基層政府執(zhí)行力的影響因素及提升路徑

曹靜暉，胡伶俐

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510640)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

執(zhí)行力是政府工作的生命力，加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)是當(dāng)前政府工作中迫切的政治任務(wù)[1]。黨的十九大報(bào)告提出，要“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這是繼溫家寶總理在2007年政府工作報(bào)告中提出增強(qiáng)政府執(zhí)行力之后，中央又一次強(qiáng)調(diào)把政府執(zhí)行力建設(shè)納入國家治理范疇，凸顯了它在國家治理中的重要價(jià)值。政府執(zhí)行力是影響國家治理績效的一個(gè)關(guān)鍵變量，良好的政府形象和公信力是由政府執(zhí)行力鑄就的[2]。在我國自上而下的治理模式中，基層政府(1)本文所指的基層政府是處于政府組織末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)政府，下文簡稱鎮(zhèn)(街)政府。是各項(xiàng)政策制度的執(zhí)行主體，其執(zhí)行力強(qiáng)弱不僅影響自身的職能發(fā)揮、效能高低及合法性基礎(chǔ)，還影響黨和政府的公信力，更影響國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，基層政府直面公眾復(fù)雜多樣化的社會(huì)需求，事務(wù)執(zhí)行多重性、部門執(zhí)行差異性和執(zhí)行過程多變性決定了其執(zhí)行的復(fù)雜性和不確定性。事實(shí)上，“事多、權(quán)小、責(zé)大、能弱”的鎮(zhèn)(街)政府不得已或有意“變通”來“完成”國家治理目標(biāo)，不可避免地會(huì)使自身執(zhí)行不力。面對當(dāng)前一些地方執(zhí)行不力的現(xiàn)狀，須科學(xué)系統(tǒng)地分析基層政府執(zhí)行力影響因素，在此基礎(chǔ)上提出針對性的解決方案。

政府執(zhí)行力問題引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，學(xué)者們從不同角度研究了政府執(zhí)行力的影響因素及提升路徑。陳奇星等從技術(shù)角度分析了政府執(zhí)行力的影響因素，提出戰(zhàn)略是提升政府執(zhí)行力的前提因素，策略和運(yùn)營是基礎(chǔ)性因素，人員與結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵性因素[3]66。胡象明等從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，認(rèn)為地方政府執(zhí)行力弱化的原因主要在于制度的缺陷，而加強(qiáng)非正式制度建設(shè)、重視內(nèi)部交易費(fèi)用、強(qiáng)化激勵(lì)功能、健全實(shí)施機(jī)制、確保制度落實(shí)到位是提升地方政府執(zhí)行力的根本途徑和必然選擇[4]71。有學(xué)者從社會(huì)資本的視域出發(fā)，提出了地方政府執(zhí)行力提升的兩條路徑：一是構(gòu)建政府內(nèi)部社會(huì)資本，理順政府內(nèi)部縱向、橫向和斜向交叉職能部門間關(guān)系；二是拓展政府外部社會(huì)資本，重塑政府與外部的公眾、社會(huì)組織和企業(yè)間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理[5]。也有學(xué)者基于公共精神和行政倫理的分析，認(rèn)為我國地方政府存在執(zhí)行不力和執(zhí)行扭曲的根源在于功利主義盛行、雙重激勵(lì)機(jī)制及目標(biāo)置換，提出通過公共精神的培育與行政倫理的建設(shè)提升政府執(zhí)行力[6]。還有學(xué)者從組織學(xué)角度探討政府執(zhí)行力相關(guān)問題，如麻寶斌等基于官僚制組織特征，分析了組織目標(biāo)、靜態(tài)結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)流程、組織文化及生態(tài)環(huán)境對政府執(zhí)行力的影響，提出通過官僚化與去官僚化的平衡及構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)提升政府執(zhí)行力[7]；韓艷麗基于組織結(jié)構(gòu)層面的思考，認(rèn)為政府間關(guān)系的不和諧 、組織機(jī)構(gòu)膨脹以及部門間缺乏協(xié)調(diào)是影響基層政府執(zhí)行力的主要因素，提出從組織結(jié)構(gòu)層面解決新農(nóng)村建設(shè)中基層政府執(zhí)行力不足問題[8]。上述研究從不同角度分析了政府執(zhí)行力的影響因素，提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施，都具備自身的合理性。但很少有從組織構(gòu)成要素的視角分析基層政府執(zhí)行力的影響因素，尤其未區(qū)分不同因素對基層政府執(zhí)行力的影響差異，因而無法有的放矢地為基層政府執(zhí)行力提供改進(jìn)對策?；诖?，本文從組織的構(gòu)成要素出發(fā)，探索基層政府執(zhí)行力的影響因素，并運(yùn)用層次分析法確定不同因素的權(quán)重，從中得出重要因素和次要因素，以期全面而重點(diǎn)地把握基層政府執(zhí)行力的影響因素，為提高執(zhí)行力與實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)提供智力支撐。

二、基層政府執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)與危害

基層政府執(zhí)行力是基層政府在貫徹落實(shí)法律、制度、戰(zhàn)略方針及政策時(shí)達(dá)成目標(biāo)的程度。自執(zhí)行力建設(shè)被正式提上政府改革和建設(shè)日程，許多基層政府紛紛推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，制定實(shí)施行政問責(zé)制、政風(fēng)評議制等，并不斷加強(qiáng)對行政行為的監(jiān)督，使基層執(zhí)行力得到了有效提升。但在實(shí)際工作中，基層政府執(zhí)行不力、效率不高等現(xiàn)象仍存在，并帶來了負(fù)面影響。

(一)基層政府執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)

基層政府執(zhí)行力弱化是指基層政府部門及其工作人員執(zhí)行偏向、執(zhí)行不力、執(zhí)行低效，不能有效完成政府既定目標(biāo)和任務(wù)的狀態(tài)[4]71?；鶎诱捎谥泵娑嘣纳鐣?huì)需求及復(fù)雜的公共事務(wù)，在執(zhí)行過程中存在著較多問題，弱化了自身的執(zhí)行力。本文通過與廣東省的鎮(zhèn)(街)工作人員進(jìn)行訪談，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層政府執(zhí)行力弱化主要表現(xiàn)在以下方面：

1.機(jī)械執(zhí)行

表現(xiàn)為基層人員簡單粗暴地執(zhí)行上級的政策與指令，未能結(jié)合本地的具體情況加以靈活運(yùn)用。部分基層人員為了規(guī)避政治責(zé)任，或由于缺乏靈活性、創(chuàng)造力，習(xí)慣以一種機(jī)械的方式照搬上級的政策及精神，而不考慮所在地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)。這種典型的教條式執(zhí)行方式雖認(rèn)真貫徹上級政府的指令，但實(shí)際上難以收到應(yīng)有的執(zhí)行效果。如在當(dāng)前大力倡導(dǎo)的“精準(zhǔn)扶貧”中，國家要求各級政府轉(zhuǎn)變扶貧方式，從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向“造血式”扶貧。但在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少基層扶貧干部仍延續(xù)“慰問式”扶貧方式，簡單地給予貧困群眾物質(zhì)救濟(jì)，未結(jié)合地區(qū)特色探索新的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。

2.形式執(zhí)行

主要表現(xiàn)為基層人員的執(zhí)行意識不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性，尤其是責(zé)任意識淡薄，對自身承擔(dān)的工作任務(wù)進(jìn)行應(yīng)付式執(zhí)行，并未盡心盡力、高質(zhì)量完成。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了應(yīng)對各種檢查與考核，一些“形式主義報(bào)表”層出不窮，尤其是當(dāng)下的“精準(zhǔn)扶貧”變成了“精準(zhǔn)填表”，使得扶貧政策流于形式，無法解決群眾的實(shí)際困難[9]。

3.選擇性執(zhí)行

所謂選擇性執(zhí)行是地方政府“趨利避害”執(zhí)行，但這里的“趨利避害” 不是針對人民群眾而言的，而是針對當(dāng)?shù)卣木唧w利益[10]。對于基層政府而言，這種選擇性執(zhí)行更為明顯，因?yàn)樗泵鎻V大基層群眾，更能利用手中的權(quán)力牟取私利。當(dāng)前仍存在個(gè)別基層干部為了個(gè)人或小團(tuán)體的目的和利益，忽略群眾需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際，搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭薄靶蜗蠊こ獭?，而對于那些能夠給群眾帶來切身利益的民生工程卻視而不見。例如，在與某鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的訪談中發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革后，政府的社會(huì)管理權(quán)限有所擴(kuò)大，有些人員就利用擴(kuò)大的權(quán)力，為自己或部門牟取私利，造成執(zhí)行過程中，對自身或本部門有利的，就加大執(zhí)行力度，沒有利益的就消極執(zhí)行，有的甚至不執(zhí)行。

四是錯(cuò)誤執(zhí)行。一方面由于部分基層人員的綜合素質(zhì)不高、能力欠缺，或由于受具體利益的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致基層執(zhí)行者錯(cuò)誤地執(zhí)行上級的政策命令；另一方面有些基層工作者缺乏對政策命令的理解與認(rèn)知，無法精準(zhǔn)地識別政策的真實(shí)意圖，使得執(zhí)行過程中發(fā)生扭曲。在實(shí)證調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)一些鎮(zhèn)(街)公務(wù)人員存在執(zhí)行能力不強(qiáng)的情況，有些領(lǐng)導(dǎo)年齡大，知識過于老化，無法適應(yīng)與執(zhí)行上級下放的一些事權(quán)；有些工作人員安于現(xiàn)狀，不愿更新知識儲(chǔ)備，缺乏執(zhí)行新下放事權(quán)的能力，使得執(zhí)行效果不佳。

(二)基層政府執(zhí)行力弱化的危害

基層政府執(zhí)行力是基層政府工作的生命力，是整個(gè)行政系統(tǒng)中最關(guān)鍵的一環(huán)，有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的全局影響和戰(zhàn)略意義。基層政府執(zhí)行力的弱化不僅會(huì)導(dǎo)致某一具體政策或任務(wù)的失敗，還會(huì)給基層治理、政府公信力及中央權(quán)威等帶來負(fù)面影響。

1.降低基層政府效能

所謂政府效能是政府及政府工作人員為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而發(fā)揮功能和能力的程度及其產(chǎn)生的效率、效益和效果的綜合體現(xiàn)[11]。政府的行政效能主要體現(xiàn)在能力、效率、效益及效果等方面。因此，政府效能的提高必須以政府執(zhí)行力的提升為前提。從當(dāng)前基層政府執(zhí)行現(xiàn)狀來看，一些基層人員執(zhí)行意識差、執(zhí)行能力不足，機(jī)械執(zhí)行、形式執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行等行為失范現(xiàn)象較為嚴(yán)重，一方面降低基層政府執(zhí)行的速度和水平，增加執(zhí)行的實(shí)際成本，降低整個(gè)執(zhí)行效率；另一方面使得公共政策的應(yīng)有效應(yīng)減損，政策的有效性無法發(fā)揮，削弱了基層政府的施政效能。

2.損害基層政府公信力

政府公信力是來自普通民眾對政府執(zhí)政能力的滿意度和信任度，是政府根據(jù)自身行為所產(chǎn)生的信用效果[12]?；鶎诱墓帕εc其執(zhí)行能力密切相關(guān)?；鶎诱畧?zhí)行力的弱化，會(huì)導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行不力，尤其是一些涉及重大公共利益的政策的延緩，必然使得群眾對基層政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生質(zhì)疑，繼而降低群眾對基層政府的滿意度與信任感。有些基層政府在拆遷、征地中亂作為，侵犯群眾的切身利益，導(dǎo)致群眾對基層政府產(chǎn)生不滿，甚至出現(xiàn)了習(xí)慣性懷疑。所以基層政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱不僅關(guān)乎某一具體政策或任務(wù)的成敗，更關(guān)乎社會(huì)民眾對基層政府的信任。若沒有基層政府的公信力作為保障，基層政府很難獲得民眾信任，并可能遭遇更大的執(zhí)行阻力，執(zhí)行效果也可能會(huì)不盡如人意，這將導(dǎo)致執(zhí)行不力—公信力下降—執(zhí)行不力—公信力下降的惡性循環(huán)的出現(xiàn)。

3.削弱中央政府權(quán)威

基層政府位處政府機(jī)構(gòu)的底層，其行政行為更多的是對公共政策的執(zhí)行，尤其是對中央政策的執(zhí)行。當(dāng)前一些基層政府存在的選擇性執(zhí)行等問題，破壞了中央政策的整體性，使得中央政策的總體效益無法發(fā)揮，不僅影響了中央政府政令的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，也影響了中央政策的權(quán)威性。個(gè)別基層政府出于自身利益的考量，歪曲或選擇性執(zhí)行中央的政策，擇其利己而行之，可能會(huì)滋生地方保護(hù)主義和分散主義，導(dǎo)致政令不一，政令不行。

三、基層政府執(zhí)行力的影響因素及程度差異

(一)基層政府執(zhí)行力的影響因素

基層政府作為一種行政組織，其執(zhí)行也是一種組織行為。組織行為的執(zhí)行力是組織運(yùn)行的綜合體現(xiàn)，受組織中多重要素的影響，當(dāng)這些要素自身功能強(qiáng)化及彼此間的作用強(qiáng)化時(shí)，執(zhí)行力便會(huì)顯著增強(qiáng)；反之，執(zhí)行力則會(huì)削弱。傳統(tǒng)組織理論認(rèn)為組織是由活動(dòng)、技術(shù)、制度及目標(biāo)組成；系統(tǒng)組織理論提出組織是由七種要素構(gòu)成，即目標(biāo)、人員、資源、流程、制度、結(jié)構(gòu)及文化；也有學(xué)者認(rèn)為組織是由目標(biāo)、員工、技術(shù)設(shè)備、組織結(jié)構(gòu)、組織文化及環(huán)境組成[13]110-111。盡管學(xué)術(shù)界對組織要素的界定并非完全相同，但至少在目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、制度、人員、環(huán)境五個(gè)要素上達(dá)成共識，因而這五大要素構(gòu)成了組織執(zhí)行力的影響因素?；鶎诱鳛橐环N組織形態(tài)，其執(zhí)行力也是政府組織中多種要素綜合作用的結(jié)果。

1.目標(biāo)

目標(biāo)是組織在一定時(shí)期內(nèi)希望達(dá)到的成果，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度反映執(zhí)行力的高低?；鶎诱繕?biāo)是基層政府在制定決策及執(zhí)行上級任務(wù)時(shí)欲達(dá)到的結(jié)果，是其工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。對于基層政府執(zhí)行力而言，執(zhí)行的第一步就是制定所要執(zhí)行的目標(biāo)。只有在目標(biāo)確定的情況下，執(zhí)行者才有了行動(dòng)依據(jù)與方向指引，人力、物力、財(cái)力等執(zhí)行資源才有管理依據(jù)，執(zhí)行結(jié)果才有考核標(biāo)準(zhǔn)。因而，目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果緊密相連，深刻地影響著執(zhí)行結(jié)果的成敗與好壞。一般而言，目標(biāo)質(zhì)量越高，執(zhí)行越順暢，效果也越好。好的目標(biāo)具有一定的特征：陳述清晰具體、具有挑戰(zhàn)性但可實(shí)現(xiàn)、與成員溝通并被理解與支持[14]73。目標(biāo)越清晰科學(xué)、越具可操作性，執(zhí)行起來越容易；而基層人員對目標(biāo)的理解與認(rèn)知，利于目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前由于個(gè)別基層政府目標(biāo)不清晰、不明確，缺乏可操作性等，使得有些基層人員難以正確解讀執(zhí)行任務(wù)，錯(cuò)誤執(zhí)行的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。Haiperin曾指出，執(zhí)行人員得到含糊籠統(tǒng)的政策指令，或無法準(zhǔn)確地了解上級領(lǐng)導(dǎo)或決策人員要求他們所做的事情，是導(dǎo)致執(zhí)行失敗的重要原因[15]212-222。

2.結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)是組織各部分的配合和排列組合方式，確立了一個(gè)組織各部門的權(quán)責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、分工協(xié)作、運(yùn)行程序及各要素之間相互關(guān)系的模式。政府組織結(jié)構(gòu)是政府的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員編制等行政資源的配置形式及其相互關(guān)系，是其履行職能的組織保障[16]161。一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、信道通暢、配合緊密的基層政府能做到上情下達(dá)、執(zhí)行有道，形成流暢的反饋流程，產(chǎn)生整體功效大于部分之和的效果，否則會(huì)出現(xiàn)相互推諉、信息堵塞、人浮于事等現(xiàn)象，使得基層政府工作難以展開，降低執(zhí)行績效。基層政府結(jié)構(gòu)分為橫向結(jié)構(gòu)與縱向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)包括基層政府的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及部門分工協(xié)作等。只有建立合理的橫向結(jié)構(gòu)，基層人員才能各司其職、各盡其責(zé)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行績效?？v向結(jié)構(gòu)是縱向分工形成的層級制，包括基層政府上下級的權(quán)責(zé)劃分、溝通協(xié)調(diào)及業(yè)務(wù)流程等。若縱向結(jié)構(gòu)不暢通，會(huì)使基層政府執(zhí)行受到過多和不必要的牽制，產(chǎn)生執(zhí)行摩擦。

3.制度

制度是組織中全體成員普遍遵守的準(zhǔn)則，它對組織的目標(biāo)、權(quán)力分配、運(yùn)作程序、成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面做出了規(guī)定[17]339。基層政府制度是所有基層政府人員在執(zhí)行過程中必須堅(jiān)守的準(zhǔn)則與規(guī)范，為其執(zhí)行提供了行為導(dǎo)向、資源配置和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。基層政府的執(zhí)行力必須依靠一套制度體系對成員的行為進(jìn)行規(guī)范，沒有制度的約束，政府的權(quán)力運(yùn)行可能面臨異化風(fēng)險(xiǎn)，造成執(zhí)行走樣或扭曲。而制度能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于執(zhí)行，制度執(zhí)行的可行性越強(qiáng)，偏差越小，對基層人員行為約束越強(qiáng)，越能保證執(zhí)行效力。同時(shí)，制度也是基層政府執(zhí)行的重要內(nèi)容，因而其本身的合理合法性，也會(huì)影響基層政府的執(zhí)行力[18]。當(dāng)前基層政府中仍存在著選擇性執(zhí)行等現(xiàn)象，這在很大程度上源于行政問責(zé)制、監(jiān)督機(jī)制等落實(shí)不到位。

4.人員

人員是組織中最重要的角色，組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要人員的共同努力。人員是基層政府政策落實(shí)、職能履行的核心[19]，一項(xiàng)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)、執(zhí)行效果能否達(dá)成均離不開基層公務(wù)員的努力?；鶎訄?zhí)行人員包括領(lǐng)導(dǎo)者和具體執(zhí)行者，任何一項(xiàng)執(zhí)行活動(dòng)既需要領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮總攬全局的作用，也需要具體執(zhí)行者的全力執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)者是基層政府決策的核心與樞紐，是整個(gè)執(zhí)行活動(dòng)的主導(dǎo)者。基層政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需依靠領(lǐng)導(dǎo)者做出科學(xué)縝密的實(shí)施計(jì)劃，合理分配人員與任務(wù)，有效調(diào)動(dòng)各項(xiàng)資源。若領(lǐng)導(dǎo)能力不足，會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)行為失敗，領(lǐng)導(dǎo)過程瓦解，基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)陷入混亂。具體執(zhí)行者的執(zhí)行意愿、能力等則是制約基層政府執(zhí)行效果的最直接因素。執(zhí)行意愿與能力越強(qiáng)，基層政府目標(biāo)越易實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行力也越強(qiáng)。但人既可以推動(dòng)組織執(zhí)行，也可能成為組織執(zhí)行的障礙[20]。當(dāng)前，因執(zhí)行者能力差、執(zhí)行意識弱、執(zhí)行方式機(jī)械化等帶來執(zhí)行不力的情況時(shí)有發(fā)生。一些基層人員仍存在官本位思想，常常簡單粗暴地執(zhí)行政策，不僅導(dǎo)致效率低下，還造成執(zhí)行偏差和扭曲，制約基層政府系統(tǒng)的有效運(yùn)作。

5.環(huán)境

環(huán)境是組織賴以生存和發(fā)展的客觀條件，一個(gè)組織能否生存并獲得成功，很大程度上取決于是否很好地處理了組織與環(huán)境的關(guān)系[21]115。組織是與環(huán)境發(fā)生交互作用的開放系統(tǒng)，基層政府也與所處環(huán)境不斷進(jìn)行著物質(zhì)、能量與信息的交換，形成相互影響、相互交織的動(dòng)態(tài)過程。環(huán)境對基層政府執(zhí)行力產(chǎn)生促進(jìn)或制約作用，若基層政府行為能適應(yīng)環(huán)境的影響，則取得良好效果；反之，將削弱執(zhí)行績效。影響基層政府執(zhí)行力的環(huán)境因素有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律等。經(jīng)濟(jì)是基層政府執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)，基層政府的執(zhí)行難以為繼?；鶎诱慕?jīng)濟(jì)狀況，宏觀上取決于所在地的人均GDP及財(cái)政收入的增長率，微觀上取決于經(jīng)費(fèi)的充足度。良好的政治環(huán)境，如清廉、正義的政府形象，能增強(qiáng)民眾的認(rèn)可與信任，為基層政府執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。執(zhí)行文化，尤其是參與型的執(zhí)行文化能夠避免基層政府執(zhí)行決策失誤，增強(qiáng)政府執(zhí)行中的公信力，促進(jìn)政府執(zhí)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[22]。法律是基層政府執(zhí)行的保障，也是其必須遵循的執(zhí)行原則。法制健全度、執(zhí)法嚴(yán)格度及法律宣傳度都會(huì)影響執(zhí)行效果。

需要說明的是上述因素并非獨(dú)立地影響基層政府執(zhí)行力，它們之間相互影響、相互制約，共同構(gòu)成了基層政府執(zhí)行力的影響因素?；鶎诱畧?zhí)行力的影響因素如表1所示。

表1 基層政府執(zhí)行力的影響因素及權(quán)重

(二)影響因素檢驗(yàn)

在識別基層政府執(zhí)行力的影響因素后，為進(jìn)一步確定分析的合理性，本文進(jìn)行了相關(guān)檢驗(yàn)。將影響因素設(shè)置成評分等級表，向廣東省公共管理領(lǐng)域的專家及政府機(jī)關(guān)人員咨詢(2)專家來自中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、華南師范大學(xué)、暨南大學(xué)、廣州大學(xué)及廣東省社科院，政府機(jī)關(guān)包括廣州市、東莞市、汕頭市、潮汕市、云浮市、湛江市、清遠(yuǎn)市及韶關(guān)市的鎮(zhèn)(街)政府。，并對評分結(jié)果進(jìn)行了信度及協(xié)調(diào)系數(shù)檢驗(yàn)。評分表共發(fā)放100份，回收95份，有效表91份。其中，發(fā)放給專家40份，回收37份，有效表35份；發(fā)放給公務(wù)員60份，回收58份，有效表56份。

1.信度檢驗(yàn)

信度是分析測量對象的可靠性，即測驗(yàn)結(jié)果是否反映了測量對象穩(wěn)定、一慣的真實(shí)特征。本文采用了Cronbach’s α系數(shù)檢驗(yàn)法。α系數(shù)評價(jià)的是量表中各項(xiàng)目得分間的一致性，取值在0～1之間，值越大，說明量表信度越好。將數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，得到了基層政府執(zhí)行力影響因素的Cronbach’sα系數(shù)。如表2所示，α值有5個(gè)在0.800以上，表明可信度很高；有2個(gè)介于0.650～0.700，說明可信度可接受，即基層政府執(zhí)行力影響因素均具有較高可信度。

表2 基層政府執(zhí)行力影響因素的Cronbach’s α系數(shù)

2.協(xié)調(diào)系數(shù)檢驗(yàn)

協(xié)調(diào)系數(shù)反映的是專家之間對影響因素的合理性給出的評價(jià)意見是否存在較大分歧，了解專家對影響因素合理性的協(xié)調(diào)程度。協(xié)調(diào)系數(shù)主要用變異系數(shù)來表示(3)變異系數(shù)表明專家們對指標(biāo)合理性評價(jià)的波動(dòng)程度，計(jì)算公式為：CV=σ/μ，其中σ為標(biāo)準(zhǔn)差，μ為平均值。，數(shù)值越小，說明專家們的協(xié)調(diào)程度越高。如果變異系數(shù)大于15%，則表明專家們的評價(jià)意見存在分歧，須重新識別影響因素。如表3所示，整個(gè)基層政府執(zhí)行力影響因素的協(xié)調(diào)系數(shù)為9.3%，表明專家們對其合理性評價(jià)波動(dòng)較低，反映協(xié)調(diào)程度高。

表3 基層政府執(zhí)行力影響因素的協(xié)調(diào)系數(shù)

(三)權(quán)重確定

由于各因素對研究對象的影響與作用有所不同，因此須對其權(quán)重進(jìn)行測量，以體現(xiàn)不同因素對基層政府執(zhí)行力的影響差異。本文利用層次分析法將基層政府執(zhí)行力的影響因素構(gòu)建成遞階層次結(jié)構(gòu)，通過兩兩比較構(gòu)造判斷矩陣，確定各層次中每個(gè)因素相對上一層因素的權(quán)重，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最后計(jì)算各層次因素的組合權(quán)重。本文設(shè)計(jì)了基層政府執(zhí)行力影響因素判斷矩陣打分表，請相關(guān)專家及政府機(jī)關(guān)工作人員評分(4)專家來自中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、華南師范大學(xué)、暨南大學(xué)、廣州大學(xué)及廣東省社科院，政府機(jī)關(guān)包括廣州市、東莞市、汕頭市、潮汕市、云浮市、湛江市、清遠(yuǎn)市及韶關(guān)市的鎮(zhèn)(街)政府。。在獲取調(diào)查數(shù)據(jù)后，首先建立基層政府執(zhí)行力影響因素的層次結(jié)構(gòu)模型：A為目標(biāo)層，B1至B5為準(zhǔn)則層，C1至C12為子準(zhǔn)則層，D1至D30為對象層，W為各層次中每個(gè)因素在上一層次中所占的相對權(quán)重值；其次依據(jù)數(shù)據(jù)確定兩兩因素的相對重要性，建立判斷矩陣(限于篇幅，本文只給出了準(zhǔn)則層及橫向結(jié)構(gòu)矩陣)；最后計(jì)算最大特征值所對應(yīng)的特征向量，歸一化處理后作為相對權(quán)重值。

準(zhǔn)則層矩陣：

橫向結(jié)構(gòu)矩陣：

當(dāng)判斷矩陣的階數(shù)n>2 時(shí)，需進(jìn)行一致性檢驗(yàn)以判定判斷矩陣計(jì)算的權(quán)重是否合理。一般用CR進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，它是判斷矩陣的一致性指標(biāo)CI與同階平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI的比值。當(dāng)CR<0.1時(shí)，判斷矩陣的一致性可以接受，否則需重新調(diào)整因素間的權(quán)重關(guān)系。本文計(jì)算了判斷矩陣階數(shù)n>2的影響因素的CR值(見表4)。

表4 基層政府執(zhí)行力影響因素的一致性檢驗(yàn)

由表4可知，各判斷矩陣的CR值均小于0.1，所有的矩陣都通過了一致性檢驗(yàn)，可見，基層政府執(zhí)行力影響因素的權(quán)重具備可靠性。通過一致性檢驗(yàn)后，將各層影響因素的相對權(quán)重逐層相乘得到組合權(quán)重，用以確定基層政府執(zhí)行力中各層影響因素的最終權(quán)重(見表1)。權(quán)重越大，對基層政府執(zhí)行力的影響越大。

(四)結(jié)果分析

1.目標(biāo)和人員的影響強(qiáng)于制度、結(jié)構(gòu)及環(huán)境

在準(zhǔn)則層中，目標(biāo)的權(quán)重為0.401；人員次之，為0.239；制度、結(jié)構(gòu)權(quán)重相對較低，分別為0.151、0.128；環(huán)境的權(quán)重最低，僅有0.081。這表明目標(biāo)對基層政府執(zhí)行力的影響最大，其次為人員，制度、結(jié)構(gòu)相對較小，而環(huán)境的影響最小。影響基層政府執(zhí)行力的首要因素，無疑是目標(biāo)本身。從政府的管理過程看，先有目標(biāo)，再有執(zhí)行。目標(biāo)不僅是基層政府制定決策方案的出發(fā)點(diǎn)，也為考核管理決策制定和執(zhí)行工作好壞提供了依據(jù)[23]6，可以說確定目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基層政府執(zhí)行力的第一步。人員在基層政府中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，是基層政府執(zhí)行的載體。從根本意義上講，基層政府對各項(xiàng)政策的執(zhí)行最終還是要靠執(zhí)行人員來完成[24]。同時(shí)，基層人員的行為也會(huì)對執(zhí)行力的其他要素產(chǎn)生影響，如執(zhí)行者的價(jià)值取向和能力會(huì)影響其對目標(biāo)的認(rèn)識與理解，依法辦事的程度也會(huì)影響法律的實(shí)施狀況。因此，人員是僅次于目標(biāo)的影響因素。環(huán)境并非保證基層政府執(zhí)行績效的必要條件，也非充分條件，其更多地充當(dāng)助推角色，減少執(zhí)行中的制約與牽制。即使基層政府的執(zhí)行環(huán)境良好，也不能保證執(zhí)行績效；而執(zhí)行環(huán)境不好，也并非無法取得執(zhí)行效力。所以，環(huán)境對基層政府執(zhí)行力的影響最小。

2.目標(biāo)設(shè)置對基層政府執(zhí)行力的影響強(qiáng)于目標(biāo)認(rèn)識

在目標(biāo)子準(zhǔn)則層中，目標(biāo)設(shè)置的權(quán)重為0.240 6，高于目標(biāo)認(rèn)識的0.160 4，表明與執(zhí)行者對目標(biāo)的認(rèn)識相比，目標(biāo)設(shè)置對基層政府執(zhí)行力的影響更大。執(zhí)行者對目標(biāo)的認(rèn)識固然重要，但目標(biāo)本身也應(yīng)盡量避免增加執(zhí)行者的認(rèn)識難度。對于基層執(zhí)行者而言，一個(gè)清晰明確、科學(xué)合理的目標(biāo)，往往比自身的理解力更重要[25]。在對象層中，目標(biāo)可操作性的權(quán)重最大，為0.129 7，高于目標(biāo)的明晰性與科學(xué)性。設(shè)置目標(biāo)的目的在于實(shí)現(xiàn)，而目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于自身的可操作性。即使目標(biāo)十分清晰、科學(xué)，執(zhí)行者也理解透徹，如不具備現(xiàn)實(shí)條件，也無法實(shí)現(xiàn)。

3.橫向結(jié)構(gòu)與縱向結(jié)構(gòu)對基層政府執(zhí)行力的影響同等重要

在結(jié)構(gòu)子準(zhǔn)則層中，橫向結(jié)構(gòu)的權(quán)重與縱向結(jié)構(gòu)相等，均為0.064 0。在對象層中，權(quán)責(zé)清晰度的權(quán)重最大，為0.031 4；職能定位清晰度次之，為0.025 2。只有在清晰劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，基層政府才能明確各自的職責(zé)與權(quán)限，順利地開展下一步工作。職能定位是基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提與基礎(chǔ)，同時(shí)為人員配備提供依據(jù)。若職能定位不清，定會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉重疊、政出多門，各部門相互拖拉扯皮、相互掣肘，增加執(zhí)行難度。

4.制度實(shí)施的影響強(qiáng)于制度制定

在制度子準(zhǔn)則層中，制度實(shí)施的權(quán)重為0.100 7，制度制定為0.050 3，反映出制度實(shí)施對基層政府執(zhí)行力的影響強(qiáng)于制度制定。制度的生命力在于執(zhí)行[26]。一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)得再科學(xué)，原則性條款再完整，執(zhí)行程序再合理，操作性再強(qiáng)，如沒有經(jīng)過實(shí)施環(huán)節(jié)，也無法發(fā)揮作用。好的制度不執(zhí)行，等于沒有制度。在對象層中，制度實(shí)施可行性的權(quán)重為0.067 2，高于制度實(shí)施偏差度的0.033 5，表明與制度實(shí)施的偏差度比較，實(shí)施的可行性更為重要。制度實(shí)施的可行性是指現(xiàn)實(shí)中是否具有實(shí)施該項(xiàng)制度的主客觀條件，若不具備主客觀條件，制度在實(shí)施過程中必定會(huì)導(dǎo)致偏差，無法達(dá)成預(yù)期結(jié)果。

5.具體執(zhí)行者的影響略強(qiáng)于領(lǐng)導(dǎo)者

在人員子準(zhǔn)則層中，具體執(zhí)行者的權(quán)重為0.130 3，高于領(lǐng)導(dǎo)者的0.108 7，反映出具體執(zhí)行者對基層政府執(zhí)行力的影響強(qiáng)于領(lǐng)導(dǎo)者。具體執(zhí)行人員位于基層政府的底層，是貫徹各項(xiàng)事務(wù)的直接操作者?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)安排的各項(xiàng)工作任務(wù)，如果沒有具體執(zhí)行者的貫徹落實(shí)，則無法完成。不管是在領(lǐng)導(dǎo)者中，還是具體執(zhí)行者中，執(zhí)行能力的權(quán)重都最高，說明在整體人員中，執(zhí)行能力是影響基層政府執(zhí)行效果的最重要因素?；鶎尤藛T的能力是維系公共政策有效執(zhí)行的重要依托和保障[27]，若沒有執(zhí)行能力的支撐，即使執(zhí)行素質(zhì)和意愿再高，效果也不會(huì)理想。

6.經(jīng)濟(jì)與法律環(huán)境的影響強(qiáng)于政治與文化

在環(huán)境子準(zhǔn)則層中，經(jīng)濟(jì)的權(quán)重為0.033 7，法律為0.018 5，政治、文化則分別為0.015 0、0.013 8，反映出經(jīng)濟(jì)對基層政府執(zhí)行力的影響最大，其次為法律，文化最低。經(jīng)濟(jì)是基層組織環(huán)境中最基本的方面，是基層政府賴以生存和發(fā)展的最深層環(huán)境[28]28，法律則為基層政府提供了外在的硬性約束，直接作用于基層人員的執(zhí)行行為，相比無形的政治與文化，它們的影響更顯著。在對象層中，經(jīng)費(fèi)充足度、財(cái)政收入增長率及執(zhí)法嚴(yán)格度的權(quán)重占據(jù)前三位，表明與其他因素相比，這三大因素對基層政府執(zhí)行力的影響更明顯?；鶎诱慕?jīng)濟(jì)狀況首先體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)方面，經(jīng)費(fèi)的充足為基層政府完成工作任務(wù)與計(jì)劃提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)充足與否又直接受本地區(qū)財(cái)政收入的影響。法律法規(guī)只有嚴(yán)格貫徹落實(shí)下去，才能發(fā)揮其對執(zhí)行者的約束作用。

四、基層政府執(zhí)行力的提升路徑

黨的十九屆四中全會(huì)提出“要把我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其關(guān)鍵就在于提高各級政府尤其是基層政府的執(zhí)行力。面對當(dāng)前提升基層政府執(zhí)行力的迫切要求，強(qiáng)化基層政府執(zhí)行力可采取如下措施：

1.提高基層政府目標(biāo)質(zhì)量，強(qiáng)化目標(biāo)認(rèn)知與理解

必須通過目標(biāo)的改善，糾正當(dāng)前基層政府執(zhí)行中存在的錯(cuò)誤執(zhí)行等不良行為。首先，增強(qiáng)目標(biāo)的清晰性、科學(xué)性及可操作性。結(jié)合基層政府的實(shí)際情況，并咨詢相關(guān)專家及目標(biāo)群體的意見，在反復(fù)實(shí)地調(diào)查及論證的基礎(chǔ)上，制定出清晰明確、科學(xué)合理的目標(biāo)，避免執(zhí)行者對目標(biāo)解讀不正確、理解不透徹。其次，引導(dǎo)基層人員參與目標(biāo)制定。應(yīng)通過正式會(huì)議、討論等方式征求基層執(zhí)行者的意見，讓其共同參與目標(biāo)的制定，并為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任。基層執(zhí)行者的參與可增強(qiáng)他們對目標(biāo)的認(rèn)識與理解并起到激勵(lì)作用，保障任務(wù)的正確執(zhí)行。

2.提升基層政府執(zhí)行者的綜合能力

一個(gè)有執(zhí)行力的基層政府，必須要擁有一批高執(zhí)行能力的執(zhí)行人員。針對由執(zhí)行能力不足帶來的機(jī)械執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行等問題，需從以下兩方面改進(jìn)：一是加大培訓(xùn)力度，定期開展培訓(xùn)活動(dòng)。培訓(xùn)與崗位鍛煉是提升基層人員執(zhí)行能力的主要途徑[3]67，基層政府應(yīng)通過各種在崗培訓(xùn)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、崗位輪換等，提高基層人員執(zhí)行任務(wù)與解決問題的能力。二是構(gòu)建學(xué)習(xí)型基層政府，形成良好的學(xué)習(xí)氛圍?；鶎诱畱?yīng)營造平等、開放、互動(dòng)的氣氛，促進(jìn)基層人員的思想交流與碰撞，激發(fā)他們的主動(dòng)性與創(chuàng)造力，并鼓勵(lì)公務(wù)員自覺學(xué)習(xí)先進(jìn)技能，及時(shí)更新知識儲(chǔ)備，培養(yǎng)良好的知識獲取能力與創(chuàng)新能力。

3.科學(xué)設(shè)置基層政府結(jié)構(gòu)，健全制度實(shí)施機(jī)制

基層政府組織結(jié)構(gòu)不合理，會(huì)導(dǎo)致基層政府政令不暢通，執(zhí)行不得力。為此，須構(gòu)建合理的基層政府組織體系，解決執(zhí)行中職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。首先，明確基層政府職能，將各項(xiàng)職能劃分到具體部門或個(gè)人，讓每個(gè)執(zhí)行者清楚自己的職責(zé)所在。其次，繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化人員配備，堅(jiān)持以事定職、以職選人，避免因人設(shè)事、因人設(shè)職。最后，建立清晰的權(quán)責(zé)體系，劃分基層政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)及決策權(quán)等，簡化府際關(guān)系。除了合理的組織結(jié)構(gòu)作為支撐，基層政府執(zhí)行效力也需制度的保障。為此，須健全制度實(shí)施機(jī)制。一是落實(shí)行政問責(zé)制，對基層人員執(zhí)行行為實(shí)施責(zé)任機(jī)制的約束和具體責(zé)任的追究，尤其加大對選擇性作為的懲罰力度，提高選擇性執(zhí)行成本；二是健全檢查監(jiān)督機(jī)制，通過定期與不定期的跟蹤與檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題，糾正執(zhí)行偏差。

4.優(yōu)化基層政府執(zhí)行環(huán)境

執(zhí)行環(huán)境的建設(shè)可以為基層政府形成一個(gè)良好的環(huán)境氛圍，從而達(dá)到提升執(zhí)行力的效果。為此，須從以下四方面完善基層政府的執(zhí)行環(huán)境：一是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一方面確保經(jīng)濟(jì)資源的有效供給，上級政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求，適當(dāng)加大對基層的財(cái)政撥款，提供充足的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)；另一方面基層政府也要合理分配經(jīng)濟(jì)資源，優(yōu)化財(cái)政支出，提高經(jīng)濟(jì)資源的有效利用率。二是完善法律環(huán)境。要健全現(xiàn)有法律法規(guī)體系，確保基層政府的行政行為有法可依；提升基層人員的法律意識，將依法行政貫穿在基層政府執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。三是營造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境。繼續(xù)保持反腐敗高壓態(tài)勢，規(guī)范基層政府的權(quán)力運(yùn)行；同時(shí)強(qiáng)化“不忘初心、牢記使命”主題教育，提升基層公務(wù)人員的政治責(zé)任感。四是加強(qiáng)參與型執(zhí)行文化建設(shè)。受傳統(tǒng)家本位與官本位思想觀念的影響，我國公眾的參與意識較弱。當(dāng)前必須培育基層群眾的主體意識、參與意識，同時(shí)拓寬政治參與路徑與渠道，以增強(qiáng)群眾對基層政府的認(rèn)同感。