發(fā)達國家公共危機教育的主要特征及其啟示

劉旭

摘 要：近年來，我國各級各類政府、學(xué)校以及其他危機治理主體都在公共危機教育方面做出了不少努力，但也存在一些不完善之處。而一些發(fā)達國家在公共危機教育方面具有教育主體的廣泛性、對象的全體性、方法的科學(xué)性、情境的適切性、政策的保障性等五大特征，在危機教育主體、機構(gòu)、方式、法制建設(shè)等方面對我國公共危機教育的發(fā)展和完善提供了可借鑒的有益啟示。

關(guān)鍵詞：發(fā)達國家;公共危機教育;現(xiàn)狀;特征;啟示

公共危機直接影響和沖擊國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們的生產(chǎn)生活。開展公共危機教育是預(yù)防和消弭公共危機的必備條件。新冠肺炎疫情在全國迅速蔓延，給我國的公共危機教育敲響了警鐘。我國公共危機教育起步較晚，近年來雖有一定發(fā)展，但也存在諸多弊端;危機教育體系尚不完善，危機教育內(nèi)容往往缺乏系統(tǒng)性和實用性，致使部分公眾缺乏危機意識，自救與互救能力較低，以致其在面臨公共危機時束手無策，容易導(dǎo)致危機蔓延更快，危機問題愈加復(fù)雜。相比而言，一些發(fā)達國家非常注重培養(yǎng)國民的危機意識，公共危機教育常態(tài)化進行，產(chǎn)生了良好的教育成效。因此，剖析我國公共危機教育的現(xiàn)狀，梳理和總結(jié)一些發(fā)達國家公共危機教育的突出特征，在我國合理吸收與借鑒之，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國公共危機教育的現(xiàn)狀

在我國，政府、學(xué)校等危機治理主體在公共危機教育方面做出了許多努力，也存在諸多弊端。

（一）政府層面的公共危機教育現(xiàn)狀

政府在公共危機管理中居主導(dǎo)地位，是危機教育的先行官。首先，政府出臺了一系列相關(guān)法律法規(guī)，供各級人民政府、各企事業(yè)單位、各級各類學(xué)校等遵照。如，2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中指出，縣級和鄉(xiāng)級政府、居委會、企事業(yè)黨委等應(yīng)當(dāng)組織應(yīng)急知識宣傳教育活動和應(yīng)急演練;新聞媒體應(yīng)無償宣傳突發(fā)危機事件的防范知識和自救與互救知識;學(xué)校應(yīng)向?qū)W生傳授應(yīng)急知識，提升其自救與互救技能，并由教育主管部門督導(dǎo)。[1]國務(wù)院批準(zhǔn)每年5月12日為全國防災(zāi)減災(zāi)日，以普及防災(zāi)救災(zāi)知識，增強避災(zāi)自救能力。政府在危機教育工作上也存在有待完善之處，如政府制定的法律缺乏必要的約束力，對各危機治理主體參與危機教育的權(quán)限、職能等的規(guī)定不明確，致使危機教育主體的法制保障不足。

（二）學(xué)校層面的公共危機教育現(xiàn)狀

作為開展公共危機教育的重要陣地，中小學(xué)開展公共危機教育時將其滲入道德與法治、地理、生物等諸多學(xué)科中，力求增強學(xué)生的安全與危機意識，體現(xiàn)課程的“情感態(tài)度與價值觀”功能。然而，各級各類學(xué)校普遍缺乏針對各類危機事件的模擬演練，應(yīng)急技能的培養(yǎng)具有突擊性，往往是在火災(zāi)、地震等危機事件發(fā)生后，學(xué)校才會開展針對性的模擬演練，未形成常態(tài)化的應(yīng)急模擬演練機制。其次，各學(xué)校為規(guī)避學(xué)生安全事故，往往“一刀切”，禁止組織春游、秋游等集體類活動，致使學(xué)生缺乏突發(fā)事件應(yīng)對能力訓(xùn)練，尤其是自救與互救技能和心理自愈能力，無法合理應(yīng)對突發(fā)危機事件。

（三）其他危機治理主體層面的公共危機教育現(xiàn)狀

其他社會主體也是開展公共危機教育的重要力量。如5·12汶川地震后，中國兒基會實施了“安康計劃安全應(yīng)急教育工程”，并于2010年9月推出中國安全應(yīng)急教育網(wǎng)。2009年11月27日，中國兒基會援助的四川災(zāi)區(qū)首個“安全應(yīng)急體驗教室”在廣漢芬芳春蕾小學(xué)落成，其內(nèi)配有自救模擬演練設(shè)施，并配備了專職教師，每周給學(xué)生上安全自救課，為學(xué)生了解安全應(yīng)急知識、提高自救技能提供設(shè)備和師資保障。上海市公共安全教育實訓(xùn)基地于2018年9月28日正式開放。實訓(xùn)基地內(nèi)設(shè)道路、消防、緊急救護等主題的實訓(xùn)館，旨在讓本地學(xué)生和市民通過自救與互救活動體驗人文關(guān)懷，增強團結(jié)互助意識，提高應(yīng)急避險與生存技能。然而，各種社會組織與各級各類學(xué)校之間未建立制度化的公共危機教育合作機制，缺乏周密的合作計劃，導(dǎo)致危機教育合作往往具有較強的自發(fā)性，社會組織未能在學(xué)校中發(fā)揮切實有效的教育作用。企業(yè)的危機教育缺乏普遍性，其開展的員工教育培訓(xùn)多偏重經(jīng)濟環(huán)境、市場競爭等方面的內(nèi)容。

二、發(fā)達國家公共危機教育的主要特征

（一）公共危機教育主體的廣泛性

一些發(fā)達國家擁有較為廣泛的公共危機教育主體。危機發(fā)生前，政府做好危機宣傳教育工作，便于公眾獲取危機知識;危機爆發(fā)后，政府進行宏觀把控，為公眾提供解決危機的可行性方案，從心理疏導(dǎo)等方面幫助公眾順利渡過危機。非政府組織是危機教育的重要主體。德國有工人救助聯(lián)合會、水上救生協(xié)會等多個具有專業(yè)優(yōu)勢的非政府組織，能在危機事件發(fā)生的第一時間根據(jù)危機態(tài)勢派出專業(yè)人員車輛奔赴現(xiàn)場開展救援。[2]社區(qū)是開展危機教育的重要平臺。美國社區(qū)中存在由未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的市民自愿組建的具有公益性質(zhì)的社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊，能在面臨危機時協(xié)助政府部門、專業(yè)救援隊等展開救援[3];各社區(qū)還開設(shè)急救培訓(xùn)課程，傳授急救知識。志愿者來源較廣，遍布各行各業(yè)，能結(jié)合自身特長預(yù)判危機動向，及時發(fā)現(xiàn)潛在隱患，并向政府部門提供可參考的建議。志愿者本身就源于公眾，具有良好的傾聽與溝通能力以及較強的同理心，便于協(xié)助政府開展危機教育。美國政府注重志愿者招募工作，并強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助志愿者掌握專業(yè)的救援知識。[4]

（二）公共危機教育對象的全體性

發(fā)達國家的公共危機教育對象較廣，涵蓋在校生、媒體、危機管理人員、專業(yè)救援人員等。如，2007年7月，日本中越?jīng)_發(fā)生了6.6級地震，震情較重，因得益于全民性的危機教育，災(zāi)民逃生率較高，震后救援工作有條不紊。美國的危機教育課程從小學(xué)延伸至大學(xué)階段，在校生均要接受防災(zāi)知識和應(yīng)急培訓(xùn)。美國聯(lián)邦政府于1994年成立美國應(yīng)急管理署（FEMA），其職責(zé)包括：對各級政府官員和應(yīng)急人員進行應(yīng)急技能培訓(xùn);加強學(xué)歷教育，與高校合作培養(yǎng)應(yīng)急管理人才;與高校合作組建應(yīng)急教育研究機構(gòu)，加強決策研究，為培養(yǎng)和儲備專業(yè)人才搭建平臺;等等。[5]

媒體在公共危機傳播中的影響力不容小覷，故而成為一些發(fā)達國家的危機教育對象。英國危機管理專家邁克爾·里杰斯特（Michael Regester）曾提出“3T原則”，包括Tell your own tale，Tell it fast和Tell it all，強調(diào)信息傳播的主動性、及時性、全面性以及全面性中隱含的真實性。[6]日本廣播協(xié)會（NHK）作為公共媒體機構(gòu)，能利用信息傳播的“首因效應(yīng)”，快捷地向公眾傳遞公共危機信息，起到確保信息通暢、防止謠言散播的效果。

（三）公共危機教育方法的科學(xué)性

首先，發(fā)達國家主要以國家安全月和防災(zāi)減災(zāi)日等特定節(jié)日為載體，開展公共危機教育活動。美國國家安全委員會（NSC）把每年6月定為全國安全月，提醒人們增強安全意識;美國還將每年9月定為全國食品安全教育月，向從業(yè)人員和消費者普及食品安全教育。

[7]日本把每年9月1日定為全國防災(zāi)日，組織各種防災(zāi)演習(xí)，以提升政府職員的應(yīng)災(zāi)能力。日本還設(shè)立了“防山崩周”、“防雪安全周”等針對不同災(zāi)種的教育性節(jié)日，對增強國民的憂患意識具有重要啟迪作用。

其次，一些發(fā)達國家把學(xué)校視為危機教育的重要基地。比如，日本中小學(xué)通過在運動會中滲透災(zāi)害教育、開展災(zāi)害訓(xùn)練圖紙游戲以及組織避難技能訓(xùn)練等方式培養(yǎng)學(xué)生應(yīng)對災(zāi)害的從容、理性心態(tài)，提升其防災(zāi)應(yīng)災(zāi)能力;防災(zāi)技能演練具有突襲性、循序漸進性和仿真性，便于提升學(xué)生的逃生技能和應(yīng)變能力。小學(xué)階段就將危機教育內(nèi)容滲透在國語、人與自然等課程中，課時量高達40課時，并將相關(guān)教育延續(xù)到大學(xué)階段，使日本國民從小就習(xí)得逃生要領(lǐng)和應(yīng)急知識，掌握自救與互救能力，災(zāi)害發(fā)生時能臨危不懼。此外，日本文部科學(xué)省還注重開展針對教師的災(zāi)害教育培訓(xùn)工作，提供培訓(xùn)指導(dǎo)意見，明確規(guī)定參訓(xùn)人員、培訓(xùn)內(nèi)容及環(huán)節(jié)等。

（四）公共危機教育情境的適切性

發(fā)達國家開展公共危機教育時注重理論聯(lián)系實際，通過模擬演練等生活化的教育途徑將枯燥乏味的危機知識，尤其是應(yīng)急避險知識傳遞給公眾。美國各級政府部門每年都進行與自然災(zāi)害、恐怖襲擊等相關(guān)的救災(zāi)實戰(zhàn)演練，幫助各部門和普通民眾將危機知識理論與實際操練相結(jié)合，提升其應(yīng)急能力。比如，美國加州位于圣安地列斯地震帶，地震頻仍，因此，自2008年以來，每年都舉行防震演習(xí)，以幫助民眾習(xí)得預(yù)防和應(yīng)對策略，并克服危機恐慌情緒。

日本各地建有普及防災(zāi)知識的公共防災(zāi)體驗館，能“逼真”地再現(xiàn)地震、海嘯等災(zāi)難場面，供民眾“身臨其境”地體驗災(zāi)害情境，從而引導(dǎo)其增強危機意識，獲知實用的避難方法。日本在小學(xué)災(zāi)害教育課中還經(jīng)常采用角色扮演法，通常按照背景信息介紹、角色分配、模擬前的準(zhǔn)備、進行情境模擬以及討論與評價等五個步驟開展課程。

（五）公共危機教育政策的保障性

在公共危機治理的實踐中，法律中的部分條文作為對以往發(fā)生過的危機事件的經(jīng)驗總結(jié)，既能為今后的公共危機治理實踐提供現(xiàn)實參照與行為規(guī)范指導(dǎo)，又能為危機教育提供權(quán)威指引。

日本有一套較為成熟的防災(zāi)法律體系，涵蓋多種類型的法律，如“災(zāi)難救助法”、“傳染病預(yù)防法”等災(zāi)害應(yīng)急類法律，“河流法”、“防沙法”等預(yù)防和救災(zāi)類法律。另外，日本政府主辦了《環(huán)境白皮書》《防災(zāi)廣報》等危機防范和治理類的專業(yè)刊物，以適應(yīng)不同企事業(yè)單位和廣大國民的需要。德國在緊急救援方面也提供了法律保障。德國法律規(guī)定，不能服兵役的適齡青年必須在救援協(xié)會或敬老院完成六年志愿者服務(wù)工作;全體國民都應(yīng)接受救援培訓(xùn)，掌握一兩門救援技能;所有企業(yè)要保證志愿者參加救援技能培訓(xùn)的時間，如果培訓(xùn)占用工作時間，志愿者在相應(yīng)時間的工資則由聯(lián)邦或政府支付。[8]

三、發(fā)達國家公共危機教育對我國的啟示

（一）建立多元主體參與的教育體系，是開展公共危機教育的社會基礎(chǔ)

構(gòu)建涵蓋政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、學(xué)校、媒體等多元主體共同參與的公共危機教育體系。政府要強化源頭治理，引導(dǎo)各企事業(yè)單位樹立“安全重于泰山”的發(fā)展理念，深化隱患排查工作，督促各單位深入開展從業(yè)者的安全教育培訓(xùn)工作，普及安全工作和生產(chǎn)知識，增強危機防范意識，掌握緊急救護方法。同時，企事業(yè)單位應(yīng)摒棄“重發(fā)展、輕安全”等思想瘤疾，樹立安全責(zé)任意識，切實加強安全工作監(jiān)管，儲備應(yīng)急物資匱乏，利用新入職員工培訓(xùn)等機會進行相關(guān)的危機教育，確保宣傳到位。

各級各類學(xué)校要開展有針對性的公共危機教育。在小學(xué)階段就應(yīng)利用圖文并茂的教材和視頻錄像直觀地呈現(xiàn)災(zāi)難事故、自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等危機教育內(nèi)容，適量傳授生存應(yīng)急知識，引導(dǎo)學(xué)生增強危機意識，掌握生存技能和急救常識。在中學(xué)階段，不僅要繼續(xù)在諸多學(xué)科中滲透危機教育，還應(yīng)針對中學(xué)生的抽象思維發(fā)展水平等認知特點，向其宣講危機的產(chǎn)生根源以及治理經(jīng)驗教訓(xùn)等，并開展防災(zāi)課程，增強其防災(zāi)意識和意志。高校要基于學(xué)生教育需求的考量，針對司法警務(wù)、消防工程、生物科學(xué)等專業(yè)和非相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生開設(shè)應(yīng)急管理、急救培訓(xùn)課程。此外，學(xué)校還需創(chuàng)新思想政治教育機制，構(gòu)建危機的事前預(yù)防教育機制、事發(fā)應(yīng)急教育機制、事中調(diào)節(jié)教育機制和事后撫慰教育機制，助力公共危機管理教育工作。[9]

新聞媒體要加強自我管理教育，自覺提升職業(yè)道德修養(yǎng)，強化責(zé)任和自律意識，適度、客觀地報道危機事件，防止信息誤傳和謠言滋生。媒體要發(fā)揮在危機信息傳遞方面優(yōu)勢作用，正向引導(dǎo)公眾發(fā)聲，有效反饋輿情，消減沉默螺旋效應(yīng)，倒逼政府在危機事件中的信息公開。[10]另外，媒體的輿論可能觸及個人隱私、商業(yè)或國家機密，其輿論自由超出法律規(guī)定的限度，因而政府務(wù)必要加強對媒體的輿論監(jiān)督和教育。

（二）組建專職的危機教育管理機構(gòu)，是推進公共危機教育的重要抓手

加快組建專職的公共危機教育管理機構(gòu)，使危機教育常態(tài)化。首先，要創(chuàng)建公共危機教育職能部門，積極引進專業(yè)人才，完善相關(guān)設(shè)施建設(shè)，并針對各類危機開展應(yīng)對技能培訓(xùn)與仿真演練。應(yīng)加強應(yīng)急救援人才隊伍建設(shè)，主要包括專業(yè)救援人才和危機治理專家等管理人才的培養(yǎng)，為危機治理奠定人才基礎(chǔ)。在中小學(xué)也應(yīng)創(chuàng)建公共危機教育中心，由資深教師負責(zé)研究學(xué)校應(yīng)對公共危機，尤其是應(yīng)對災(zāi)害的管理戰(zhàn)略，加強對學(xué)校危機教育的過程指導(dǎo)和成效監(jiān)控。該類中心還需對在職教師進行應(yīng)急救護技能培訓(xùn)，將培訓(xùn)成效納入評教考核體系。

其次，要組建公共危機教育研究機構(gòu)，培養(yǎng)相關(guān)的研究隊伍，營造濃厚的科研氛圍，加強危機教育教學(xué)研究。危機解除后，要組織研究人員系統(tǒng)梳理和總結(jié) 危機治理過程中獲取的經(jīng)驗策略。研究人員應(yīng)協(xié)助與配合教育科研部門，如各院?；蚩蒲性旱墓补芾韺W(xué)院、安全與應(yīng)急管理研究中心、社會穩(wěn)定風(fēng)險研究評估中心等，梳理公共危機管理知識，豐富公共危機治理的學(xué)術(shù)體系，為危機治理提供智力支持。

（三）創(chuàng)新優(yōu)化公共危機教育的方式，是開展公共危機教育的有效手段

要切實推進危機應(yīng)急演練的常態(tài)化。通過構(gòu)建生活化的情境組織危機教育、培訓(xùn)與演練活動，使各企事業(yè)單位等更為深刻地理解危機教育的重要性，并熟練掌握必要的應(yīng)急自救與互救本領(lǐng)等相關(guān)的急救應(yīng)對措施以及災(zāi)后恢復(fù)與重建工作中需要注意的步驟和環(huán)節(jié)。2017年1月頒布的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中提及要提升公眾的自救互救能力[11]。2019年5月以來，泰州、太原、嘉善、廣元等地先后開放防災(zāi)體驗館，為民眾提供防災(zāi)自救技能的學(xué)習(xí)平臺，值得其他各地仿效。

對中小學(xué)生開展公共危機教育時，應(yīng)注重在做中學(xué)，適度開展危機情境教育，引導(dǎo)學(xué)生采取合理的行為決策。[12]中小學(xué)應(yīng)結(jié)合學(xué)校實際，建設(shè)“安全應(yīng)急體驗教室”，利用課間操、體育課、放學(xué)前等時間靈活開展突發(fā)危機事件仿真演練，尤其要結(jié)合本地區(qū)常見的危機種類進行針對性的教育培訓(xùn)和演練，以提升學(xué)生的應(yīng)急能力和團隊協(xié)作意識，鍛煉其心理承受能力。為此，中小學(xué)應(yīng)與本地警察、消防員等專業(yè)救援人員合作，在仿真演練過程中向?qū)W生傳授自救知識;同時，還需讓中小學(xué)教師參與到培訓(xùn)過程中，使教師直接獲得救險經(jīng)驗和救生工具的使用方法，便于教師更好地指導(dǎo)學(xué)生。[13]

新冠肺炎疫情在全國蔓延后，多位學(xué)者指出加強對學(xué)生生命教育的重要性。各級各類學(xué)校要加強生命教育，積極引導(dǎo)學(xué)生珍惜生命，并在挫折耐受力、環(huán)境適應(yīng)力和自我保護力等諸多層面提升生存技能。另外，還應(yīng)引導(dǎo)學(xué)生從小樹立“命運共同體”意識，認識到人與自然應(yīng)和諧相處，促使其從內(nèi)心深處生發(fā)出對自然的敬畏感。

（四）加強危機教育治理的法制建設(shè)，是開展公共危機教育的堅實后盾

繼續(xù)推進公共危機治理的法制建設(shè)，為危機治理工作提供法律保障。進一步修訂完善突發(fā)事件應(yīng)對法，并結(jié)合實際制定操作性強的公共危機治理、公共危機教育類的法律法規(guī)，明確界定非政府組織、企事業(yè)單位、志愿者等主體在危機治理過程中的合法性地位和其應(yīng)有的責(zé)權(quán)邊界與合作范圍，在涉及到如何激發(fā)和調(diào)動其他社會組織參與救援、各治理主體如何協(xié)調(diào)治理工作等方面提供更多實質(zhì)性的指導(dǎo);加強政策研究，適度加大公共危機教育等危機治理活動的財政投入，公布相關(guān)資金籌措渠道和發(fā)放方式，并對資金的使用情況加強監(jiān)督。

其次，可考慮在法律中作出明文規(guī)定，確保企事業(yè)單位為職員和工人參與本職工作所需接受的公共危機教育培訓(xùn)提供充足的時間，并確保職員和工人在工作時間時不因參與危機教育培訓(xùn)工作而影響工資收入。推進學(xué)校危機教育法的立法工作，以剛性約束確保學(xué)校危機教育的常態(tài)化開展，同時統(tǒng)籌整合地震局、氣象局、消防部門等危機教育資源，以提升學(xué)校危機教育水平。

另外，制定新聞法，既能為新聞監(jiān)督提供法律保障，又能對新聞工作者進行法律監(jiān)督。各類新聞媒體，尤其是新媒體針對新冠肺炎的負面新聞屢見不鮮，其中不乏主觀臆造的報道和惡意炒作，致使部分公眾極端情緒滋生，嚴(yán)重威脅社會輿論生態(tài);有些不實報道曾引發(fā)公眾恐慌，造成部分公眾搶購雙黃連、金銀花等藥品，影響社會秩序，激發(fā)社會矛盾，給社會安定埋下隱患。因此，制定新聞法，進一步加強對新聞工作者的法律教育，用法律監(jiān)管公共媒體的行為，勢在必行。

總之，諸多發(fā)達國家的公共危機教育經(jīng)驗給我們帶來了有益啟示。相信隨著公共危機教育體系的不斷優(yōu)化，我國公眾定能不斷增強自身的安全意識、危機意識和憂患意識，切實提升危機應(yīng)變能力，面臨突發(fā)危機事件時能沉著地科學(xué)應(yīng)對，精準(zhǔn)施策。

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（作者單位：華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）