對人民法院破解執(zhí)行難的調(diào)研與思考

栗陽

摘 要：破解執(zhí)行難，對于實現(xiàn)當(dāng)事人的合法權(quán)益、維護法律尊嚴和樹立法治權(quán)威、構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。黨的十八屆四中全會提出，切實解決執(zhí)行難，加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度、依法保障勝訴當(dāng)事人及時實現(xiàn)權(quán)益。十二屆全國人大報告中提出“用兩到三年時間，基本解決執(zhí)行難”。河南登封人民法院為破解執(zhí)行難，大膽探索、先行先試，推出“五化”執(zhí)行工作機制，取得顯著成效，使法院執(zhí)行工作質(zhì)效有明顯提升。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行難;司法公信;信用懲戒

用兩到三年基本解決執(zhí)行難，是中國司法制度史上劃時代的重大工程，具有里程碑意義[1]。河南登封市人民法院對破解執(zhí)行難進行了大膽探索，在改進執(zhí)行理念、優(yōu)化執(zhí)行隊伍、規(guī)范執(zhí)行行為等方面進行提升，創(chuàng)新推出了“五化”執(zhí)行工作機制，成效顯著。近期，河南省社會科學(xué)院課題組到登封法院調(diào)研了執(zhí)行工作，在總結(jié)執(zhí)行工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對執(zhí)行中存在的問題進行分析。目的是，探索新時代執(zhí)行工作方法，提升執(zhí)行工作質(zhì)效。

一、登封法院破解執(zhí)行難的主要做法

生效法律判決無法得到執(zhí)行，判決就成了“法律白條”。長此以往，法院的公信力和國家司法權(quán)威都會受到損害。黨的十八屆四中全會以來，破解執(zhí)行難被提上議事日程，最高院提出用兩到三年基本解決執(zhí)行難，并且到期進行評估考核，對于不合格的要拿下一些主要負責(zé)人。在這種工作力度下，破解執(zhí)行難成為法院的中心工作之一。為了提高執(zhí)行工作質(zhì)效，河南登封法院大膽探索，形成一些好的做法，值得學(xué)習(xí)推廣。

1.推行執(zhí)行機構(gòu)體制改革

登封法院在體制上進行改革創(chuàng)新，在審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)互相分離的基礎(chǔ)上，進一步完善執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)相分離的工作機制，對執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置進行了改革：一是設(shè)立執(zhí)行裁判庭（配備2名法官），把原來執(zhí)行局異議裁決組的職能列入審判環(huán)節(jié)。二是執(zhí)行局內(nèi)設(shè)兩個執(zhí)行組，分為執(zhí)行查控組（10名執(zhí)行員）、執(zhí)行裁決組（5名執(zhí)行員和書記員）。三是司法警察局設(shè)立執(zhí)行實施中隊（15名司法警察），將財產(chǎn)查控和實施強制措施職能賦予司法警察局，實現(xiàn)了執(zhí)行命令權(quán)和財產(chǎn)控制處分權(quán)的分離。四是保留執(zhí)行局綜合處（5名執(zhí)行員）。這一改革打破了傳統(tǒng)的執(zhí)行庭室建制，基本實現(xiàn)了執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)“兩權(quán)分立”，并且將實施權(quán)里的調(diào)查權(quán)與控制權(quán)、處置權(quán)再分離。承辦人員只負責(zé)流程的一段，有權(quán)決定的無權(quán)實施，有權(quán)實施的無權(quán)決定。改變了過去一個承辦人一包到底的做法，避免了執(zhí)行權(quán)過分集中造成的司法腐敗。

2.創(chuàng)新推出“五化”執(zhí)行工作機制

“五化”執(zhí)行工作機制的內(nèi)容是：保全措施執(zhí)行化、風(fēng)險告知全程化、執(zhí)行實施警務(wù)化、執(zhí)行裁決監(jiān)督化、執(zhí)行查控信息化。這項工作機制把執(zhí)行工作的各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌安排，分階段、分節(jié)點進行流水作業(yè)。一是明確了保全措施不再由以往的立案、審判、執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的相關(guān)部門分別進行，而是統(tǒng)一由執(zhí)行局采取保全措施，網(wǎng)絡(luò)查控后交給執(zhí)行實施中隊執(zhí)行。二是通過在執(zhí)行案件全程進行風(fēng)險告知，提高當(dāng)事人的執(zhí)行風(fēng)險意識。三是強調(diào)執(zhí)行工作的強制性，法警組成執(zhí)行實施中隊，嚴打拒不執(zhí)行生效判決、裁定的行為。四是重視執(zhí)行工作中的程序，用科技手段助力執(zhí)行工作。五是通過執(zhí)行監(jiān)督破解消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等問題。

3.配齊配強執(zhí)行隊伍

登封法院通過輪崗交流，優(yōu)化了執(zhí)行局干警配置。登封法院執(zhí)行局有23名執(zhí)行人員退出執(zhí)行崗位，輪崗到其他崗位，有45名人員輪崗進入執(zhí)行局工作。新進人員平均年齡32歲左右，其中員額法官4名，具有審判資格的8人，本科以上學(xué)歷人員達到85%，具有執(zhí)行資格的占執(zhí)行局總?cè)藬?shù)的60%。通過輪崗，執(zhí)行局人員配置得到了優(yōu)化，執(zhí)行隊伍在知識化、年輕化、專業(yè)化方面都有不同程度的加強。

4.加大信用懲戒力度和對拒執(zhí)犯罪的打擊力度

嚴格執(zhí)行失信被執(zhí)行人“黑名單”制度。執(zhí)行案件立案后，凡是符合法定條件應(yīng)該上黑名單的，在法定期限內(nèi)完成。通過信用懲戒，限制失信被執(zhí)行人出國出境，限制其乘坐飛機、高鐵，限制其子女就讀高消費私立學(xué)校等等，讓老賴在生活中處處受限，以此提高主動履行率和執(zhí)行標的到位率。對有財產(chǎn)但拒不履行，甚至隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的老賴，符合拘留條件的進行拘留，涉嫌犯罪的移送公安機關(guān)追究其拒執(zhí)罪法律責(zé)任。

5.對執(zhí)行工作進行評估和整改

最高人民法院委托中國社科院法治指數(shù)研究中心，對各級人民法院的執(zhí)行工作進行考核、打分[2]。2018年，最高院已在全國各地法院通過抽簽進行了考核。盡管有些法院沒抽到，也有必要進行自查和整改。登封法院委托第三方，對執(zhí)行工作進行了評估。通過打分，法院執(zhí)行工作在哪方面做得好，哪方面有短板一目了然。通過這種有具體整改目標的評估，可以聚焦問題、立行立改，有效破解執(zhí)行難。

二、破解執(zhí)行難面臨的主要問題

1.案多人少矛盾突出

近年來，市場繁榮，經(jīng)濟活動不斷增多，并且人民群眾依法維權(quán)意識增強，執(zhí)行案件的數(shù)量每年都在大量攀升。以登封法院為例，執(zhí)行案件以每年30%的速度增長，但是辦案人員數(shù)量幾乎沒有太大變化。這勢必形成案件多、辦案人員少的現(xiàn)實困境。登封法院年均受理執(zhí)行案件兩千件左右，執(zhí)行員平均每人每年承辦案件兩百多件，幾乎每天都要執(zhí)行一件案件。工作任務(wù)重、壓力大，執(zhí)行法官超負荷工作現(xiàn)象十分突出。

2.執(zhí)行隊伍素質(zhì)不夠高

長期以來，法院存在著重審判輕執(zhí)行的思想。在人員配備上，執(zhí)行局有審判資格的法官數(shù)量不足，具有執(zhí)行資格的執(zhí)行員以及執(zhí)行干警數(shù)量不足。有些法院特別是有些基層法院，不具有審判資格和執(zhí)行資格的工人編制或臨時聘用人員長期工作在執(zhí)行一線。這與執(zhí)行工作是實現(xiàn)公平正義最后一個環(huán)節(jié)的地位不匹配。登封法院執(zhí)行局人員輪崗之前，平均年齡45歲左右。一些執(zhí)行員干執(zhí)行十幾年，工作方法陳舊、執(zhí)行理念轉(zhuǎn)換不過來，甚至極個別還存在吃拿卡要、拖延執(zhí)行、亂執(zhí)行、選擇性執(zhí)行。法院的公信力和司法權(quán)威在執(zhí)行環(huán)節(jié)大打折扣。

3.執(zhí)行聯(lián)動機制不完善

執(zhí)行難是一個綜合性問題，需要各行業(yè)、各部門的廣泛參與，需要公安、交警、車管、不動產(chǎn)登記與管理機構(gòu)和銀行等部門的協(xié)同配合與資源共享[3]。目前在“點對點”信息查控方面有一些進展，但是很多單位不配合、不協(xié)助執(zhí)行，或者是配合、協(xié)助表面化。能通過網(wǎng)絡(luò)對被執(zhí)行人財產(chǎn)進行查詢、凍結(jié)（解凍）、劃扣的點對點銀行系統(tǒng)也較少，對被執(zhí)行人公安信息的查詢也不是隨時都可以進行。

4.信用懲戒和打擊拒執(zhí)犯罪力度不夠

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，信用懲戒即“黑名單”制度在實際工作中作用有限，這只對有消費需求的“高端”人士可以起到懲戒作用，促使其履行執(zhí)行裁決，而對于中國廣大基層的普通被執(zhí)行人來說，信用懲戒對其影響并不大。另外，許多人對拒不執(zhí)行判決裁定罪不了解，不知道當(dāng)老賴還有可能會觸犯刑法構(gòu)成犯罪。這一罪名的威懾力和震懾作用沒有發(fā)揮出來。同時，執(zhí)行干警以及申請執(zhí)行人在搜集與固定該罪的證據(jù)方面也存在困難。執(zhí)行機構(gòu)同公安、檢察機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)還不夠順暢。在執(zhí)行工作中，向公安機關(guān)移送追究拒執(zhí)罪的還不太多，最終做出有罪判決的更少。

三、破解執(zhí)行難的對策建議

1.推廣登封法院經(jīng)驗，進行執(zhí)行體制機制創(chuàng)新

基本解決執(zhí)行難不是一朝一夕就能破解的問題，需要長期推進。登封法院進行了有益的嘗試，可以選擇部分基層法院作為試點法院，把登封法院對于破解執(zhí)行難問題所進行的體制機制創(chuàng)新在試點法院進行推廣和試驗，并對試點方案進一步補充和完善，最終，以點帶面，發(fā)揮典型示范作用。

2.建立健全司法雇員機制，緩解執(zhí)行“案多人少”矛盾

在員額制改革的基礎(chǔ)上，把辦理執(zhí)行案件的精英和骨干充實到執(zhí)行法官崗位上去。同時，增加司法輔助人員（執(zhí)行員、執(zhí)行法官助理、司法警察）。目前法院法官工作十分繁重，不但要從事專業(yè)性工作，而且還要承擔(dān)很多日常事務(wù)性工作，很多執(zhí)行法官要去復(fù)印案件資料、送達法律文書，這些工作完全可以由司法輔助人員完成。短時間內(nèi)通過編辦增加編制的辦法來增加人員并不現(xiàn)實，司法輔助人員可采用聘任制，建立、健全統(tǒng)一的司法雇員制度。

3.擴大“點對點”執(zhí)行查控系統(tǒng)對接范圍

通過加強溝通與協(xié)調(diào)，擴大與相關(guān)部門的執(zhí)行查控對接，和銀行、證券、公安、工商、不動產(chǎn)登記、民政、邊防等部門建立起合作關(guān)系，加強對被執(zhí)行人動產(chǎn)、不動產(chǎn)、股權(quán)、出入境信息、工商登記、消費等信息的查詢與控制。除了不斷擴大協(xié)助單位的范圍外，還要建立起失信聯(lián)合懲戒機制，解決有些單位只能“查”不能“控”的問題，實現(xiàn)“查控”一體化。

4.加大信用懲戒和拒執(zhí)犯罪打擊力度

對信用懲戒手段的理解和運用切忌簡單化，不能僅停留在限制出行和高消費上。和有關(guān)部門對失信被執(zhí)行人進行聯(lián)合懲戒是目前最有效果的方法。執(zhí)行局向被執(zhí)行人所在單位進行通報比在街頭公開其照片作用更大。讓金融監(jiān)管機構(gòu)在融資信貸方面進行懲戒，讓政府有關(guān)部門在資質(zhì)審批、市場準入、招投標等方面對其進行懲戒，可以有最大限度擠壓失信被執(zhí)行人的生存空間，有效迫使其履行生效法律文書確定的還款義務(wù)[4]。在打擊拒執(zhí)方面一方面和公安、檢察機關(guān)合力打擊，另一方面加強對拒執(zhí)罪的普法宣傳。

參考文獻：

[1]谷佳杰.中國民生執(zhí)行年度觀察報告（2017）[J].當(dāng)代法學(xué)，2018（5）.

[2]人民法院新聞傳媒總社.基本解決執(zhí)行難該如何評估[J].人民法治，2018（11）.

[3]張偉.解決執(zhí)行難辯證處理四對關(guān)系[N].人民法院報，2018-08-19.

[4]曾祥生.無財產(chǎn)案件執(zhí)行管理機制[J].法學(xué)論壇，2018（3）.