項目庫在高校預算管理中的應用研究

錢軼

（南京工業(yè)職業(yè)技術大學計財處，江蘇 南京 210023）

一、前言

2018年國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》指出，要持續(xù)保障財政投入，全面建立生均撥款制度，保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。隨著國家對教育經(jīng)費的不斷加大，生均經(jīng)費撥款、各級專項經(jīng)費、縱橫向科研經(jīng)費等項目經(jīng)費日趨多元化。因此，加強項目支出預算管理，探索預算管理新模式，是高質(zhì)量規(guī)劃和編制高校中長期預算的前提條件。

二、高校預算管理存在的問題

（一）編制內(nèi)容過于寬泛。預算編制是一個全員參與的過程，需要高校內(nèi)部各個層級的匯總編報，預算數(shù)據(jù)采集的質(zhì)量直接影響預算編制的效果。但在實際操作中，各層級單位重視程度并不高，認為預算都是財務部門的事，對數(shù)據(jù)的填報很籠統(tǒng)，對項目的申報也很寬泛。有的單位只注重粗放式要錢，甚至對項目不做規(guī)劃和論證。缺乏明確的編制依據(jù)，預算也就脫離了實際，預算管理變得流于形式，很容易造成資源的浪費和預算的松弛。

（二）經(jīng)費調(diào)整彈性過大。受預算編制效果的影響，各層級部門在預算執(zhí)行過程中多少會存在調(diào)整預算的現(xiàn)象。淡薄的預算管理意識和對政策把握的偏差，導致預算經(jīng)費調(diào)整具有隨意性。再加上信息不對稱產(chǎn)生的風險，各層級部門可能因無法預測而漏報項目，也可能對專項理解不透，在其他項目中重復申報。有些項目實際支出超出預算數(shù)，大大降低了預算執(zhí)行的剛性，影響預算約束的功能；有些項目由于編制的不合理，預算數(shù)高于項目需求數(shù)，為提高執(zhí)行力而年底突擊花錢，使得預算失去了嚴肅性。

（三）忽視預算績效管理。高校區(qū)別于企業(yè)，不涉及成本核算，也不關重資金的使用效益。在項目預算時重投入，項目實施后又輕產(chǎn)出。項目的管理存在主觀性，可能存在與高校中長期發(fā)展規(guī)劃不適合的現(xiàn)象。加上缺少績效管理監(jiān)督機制，項目實施的目標和執(zhí)行力無法得到監(jiān)督。各個部門都希望部門工作有充實的財力作保障，使得部門間預算分配不均，重點項目多的部門缺資金，一般項目多的部門余資金。預算績效管理的缺失，使得資源不能有效配置，影響預算編制的科學性。

三、加強高校預算管理的途徑——預算管理項目庫建設

（一）什么是預算管理項目庫

預算管理項目庫，簡稱“項目庫”，是指將納入高校經(jīng)常性的建設項目，通過一定的程序，進行歸類匯總形成的數(shù)據(jù)庫，入庫項目將在高校編制預算時，根據(jù)財力直接選定。項目庫是高校編制年度預算和滾動預算的重要依據(jù)，也是年內(nèi)追加項目預算的依據(jù)，高校年度預算和滾動預算的項目支出都要納入項目庫管理。

（二）項目庫分類

項目庫應當實行分類設置，按照事業(yè)經(jīng)費類別和建設周期分類。按照事業(yè)經(jīng)費類別分，可分為教學類、科研類、師資建設類、實驗實訓類、學生活動類、后勤服務類、基本建設類等。按照建設周期分，可分為常規(guī)性項目、階段性項目等。

（三）項目庫建設的作用

1．預防內(nèi)部管理機制失控

預算編制的過程就是資源配置的過程，預算審批權限涉及高校管理的方方面面，存在一定的廉政風險，一旦內(nèi)控監(jiān)督不力，很可能滋生腐敗。項目庫的建設實質(zhì)上就是內(nèi)控管理的一部分，集合了多個層面的全過程參與，加大了項目的可行性論證和與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃適合程度的審核，最后進行項目輕重緩急排序的研究。項目庫的建設能夠提升預算的科學性、合理性、長遠性，有利于提高內(nèi)部控制的預算管理水平。

2．規(guī)避預算資金脫離項目

在目前預算管理模式下，以項目控制數(shù)決定項目的規(guī)模、進展，一切以控制數(shù)為界限。事實上，事中控制力度很難起到真正作用，不夠的項目總要想辦法追加預算，結(jié)余的資金總要想辦法新增項目突擊花掉。預算績效評價指標的缺失或設置不科學，使得預算資金與項目之間的黏性大大降低，難以發(fā)揮校內(nèi)預算與高校長遠發(fā)展的協(xié)同作用。

四、項目庫建設管理的設想

項目庫的建設過程是一個科學控制預算支出的過程。不僅需要對支出項目前期進行調(diào)研和可行性論證，而且要將資金的需求量與項目的大小、高校的發(fā)展規(guī)劃相匹配，避免預算編制過松、過寬，預防預算執(zhí)行偏離預算編制而導致的資源浪費等現(xiàn)象，能夠大大提高預算的準確度和編制效果。在建設過程中還應加強項目庫管理，根據(jù)一定的要求制定項目入庫流程。

（一）直接入庫流程

高校經(jīng)費項目根據(jù)類別不同，論證與評價的要求也不相同。日常辦公、人員經(jīng)費、福利性支出等有明確標準和規(guī)范的可直接測算的項目，應當簡化流程，由使用部門測算預算需求，經(jīng)財務部門和發(fā)展規(guī)劃部門充分溝通后，根據(jù)已確定的高校事業(yè)發(fā)展項目，總體把握不同條線項目的資金分配，此類項目經(jīng)審核后無須進入評審流程即可直接入庫（圖1-1所示）。

圖1-1 直接入庫流程

（二）評審人庫流程

除標準化可測算項目外，其他建設發(fā)展項目均應按照相關規(guī)定，經(jīng)過評審后入庫（圖1-2所示）。

圖1-2 評審入庫流程

1．項目論證與評價階段

使用部門前期研究、可行性分析程度對項目庫建設的效果有直接的影響，這就要求分解目標與高校發(fā)展目標要高度統(tǒng)一，把對項目的預期落實到申報書上，以申報書的形式確定預算需求。申報書內(nèi)容應當清晰完整，全面反映項目建設整體規(guī)模和內(nèi)容，并附有翔實的建設方案、可行性報告、績效考核目標。財務部門、歸口管理部門和發(fā)展規(guī)劃部門審核項目申報書，統(tǒng)籌高校事業(yè)發(fā)展業(yè)務和項目，對申報項目和資金預算初審，指導使用部門調(diào)整或提出不予立項的建議。經(jīng)初審后的項目，通過項目評價系統(tǒng)，組織專家立項評審。

2．項目庫運行與管理階段

專家評審應當客觀公正，評分標準的設置應充分考慮重點保障和難點領域，確保入庫的項目切合高校的發(fā)展規(guī)劃目標。按照項目安排的輕重緩急先后順序，分為儲備項目和侯建項目。儲備項目為專家論證及校長辦公會通過的項目，侯建項目為專家論證通過而暫緩建設的項目。當儲備項目建設完畢，再將侯建項目提交校長辦公審批通過后轉(zhuǎn)為儲備項目。所有儲備項目在項目庫系統(tǒng)中按輕重緩急進行排序。按照儲備庫排序，下達預算?？烧{(diào)整順序，但未入儲備庫或未從侯健庫審批轉(zhuǎn)為儲備庫的項目不予下達預算。跟蹤儲備項目的進度，定期報告項目進度提交審核。未按申報書實施的，酌情收回或減少預算。

3．預算監(jiān)控與考核階段

項目庫建設管理還應當包含預算監(jiān)控和考核內(nèi)容。項目成立項目與預算執(zhí)行評價專家組，每年上半年，根據(jù)高校上一年度事業(yè)發(fā)展目標，對上一年度的預算執(zhí)行情況和項目申請書中申報的績效目標進行考核，對考核結(jié)果和項目預期效果好的項目應當配套一定的獎勵，對于預算執(zhí)行效果差的項目考慮是否收回資金投入或推后給予申報新項目的資格。每年下半年，在財務部門發(fā)出下一年預算申報時，同時會同發(fā)展規(guī)劃部門發(fā)出下一年度高校項目庫申報通知。財務及發(fā)展規(guī)劃部門在項目庫建設中應建立項目動態(tài)管理機制，及時為使用部門提供必要的指導與幫助，做好充分的解釋溝通，使用部門遇到不可控因素，也應當及時反饋財務及規(guī)劃部門，共同推進預算執(zhí)行和項目開展。

五、結(jié)論

在信息化高速發(fā)展的今天，推行預算管理項目庫建設，對于提高預算管理質(zhì)量，建立公開透明的預算管理體系具有重大意義。然而在實踐中，如何適應新形勢的要求，還面臨一些困難。只有不斷加強項目庫精細化管理，提高資金支出的績效水平，借助先進的技術解決實踐中遇到的問題，才能更好地促進財務管理工作，最大化地為高校的發(fā)展提供有力支持。