淺析具體行政行為合法性審查

摘 要：行政行為是行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果，加強(qiáng)行政行為合法性審查是規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的必然要求。堅(jiān)持具體行政行為合法性審查是保障我國行政訴訟的唯一原則。本論文立足于具體行政行為的合法性審查，對具體行政行為合法性審查存在問題進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的解決策略和措施。

關(guān)鍵詞：具體;行政行為;合法性;審查

在一些房屋、土地、婚姻等民事案件的審理過程中，當(dāng)事人常常舉出一些由國家行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)放的一些證件、決定文書等，對自己的主張進(jìn)行支持。針對這一現(xiàn)象，通過有兩種情況：第一種情況是作為抗辯的理由提出來。在一切相鄰權(quán)的糾紛中，原告起訴被告侵犯了原告的通風(fēng)權(quán)、采光權(quán)，被告則稱自己已經(jīng)拿到相關(guān)行政部分的證件，手續(xù)齊全，不屬于侵權(quán)行為;還有一種情況雖然不是作為抗辯的理由，但卻是作為一般的證據(jù)而提出來的。例如，在一起婚姻糾紛案件中，原告起訴與被告離婚，并按照人民法院的舉證規(guī)定，將民政部分所發(fā)放的結(jié)婚證明提供出來。在這兩則民事案件中，所涉及相關(guān)部門制定的證照、決定等具體行政行為是否合法等，直接影響了整個案件的判定和結(jié)果。由此可見，在民事訴訟案件中，人民法院處于公正裁決的目的，必須要對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

一、 具體行政行為合法性審查概述

在《中華人民共和國的行政訴訟法》中，將政府的行政行為進(jìn)行了劃分，使其成為具體行政行為和抽象行政行為。其中，具體的行政行為主要是指行政主體在國家行政管理過程中而行使的行政職權(quán)，并針對特定的行政相對人、特定的事項(xiàng)，做出與行政相對人權(quán)力和義務(wù)相對的行為。具體來說，具體行政行為具有對象特定化、具體化的特點(diǎn)，僅僅是針對木一個具體的時間、具體的人而做出的一種處理，其法律效力主要指向特定的具體事件、具體的公民、法人或者其他的組織。具體行政行為往往是針對已經(jīng)存在的現(xiàn)象、情況等進(jìn)行處理，特別是這一具體的行政行為對被管理者的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了直接的影響。

具體行政行為的合法性審查原則有被稱之為合法性審查原則，主要來源于《行政訴訟法》的第5條中“人們法院審理行政案件，對具體的行政行為是否合法進(jìn)行審查”。具體來說，具體行政行為的合法性審查原則主要是指人民法院在對行政案件進(jìn)行審理的時候，指對具體的行政行為是否合法進(jìn)行審查，并做出裁判的制度。人民法院在對行政案件進(jìn)行審查的過程中，自始至終都貫穿了這一原則。

二、 具體行政行為合法性審查存在問題分析

在當(dāng)前的具體行政行為合法審查中，依然存在諸多問題，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）司法審查的局限性致使行政訴訟的范圍變得狹窄

1. 從具體行政行為訴訟的規(guī)定來說，主要是講國務(wù)院就某一個方面的行政復(fù)議的裁決作為終局裁決，但是者并未講國務(wù)院的行政行為排除在司法審查之外。如此一來，有關(guān)當(dāng)事人在對國務(wù)院行政行為不服的時候，就應(yīng)黨享有行政訴訟，但是在進(jìn)行行政訴訟的時候，受到相關(guān)法律、法規(guī)，以及人民法院的司法解釋，并未針對具體行政行為不服訴訟是由哪一級別的人民法院管轄的。這就從客觀上限制了當(dāng)事人不服時的行政訴訟權(quán)。

2. 受案范圍的限制。具體行政行為訴訟旨在對當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)。而人民法院指對行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)提起的訴訟行政案件。但是按照我國相關(guān)的憲法規(guī)定，我國公民享有廣泛的權(quán)力，包括政治權(quán)力、勞動權(quán)力、受教育權(quán)利等，這些權(quán)力都是公民的基本權(quán)力，并且是由國家憲法所賦予、由國家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的一種權(quán)力。但是當(dāng)公民的這些權(quán)力受到侵犯的時候，因?yàn)槠渑c人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)沒有任何的關(guān)系，在這種情況下，就不屬于人民行政訴訟的受案范圍，進(jìn)而使得公民的權(quán)益受到損害卻無受理的現(xiàn)象。

3. 審查范圍的限制。在對具體行政行為進(jìn)行審查的時候，僅僅局限于合法性的審查。人民法院主要是針對合法性的審查的原則，對具體的受案范圍進(jìn)行確定。但是在具體審查的時候，由于行政行為具有極強(qiáng)的復(fù)雜性、立法的局限性，無法將社會生活中的各類情況都詳細(xì)得表示出來，進(jìn)而使得具體行政行為中含有大量的自由裁量行為。但是這一行為并不是受任何限制的，是由行政單位的工作人員任意做出，必須要遵循合理性的原則。而這一合理性的原則下，則要求在進(jìn)行自由裁量的時候，必須要遵循公平、公正、客觀、適當(dāng)?shù)墓?，一旦將裁量行為排除在司法審查之外，就意味著默許了哪些不公平、不公正的行政行為，致使其于我國的行政司法審查制度出現(xiàn)嚴(yán)重的不相符現(xiàn)象。

（二）事實(shí)清楚不應(yīng)成為行政審查中的事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)

在我國《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定中，只對“主要證據(jù)充足”進(jìn)行了規(guī)定，并未針對“事實(shí)清楚”進(jìn)行規(guī)定。在61條中雖然對“事實(shí)清楚”進(jìn)行了規(guī)定，但是這一規(guī)定僅僅是對一審法院提出的要求，并未對行政機(jī)關(guān)做出這一要求。因此，在進(jìn)行行政案件審理的時候，不僅要對證據(jù)進(jìn)行審查，還要對案例的法律事實(shí)進(jìn)行查明和確認(rèn)。如此一來，就造成了兩種結(jié)果，即：法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)一致或者不一致。如果兩者審定的結(jié)果出現(xiàn)了不一致的現(xiàn)象，法院再度對事實(shí)進(jìn)行查詢，就有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和法院所認(rèn)定的事實(shí)交織在一起。如此一來，不僅沒有對具體行政中的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，還會導(dǎo)致法院和行政單位一起對原告進(jìn)行審理的錯覺，無法對相關(guān)人群的合法權(quán)益進(jìn)行保障。

（三）司法審查程序規(guī)則欠缺

在我國各訴訟法中均進(jìn)行了明確的法律規(guī)定：當(dāng)事人的法律地位是平等的。但是在行政訴訟的司法實(shí)踐中，依然存在歧視一方當(dāng)事人的現(xiàn)象。在這種情況下，雙方當(dāng)事人在法律關(guān)系中的地位就變得不再平等。因此，在進(jìn)行到行政訴訟階段中之后，對當(dāng)事人的法律地位進(jìn)行確定尤為重要。但是由于我國有關(guān)的行政訴訟程序中規(guī)則不夠嚴(yán)密、訴訟程序的彈性比較大，使得法官的自由裁量權(quán)過大，常常導(dǎo)致法官在進(jìn)行裁量的時候，出現(xiàn)了忽視訴訟一方當(dāng)事人、歧視訴訟椅方當(dāng)事人的現(xiàn)象。如此一來，就會使得審判像強(qiáng)迫當(dāng)事人撤訴，不適當(dāng)?shù)厥褂谜{(diào)節(jié)程序等現(xiàn)象。

三、 具體行政行為合法性審查原則

具體行政行為的合法審查是行政訴訟中特有的原則，主要是指在具體的行政行為合法性進(jìn)行審理的過程中，只對具體的行政行為合法性進(jìn)行審理，而不對抽象的行政行為進(jìn)行審查。這一原則也決定了具體行政行為合法性審查具有極高的深度和廣度。

具體來說，這一原則集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）審查對象

人民法院在對具體行政行為進(jìn)行審查的時候，僅僅指對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查，而非相對人的行為進(jìn)行審查。這一點(diǎn)決定了具體行政行為審查與民事訴訟之間的區(qū)別。在民事訴訟中，人民法院不僅僅要對被告的行為進(jìn)行全面的審查，還要對原告的行為進(jìn)行審查。但是具體行政行為審查中，被告是行政機(jī)關(guān)，是恒定的、不具備反訴權(quán)等，雙方的爭議點(diǎn)在行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為是否合法。因此，在具體的行政行為審查中，僅僅對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查。

另一方面，在行政行為的審查中，只對具體的行政行為進(jìn)行審查，即：行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)的工作人員、法律法規(guī)所授權(quán)的組織等，針對特定的公民、法人、其他組織，就特定的事項(xiàng)，而做出的單方面行為。

（二）審查的強(qiáng)度

具體行政行為合法性審查的強(qiáng)度、范圍基本上行都涉及在合法性、合理性這兩個方面。因?yàn)椋姓戏ㄐ缘脑瓌t、行政合理性原則是進(jìn)行具體行政行為審查的重要原則，任何行政行為都要經(jīng)受這兩個的考驗(yàn)。

（三）審查的依據(jù)

在具體行政行為合法性審查的過程中，主要是以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例作為依據(jù)，并按照相關(guān)的規(guī)章制度進(jìn)行審查。并且在具體的審查過程中，針對規(guī)章與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相一致的情況下，就應(yīng)該適用。一旦出現(xiàn)了不相符的現(xiàn)象，或者抵觸的現(xiàn)象，就不能給予適用。

（四）審查的標(biāo)準(zhǔn)、方式和結(jié)果

在具體的行政行為合法性審查中，其審查的依據(jù)是《行政訴訟法》中的第4條規(guī)定，應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，以法律作為準(zhǔn)繩，將事實(shí)和法律作為宏觀的審查標(biāo)準(zhǔn);在具體進(jìn)行審查的時候，基本上都是采用公開、開庭審理的方式進(jìn)行的。如果涉及國家機(jī)密、個人隱私等案件，則不予公開審理。另外，針對上訴慎重事實(shí)清楚的案件，則可以進(jìn)行書面審理的方式進(jìn)行;針對具體行政行為審理的結(jié)果則是人民法院經(jīng)過開庭審理之后，結(jié)合相關(guān)的法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)章等，對其進(jìn)行處理決定。

四、 完善具體行政行為合法性審查的建議

（一）改善司法審查的規(guī)則

針對當(dāng)前具體行政行為合法審查中存在的法律地位平等的問題，為了真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的法律地位平等，必須要通過必要的剛性化的訴訟程序進(jìn)行立法，進(jìn)而對當(dāng)事人的平等訴訟地位進(jìn)行保護(hù)。如此一來，有效地破除了權(quán)力本位的傳統(tǒng)觀念，樹立了一個權(quán)力本位的現(xiàn)代法治思想，進(jìn)一步增強(qiáng)了司法的民眾信任度。

（二）合法性審查的原則必須要包括審查內(nèi)容，并對自由裁量的行為進(jìn)行監(jiān)督審查

雖然在我國的《行政訴訟法》中，已經(jīng)對其進(jìn)行了明確的額歸檔，但是在針對合理性問題的規(guī)定中卻存在不甚明確的現(xiàn)象。而將行政合理性內(nèi)容全面納入司法的審查中是行政法制發(fā)展的必然要求，也是合法性原則的最高體現(xiàn)。合法性原則是行政垡致的基本原則，主要是指行政權(quán)力設(shè)定、行使的死后，必須要以法律為依據(jù)，不得與法律產(chǎn)生抵觸的現(xiàn)象。由于行政管理活動具有極強(qiáng)的復(fù)雜性，無法通過嚴(yán)密的立法對一切的行政行為進(jìn)行規(guī)范。面對這一行使，自由裁量的行為也隨之產(chǎn)生。但是，由于自由裁量的行為很少受到法律的約束，在具體行使的時候，常常出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象。一旦自由裁量權(quán)出現(xiàn)了過渡膨脹的現(xiàn)象，就在客觀上對法制產(chǎn)生了一定的破壞。因此，必須要對自由裁量行為進(jìn)行監(jiān)督，以保障其客觀、適度和復(fù)符合理性。

（三）建立完整的司法審查制度，不斷擴(kuò)大相對人的受保護(hù)權(quán)力范圍

首先，從我國自身的法制建設(shè)來說，我國的司法審查制度仍然進(jìn)一步需要加強(qiáng)和完善，就以當(dāng)前多個國家行政權(quán)力救濟(jì)的途徑來說，多數(shù)法治國家在行使權(quán)力救濟(jì)的時候，出現(xiàn)了多樣化的特征。中國作為一個人口大國，僅僅依靠一家裁決提供行政權(quán)力救濟(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至可能會出現(xiàn)力不從心的現(xiàn)象。因此，在法治的背景下，必須要對行政權(quán)力的救濟(jì)方式進(jìn)行完善;另一方面，不斷完善司法審查制度，以更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益。就我國的公民來說，在憲法中規(guī)定我國公民具備廣泛的合法權(quán)利，包括：人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，其他政治權(quán)利等。保護(hù)公民的這些其權(quán)力才能滿足我國的民主法制建設(shè)。但是行政訴訟作為法律救濟(jì)的一種手段和途徑，其保護(hù)的權(quán)力非常少，僅僅限于人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利等，而除此之外的其他權(quán)力卻被排除在外。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)則是依法對自身的職權(quán)、公民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，這越是司法審查制度中不可或缺的兩個重要方面。因此，人民法院必須要依法加強(qiáng)其監(jiān)督，并對公民的合法權(quán)益進(jìn)行全面的保護(hù)。

（四）完善有益的審查監(jiān)督機(jī)制

必須要對權(quán)利的主體、公權(quán)力主體的雙向制約和激勵。這主要是權(quán)力和權(quán)利兩個內(nèi)容中都包含著一種自我擴(kuò)張的內(nèi)在沖動，也就是通過功法對此進(jìn)行約束，進(jìn)而使得權(quán)利的行使、權(quán)力的運(yùn)行都在合理的軌道上進(jìn)行。因此，必須要健全公務(wù)員制度、加大對公務(wù)員的法律約束、增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任理論等，保障權(quán)力運(yùn)行在合理的軌道上運(yùn)行。

五、 結(jié)束語

綜上所述，具體行政行為合法性審查的原則，對我國的各種行政法律制度進(jìn)行了支配和約束。同時，伴隨著社會主義法制的進(jìn)一步健全、發(fā)展，我國的行政合法性原則的內(nèi)容也逐漸充實(shí)。但是在具體的行政行為的合法審查中，依然存在諸多問題，無法對相對人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，甚至還會制約行政機(jī)關(guān)的社會效應(yīng)。因此，必須要立足于具體行政行為合法性審查中存在的問題，并采取積極有效的應(yīng)對措施，不斷完善具體行政行為合法性審查，以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，并促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的社會效果。

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作者簡介：

余登格，貴州省貴陽市，貴州交通技師學(xué)院。