、控告申訴部門行使調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)做法

2019年初，筆者所在院制定了《統(tǒng)分結(jié)合行使調(diào)查權(quán)重點工作落實方案》和《調(diào)查核實集中統(tǒng)一與分散行使實施辦案》，以院內(nèi)方案制度的方式規(guī)范調(diào)查核實權(quán)的行使。群眾來信件件有回復工作開展以來，控告申訴部門對于群眾來信的線索，只負責案件事實證據(jù)的調(diào)查核實，將查清楚的事實證據(jù)移交本院有關(guān)業(yè)務部門，由業(yè)務部門立案并辦結(jié)。控告申訴部門對其調(diào)查核實的事實證據(jù)負責，業(yè)務部門對其補充調(diào)查核實的證據(jù)和法律適用負責。截至目前，已辦理相關(guān)案件線索二十余件。既包括群眾來信要求監(jiān)督偵查機關(guān)不立案，后調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)，由業(yè)務部門追訴漏罪;也包括群眾來信反映水庫被轉(zhuǎn)包，破壞生態(tài)環(huán)境，后調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)，由業(yè)務部門發(fā)出檢察建議等案件。在對線索調(diào)查核實探索的過程中，主要有以下四方面的做法。

（一）控告申訴部門行使調(diào)查核實權(quán)的程序

按《調(diào)查核實集中統(tǒng)一與分散行使實施辦案》的相關(guān)規(guī)定，群眾來信通過網(wǎng)上信訪2.0系統(tǒng)登記后，控告申訴部門對來源真實性、成案可能性進行分析研判。對于需要調(diào)查核實的線索，制定《諸城市人民檢察院提請調(diào)查核實報告》，經(jīng)部門負責人、分管領(lǐng)導審核，報檢察長決定后，開展調(diào)查核實。調(diào)查過程中制作《諸城市人民檢察院調(diào)查核實計劃》，對信件線索進行分析，確定調(diào)查方向。調(diào)查核實結(jié)束后制作《諸城市人民檢察院審查終結(jié)報告》，對審查認定的事實證據(jù)進行摘錄與分析，將調(diào)查結(jié)果和處理意見層報分管領(lǐng)導和檢察長同意后，在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中制作《案件移送函》《材料收取清單》進行移交。本院其他業(yè)務部門接收案件進行辦理，將檢察建議等辦案結(jié)果以書面形式反饋控告申訴部門，對于未在規(guī)定期限內(nèi)反饋辦理結(jié)果的，控告申訴部門應予催辦。

（二）由控告申訴檢察部門檢察官辦案組或辦案單元進行調(diào)查核實

《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》第11條規(guī)定，涉及案件的群眾來信，應當由檢察官辦案組或者獨任檢察官辦理。檢察官助理、書記員可以輔助辦理群眾來信。對于群眾來信，由檢察官辦案組或辦案單元進行信訪事項的案件化辦理，對相關(guān)證據(jù)進行調(diào)查核實。以孫某某來信為例，孫某某來信控告法院執(zhí)行不作為，對劉某的拘留決定、罰款決定等未依法執(zhí)行。該信反映內(nèi)容屬于民事行政訴訟監(jiān)督事項，控告申訴部門組成檢察官辦案組，對信訪人反映的法院是否在案件執(zhí)行過程中存在怠于履行職責行為進行調(diào)查核實。

（三）控告申訴檢察部門調(diào)查核實采取的措施

2019年9月5日，山東省人民檢察院審議通過了《山東省檢察機關(guān)調(diào)查核實工作實施細則（試行）》，第16條規(guī)定人民檢察院可以采取的9項調(diào)查核實的措施。在基層檢察工作中，控告申訴檢察部門進行調(diào)查核實時，主要交叉使用以下幾種。第一，查詢、調(diào)取、復制案件材料和其他文件材料。在調(diào)查核實的過程中，由兩名以上檢察人員持《協(xié)助調(diào)查通知書》進行，確保調(diào)查核實權(quán)運行的規(guī)范化、可溯化。如對孫某某來信涉及的民事案件，復印法院相關(guān)民事卷宗材料，包括民事判決書、執(zhí)行裁定書、罰款決定書等。對于來信反映的法院在執(zhí)行活動中是否存在怠于履行職責的行為，查詢劉某在被執(zhí)行期間的銀行賬戶等，劉某在國內(nèi)的相關(guān)通話記錄等，以補強劉某存在被拘留、可被執(zhí)行罰款可能性的相關(guān)證據(jù)。第二，詢問相關(guān)人員。實踐中，當事人申訴、案外人舉報是案件重要來源，與案件相關(guān)的大量證據(jù)也由當事人掌握。因此，向當事人或案外人調(diào)查取證是查清案件事實的有效途徑，通過詢問形成調(diào)查筆錄，由調(diào)查人、被調(diào)查人簽名蓋章，作為合法、有效的證據(jù)使用。如在孫某某來信中，向?qū)O某某核實相關(guān)舉報材料，制作調(diào)查筆錄，以理清案件線索。此外，勘驗現(xiàn)場、咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見也會在相關(guān)案件中使用。

（四）控告申訴檢察部門進行調(diào)查核實的保障措施

《山東省檢察機關(guān)調(diào)查核實工作實施細則（試行）》第四章規(guī)定了法律責任，對有關(guān)單位、個人不配合調(diào)查核實工作的，甚至以暴力、威脅等方式干擾、阻礙調(diào)查核實工作的，應當采取措施予以制止，一定程度上保障了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使。但上述措施主要是事后的追究或監(jiān)督，因檢察機關(guān)進行調(diào)查核實不得采取強制措施，對企業(yè)進行調(diào)查取證時會被拒之門外，也會發(fā)生行政機關(guān)應付、拖延的情況，從而影響調(diào)查核實的效率。對此，可以有針對性地完善操作規(guī)則，例如賦予檢察機關(guān)可以采取適當?shù)膹娭菩源胧?，避免對人的強制，但可以采取對物的查封、扣押等措施，以保障調(diào)查核實權(quán)的有效行使。

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