溫州市5個加快發(fā)展縣精準(zhǔn)扶貧績效評價
——基于2013—2017年的數(shù)據(jù)

吳明明，陳 常

（中共平陽縣委黨校 教研室，浙江 溫州 325400）

2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研時首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，“精準(zhǔn)扶貧”的概念由此誕生[1]。消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求[2]。所謂精準(zhǔn)扶貧，即要“扶真貧、真扶貧”，將扶貧政策和措施落實(shí)到村到戶，精準(zhǔn)識別出貧困家庭和貧困人口進(jìn)行幫扶，拔除致貧的根本因素，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。根據(jù)扶貧過程，可以將“精準(zhǔn)扶貧”拆分為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四部分。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，即采取某種方法將低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的家庭和人口識別出來，同時找出使這些家庭和人口致貧的原因；精準(zhǔn)幫扶是在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，針對貧困發(fā)生的具體原因，因人或因戶制定具有針對性的扶貧措施，因地制宜地采取有針對性的扶貧策略，消除致貧的關(guān)鍵因素和脫貧的關(guān)鍵障礙；精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的重要保障，它建立在信息化的基礎(chǔ)上，通過建立和及時更新數(shù)據(jù)庫動態(tài)管理貧困戶和貧困村的信息，并對扶貧項(xiàng)目和扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督；精準(zhǔn)考核是按照“兩不愁”“三保障”的標(biāo)準(zhǔn)對貧困戶的扶貧效果進(jìn)行評估，防止數(shù)字脫貧、弄虛作假，并對貧困地區(qū)的整體脫貧情況進(jìn)行評估，保證貧困縣和貧困村的有序退出[3]。

2014年，為了進(jìn)一步加大扶貧開發(fā)力度，大力推進(jìn)低收入農(nóng)戶加速增收、改善生活，浙江省政府在“精準(zhǔn)扶貧”思想指導(dǎo)下提出了“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃（2013—2017年）”。這是浙江對精準(zhǔn)扶貧的重要實(shí)踐，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。溫州市政府積極響應(yīng)省政府的號召，認(rèn)真貫徹落實(shí)“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃”。本文選取溫州市5個加快發(fā)展縣（平陽、蒼南、泰順、文成、永嘉）為研究對象，通過實(shí)地調(diào)研分別從宏觀和微觀兩個層面深入分析該5縣低收入農(nóng)戶在這五年間的收入變化情況，進(jìn)而評價該5縣精準(zhǔn)扶貧績效情況。

一、溫州市5個加快發(fā)展縣精準(zhǔn)扶貧績效分析

1.基于宏觀數(shù)據(jù)的評價

（1）農(nóng)村居民人均純收入水平快速增長。隨著低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃深入實(shí)施，5縣農(nóng)村居民人均純收入得到快速增長，與溫州發(fā)達(dá)地區(qū)的差距顯著縮小。2013年，5縣農(nóng)村居民年人均純收入名義水平達(dá)到11 409元，2016年增長到16 853元，年均增長14.1%，超過溫州市發(fā)達(dá)地區(qū)年均12.7%的平均增速近1.4個百分點(diǎn)①以當(dāng)年價格計(jì)算。下文涉及收入或支出的數(shù)據(jù)若無特殊說明均為以當(dāng)年價格計(jì)算數(shù)值。，詳見表1。2015年5縣全面完成了消除“4 600元以下”低收入農(nóng)戶絕對貧困現(xiàn)象的任務(wù)。

表1 2013—2016年溫州市5個加快發(fā)展縣農(nóng)村居民年人均純收入水平及其增長率

（2）財政兜底責(zé)任不斷增強(qiáng)。對喪失勞動能力的低收入農(nóng)戶而言，低保救助是其增加收入、保障生活的重要途徑。低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃實(shí)施以來，財政對低保戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)差額不斷增加。如表2所示，平均而言，溫州市5個加快發(fā)展縣2016年的平均低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差額分別為567元/月和350.72元/月，相比2013年的388.80元/月和219.63元/月，分別增長了45.8%和59.7%，有力保障了低保戶的基本生活需要。

表2 2013年和2016年溫州市5個加快發(fā)展縣低保數(shù)額表

2.基于微觀數(shù)據(jù)的評價

從平陽、蒼南、泰順、永嘉4縣各選取40戶，文成選取41戶低收入農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查和入戶訪談后，共收回問卷201份。如表3所示，這201戶樣本中，2013年（2012年底認(rèn)定）和2017年（2016年底認(rèn)定）均屬于低收入農(nóng)戶（以下簡稱為持續(xù)貧困戶）為94戶，占比為46.8%，2013年屬于低收入農(nóng)戶但2017年不屬于低收入（以下簡稱脫貧戶）為78戶，占比38.8%，2013年不屬于低收入農(nóng)戶但2017年屬于低收入農(nóng)戶（以下簡稱新增貧困戶）為29戶，占比14.4%。

表3 201戶問卷樣本中新增貧困、持續(xù)貧困、脫貧三種類型的分布情況 戶

（1）2012年底認(rèn)定的172戶低收入農(nóng)戶，年人均收入算術(shù)平均值從2013年的6 000元增加到2017年的10 998元，增幅為83.3%，同期加權(quán)平均值（以家庭人口數(shù)為權(quán)重）①計(jì)算公式為：家庭人均收入的加權(quán)平均值=∑（家庭人均收入×家庭人口數(shù)）/∑家庭人口數(shù)。從2013年的6 144元增加到10 869元，中位數(shù)從5 780元增加到7 712元。不論以哪種方法計(jì)算，2012年底認(rèn)定的低收入農(nóng)戶從2013年到2017年年人均收入明顯增加。

此次調(diào)查中，共有172戶農(nóng)戶屬于2012年底認(rèn)定的低收入農(nóng)戶，這一群體在2013年的年人均收入算術(shù)平均值為6 000元，2017年底，年人均收入算術(shù)平均值達(dá)到10 998元，增加額為4 998元，增幅83.3%。其中，2017年比2013年有所增加的戶數(shù)為110戶，這一群體年人均收入平均增加9 625元，2017年比2013年年人均收入減少的戶數(shù)為62戶，這一群體年人均收入平均減少額為3 291元。

由于樣本中存在著異常值，為避免異常值的干擾（若有收入增長了很多的樣本，可能會使平均值有較為顯著的增加）以及家庭人口規(guī)模不一樣對算術(shù)平均值的影響，除算術(shù)平均值外，又采用中位數(shù)和加權(quán)平均數(shù)對收入增幅情況進(jìn)行分析。如表4所示，從中位數(shù)看，2013年低收入農(nóng)戶的年人均收入平均值為5 780元，2017年達(dá)到7 712元，增加1 932元，增幅為33.4%。其中的原因主要在于絕大多數(shù)低收入農(nóng)戶因疾病或者殘疾基本喪失勞動能力而致貧，這一群體主要依靠國家和社會幫扶生存，基本無法依靠自身實(shí)現(xiàn)增收。從加權(quán)平均值看，這一群體的年人均收入從2013年的6 144元增加到2017年的10 869元，人均增加4 725元，增幅達(dá)到76.9%，增長幅度略小于年人均收入算術(shù)平均值。

表4 2013年低收入農(nóng)戶年人均收入變化情況 元

（2）年人均收入增加額，無論以何種指標(biāo)看，在地區(qū)間、群體間存在明顯差異。從低收入農(nóng)戶年人均收入增加額的地區(qū)分布看，永嘉縣的低收入農(nóng)戶人均增收超過萬元，而泰順縣的低收入農(nóng)戶人均增收額不足千元。盡管因?yàn)闃颖境槿〉脑颍ㄈ纾旱褪杖朕r(nóng)戶中低保戶和低保邊緣戶比例不同，致貧原因不同等），各縣的低收入農(nóng)戶增收額度可能存在差異，但地區(qū)間的收入增收差異明顯還是具有普遍意義。

圖1 人均收入增收額的地區(qū)分布——算術(shù)平均值

從低收入農(nóng)戶類型看，平均而言，其他類型的低收入農(nóng)戶增收額度最大，非低保戶②“非低保戶”指非享受低保的低收入農(nóng)戶，該部分農(nóng)戶在年終時會受到政府的過年補(bǔ)助。的增收額次之，低保戶增收額最低，見表5。以中位值指標(biāo)看，非低保戶2017年比2013年年人均收入增加378.5元，低保戶增加3 248.8元，其他類型的低收入農(nóng)戶人均增收1 031.0元。以加權(quán)平均值看，其他類型的低收入農(nóng)戶2017年比2013年年人均收入增加5 629.7元，非低保戶增加4 195.4元，低保戶增加4 808.7元。低保戶的年人均收入增加額的算術(shù)平均值、中位數(shù)和加權(quán)平均數(shù)是最接近的，這是因?yàn)榈捅糁饕悄昀匣蛞虿∫驓埗鴨适Т蟛糠謩趧恿Φ娜?，他們的收入來源主要是低保金，其增加額度有一定的標(biāo)準(zhǔn)。而非低保戶和其他類型的低收入農(nóng)戶致貧原因多樣，勞動能力相差較大，因?yàn)椴煌瑐€體間增收情況差異較大。這三個群體中，其他類型的低收入農(nóng)戶的勞動能力相對最高，所以其增收額較大。

2013年的低收入農(nóng)戶，到了2017年無論是已脫貧還是持續(xù)貧困，都從收入倍增計(jì)劃中受益，但脫貧戶的人均增收額遠(yuǎn)大于持續(xù)貧困戶。如表6所示，以算術(shù)平均值看，脫貧農(nóng)戶年人均收入增加額從2013年到2017年增加了7 328.6元，比持續(xù)貧困戶年人均收入增加額高了4 285.0元；以加權(quán)平均數(shù)看，脫貧農(nóng)戶和持續(xù)貧困農(nóng)戶的收入增加額分別為6 659.1元和2 445.6元，兩者相差4 413.5元。

表5 2013年不同類型的低收入農(nóng)戶年人均收入增加額

表6 2013年的低收入農(nóng)戶中持續(xù)貧困戶和脫貧戶的年人均收入增收額

（3）新增貧困主要是因?yàn)?zāi)和因殘。這一群體的年人均收入，2017年比2016年略有增加。對新增貧困農(nóng)戶致貧原因的統(tǒng)計(jì)表明，因?yàn)?zāi)、因殘、因病和因?qū)W造成貧困的比例分別為37.9%、37.9%、20.7%和3.5%。因?yàn)?zāi)、因殘致貧的比例之和超過了75%。臺風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害會對低收入農(nóng)戶的財產(chǎn)造成較大損失，使農(nóng)戶短期內(nèi)的支出需求大量增長。而疾病和殘疾對貧困的影響有兩方面，一方面病痛的治療需要花費(fèi)大量支出，即支出需求大幅度增長，另一方面疾病和殘疾會造成勞動能力低下或全無，進(jìn)而導(dǎo)致收入的大幅降低，長期入不敷出的結(jié)果就是陷入貧困。表7用兩種指標(biāo)計(jì)算了這一群體與其他群體，2017年相對于2016年的收支變化。2017年與2016年相比，脫貧農(nóng)戶的年人均收入的算術(shù)平均值增加1 226元，持續(xù)貧困農(nóng)戶的年人均收入增加額為640.8元，而新增貧困農(nóng)戶的年人均收入增加額680.1元雖略高于持續(xù)貧困農(nóng)戶，但其人均剛性支出也增加了325.6元，而持續(xù)貧困農(nóng)戶的人均剛性支出減少了312.9元，一增一減，新增貧困農(nóng)戶與持續(xù)貧困的剛性支出增加額相差639元。

（4）2017年與2016年樣本，201戶的平均收入略有上漲，但不同收入來源的收入增加額在不同群體之間存在明顯差異。如表8所示，低收入農(nóng)戶年人均收入的算術(shù)平均值，2017年比2016年增加了670.4元，收入的增長主要來源于工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增加。其中，工資性收入平均增加額為303.6元，轉(zhuǎn)移性收入平均增加額為327.3元，低保救濟(jì)金對轉(zhuǎn)移性收入增加額的貢獻(xiàn)最大，達(dá)到230.4元，占轉(zhuǎn)移性收入平均增加額的70.4%。在201戶中，年人均收入增加的戶數(shù)有88戶，減少的戶數(shù)為22戶，超過45%的低收入農(nóng)戶年人均收入沒有發(fā)生變化。收入發(fā)生變化的低收入農(nóng)戶，還有相當(dāng)一部分的變化來自轉(zhuǎn)移性收入，人均工資性收入、經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入發(fā)生變化的戶數(shù)在35、14和0戶，這充分說明調(diào)查樣本依靠自身造血能力提高收入的能力比較弱。

表7 2017年與2016年相比持續(xù)貧困、脫貧和新增貧困戶的人均收支變化 元

表8 2017年相對于2016年低收入農(nóng)戶年人均收入變化情況——算術(shù)平均值 元

調(diào)研走訪的201戶低收入農(nóng)戶中，有78戶已于2017年之前（含2017年）脫貧。對另123戶低收入農(nóng)戶來說，不同類型的低收入農(nóng)戶對轉(zhuǎn)移性收入的依賴程度不同。其中：低保戶對轉(zhuǎn)移性收入的依賴程度最高，該群體2017年比2016年年人均收入平均增加額的59.2%來自養(yǎng)老金增加額和低保金增加額（人均收入增加額和人均轉(zhuǎn)移性收入增加額分別為1 065.2元和630.6元），這也與低保戶多數(shù)為老人或者殘疾、重病而喪失勞動力的人的實(shí)際情況相符。工資性收入增加額對其他類型的低收入農(nóng)戶來說，更為重要。雖然該群體年人均收入減少了210元，但其人均工資性收入增加了342元（詳見表9）。

表9 2017年與2016年相比不同類型低收入農(nóng)戶的收支變化——算術(shù)平均值 元

（5）2017年與2016年年人均收入增幅，地區(qū)之間差異明顯。對5縣采用人口加權(quán)計(jì)算收入增長幅度，結(jié)果見表10。盡管調(diào)查樣本的隨機(jī)性存在一定缺陷，但地區(qū)差距非常明顯。年人均收入增幅最高的是泰順縣，增幅超過15%，而年人均收入增幅最低的文成縣，增幅不足6%。

表10 2017年與2016年相比低收入農(nóng)戶收入增幅的5縣分布——人口加權(quán)平均值

3.基本結(jié)論

通過溫州平陽、蒼南、泰順、文成、永嘉5個加快發(fā)展縣的數(shù)據(jù)分析，2013年到2017年實(shí)施的低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃，其政策效果主要有三點(diǎn)。

（1）從宏觀層面來看，農(nóng)民年人均收入增幅明顯，財政對低收入群體的托底責(zé)任明顯增加。

（2）2012年底認(rèn)定的172戶低收入農(nóng)戶，年人均收入算術(shù)平均值從2013年的6 000元增加到2017年的10 998元，增幅為83.3%，同期加權(quán)平均值（以家庭人口數(shù)為權(quán)重）從2013年的6 144元增加到10 869元，中位數(shù)從5 780元增加到7 712元。不論以哪種方法計(jì)算，2012年底認(rèn)定的低收入農(nóng)戶從2013年到2017年年人均收入明顯增加。

（3）年人均收入增加額，無論以何種指標(biāo)看，在地區(qū)間、群體間均存在明顯差異。超過75%的新增貧困農(nóng)戶的致貧原因是因?yàn)?zāi)或因殘，因?yàn)?zāi)導(dǎo)致低收入農(nóng)戶家庭剛性支出急劇上升，而因病、因殘會導(dǎo)致這些家庭承受收入能力下降和支出需求上升的雙重壓力。

二、進(jìn)一步幫助低收入農(nóng)戶增收的建議

1.加大扶貧數(shù)據(jù)庫建設(shè)維護(hù)工作力度，為精準(zhǔn)扶貧奠定基礎(chǔ)

貧困戶的認(rèn)定及其原因剖析是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作，脫貧、返貧處于時刻動態(tài)變化中，現(xiàn)有扶貧信息欠精準(zhǔn)，尚未建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，這既是困擾政府部門精準(zhǔn)施策的重要基礎(chǔ)性因素，也在很大程度上制約了精準(zhǔn)扶貧的成效。建議強(qiáng)化信息技術(shù)手段的應(yīng)用，確保信息建設(shè)的完善，如為每個低收入農(nóng)戶設(shè)立二維碼，信息錄入員通過掃描二維碼，不僅可以了解已有全部信息，而且可以對其原有數(shù)據(jù)進(jìn)行增補(bǔ)、修訂，避免反復(fù)填表、反復(fù)修改、反復(fù)統(tǒng)計(jì)。將更新后的數(shù)據(jù)通過APP、PC終端上傳到全省扶貧系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的同時，要整合銜接低收入戶在民政、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、房產(chǎn)登記、銀行存款等方面的數(shù)據(jù)庫，形成數(shù)據(jù)庫維護(hù)更新的責(zé)任分擔(dān)共享機(jī)制，為精準(zhǔn)扶貧政策保駕護(hù)航[4]。

2.創(chuàng)新扶貧模式，多聚并措幫助低收入農(nóng)戶脫貧

授人以魚不如授人以漁。幫助低收入農(nóng)戶脫貧，最根本的還是要提高其造血能力。第一，完善貧困地區(qū)道路交通條件，推動高速公路加快向貧困地區(qū)延伸，加快貧困地區(qū)國省干線公路和通鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路提檔升級，助推鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)殖和種植等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動低收入農(nóng)戶增收[5]。第二，政府部門可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+電商+扶貧”模式，在有條件的貧困村內(nèi)開設(shè)就業(yè)扶貧驛站和淘寶電商中心，借助互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)這一新興產(chǎn)業(yè)模式，在為一部分低收入農(nóng)戶提供就業(yè)崗位的同時，還可以幫助低收入農(nóng)戶出售諸如土雞蛋、蜂蜜等一部分農(nóng)家土特產(chǎn)，幫助低收入農(nóng)戶增收。第三，創(chuàng)新公益性崗位用工特招制度，將森林防火、基層消防、河道保潔、村莊保潔、經(jīng)營性停車場等公益性崗位優(yōu)先并重點(diǎn)安排給有勞動能力的低收入農(nóng)戶。第四，針對當(dāng)前扶貧項(xiàng)目資金利用率低、甚至很多扶貧資金被閑置的現(xiàn)象，扶貧部門工作人員要勇于擔(dān)當(dāng)，爭取擴(kuò)大扶貧項(xiàng)目范圍，積極探索、嘗試有可行性且前景可觀的扶貧項(xiàng)目，努力推廣已成功的、具有可復(fù)制性的扶貧項(xiàng)目，提高扶貧項(xiàng)目資金的利用率。第五，政府部門可以考慮出臺一定的稅收優(yōu)惠政策鼓勵社會資本進(jìn)行項(xiàng)目扶貧，如以一定的稅收優(yōu)惠政策為條件要求社會企業(yè)為低收入農(nóng)戶提供一定量的工作崗位等[6]。這不僅能提高貧困戶的造血能力，還能在一定程度上緩解扶貧企業(yè)人力資源緊張和爭取項(xiàng)目成本過高等問題，實(shí)現(xiàn)多贏局面。

3.進(jìn)一步提升社會保障水平，積極營造全社會扶貧氛圍

因病、因殘而致貧的低收入農(nóng)戶面對著勞動能力低下和醫(yī)療費(fèi)用高昂的雙重困境，多數(shù)依賴社會救助形式生活。對此，政府要逐步加大社會保險對低收入群體的保障能力，加大專項(xiàng)救助力度，逐步提高社會救助水平，完善低保、醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)害、司法等專項(xiàng)救助措施。此外，要積極集聚民間扶助資源，營造全社會扶貧氛圍。一是充分發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)作用。在加大對低收入農(nóng)戶助醫(yī)、助學(xué)等方面救助力度的同時，鼓勵更多社會公益性組織舉辦面向殘疾人、老人、兒童的各種福利院，增加低收入群體的社會福利。政府要積極引導(dǎo)社會組織、行業(yè)協(xié)會、商會等民間團(tuán)體參與到幫扶活動中來。二是廣泛開展志愿服務(wù)活動。積極組織村社開展鄰里互助、志愿服務(wù)等群眾性自我服務(wù)活動，為低收入農(nóng)戶提供緩解生活困難的輔助性救助服務(wù)，鼓勵群眾將家中閑置的家電、家具、衣物等生活物資捐贈給低收入農(nóng)戶。

三、結(jié) 語

總體而言，2013年至2017年，溫州5個加快發(fā)展縣（平陽、蒼南、泰順、文成、永嘉）通過實(shí)施“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃（2013—2017年）”，促使低收入農(nóng)戶明顯增收，但其收入水平跟溫州其他地區(qū)之間仍存在一定差距，未來如何追趕甚至抓住后發(fā)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)彎道超車，仍需進(jìn)行更多研究和探索。繼“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃（2013—2017年）”后，為進(jìn)一步提高低收入農(nóng)戶收入水平，2018年浙江省委、省政府又出臺了“低收入農(nóng)戶高水平全面小康計(jì)劃（2018—2022年）”，提出按照“兩個高水平”建設(shè)目標(biāo)，實(shí)施低收入農(nóng)戶高水平全面小康計(jì)劃?；诖?，必須進(jìn)一步完善扶貧數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，精準(zhǔn)鎖定低收入農(nóng)戶，創(chuàng)新扶貧方式，建立多元主體協(xié)同扶貧體制機(jī)制，針對低收入農(nóng)戶實(shí)際情況制定相應(yīng)的精準(zhǔn)幫扶策略，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧績效的最優(yōu)化。