農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策淺析

張禮駿 趙春雁 甘義

摘? ?要? ?在國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的大背景下，圍繞新出臺(tái)的相關(guān)管理規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀進(jìn)行多層面、多角度、全方位的深入調(diào)查，分析財(cái)務(wù)管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，提出強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的對(duì)策建議：切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理體系建設(shè);切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè);積極完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度;大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)規(guī)范化工作。

關(guān)鍵詞? ?農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā);財(cái)務(wù)管理;制度體系;問(wèn)題;對(duì)策建議

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)是國(guó)家設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)施土地治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，保障國(guó)家糧食安全，帶動(dòng)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金需要不斷強(qiáng)化管理，不斷創(chuàng)新完善制度，有效提升制度執(zhí)行力，讓管理出效益、管理見(jiàn)成果。通過(guò)信息化手段，借鑒先進(jìn)的理念，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金管理機(jī)制和財(cái)務(wù)管理體系，提升綜合管理效能。

1 農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

為了適應(yīng)財(cái)政體制改革和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)工作需要，規(guī)范國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理，保證資金安全有效和項(xiàng)目順利實(shí)施，財(cái)政部先后出臺(tái)并數(shù)次修訂了《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理辦法》《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金會(huì)計(jì)制度》）等管理制度，涵蓋工程招投標(biāo)、財(cái)政資金報(bào)賬、有償資金回收、預(yù)留工程質(zhì)量保證金、資金和項(xiàng)目公示制等農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理的全過(guò)程，建立起一套符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理制度體系。

在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理制度體系中，專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理處于重要地位，集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）要求專(zhuān)項(xiàng)資金做到“三專(zhuān)”，即專(zhuān)人管理、專(zhuān)賬核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，實(shí)行財(cái)政無(wú)償資金縣級(jí)報(bào)賬制;2）專(zhuān)項(xiàng)資金涉及到的業(yè)務(wù)領(lǐng)域全覆蓋，內(nèi)容全而細(xì)，涉及資產(chǎn)、負(fù)債、工程成本、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面的管理要求。

信息化建設(shè)促進(jìn)了財(cái)務(wù)管理水平的提高，2014年國(guó)家農(nóng)發(fā)辦推進(jìn)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)管理工作由人工轉(zhuǎn)向智能，由單一向復(fù)合，由階段性向常態(tài)化管理轉(zhuǎn)變，提升了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)管理水平，提高了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金使用效益。

隨著改革的深入、時(shí)代的進(jìn)步，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)等問(wèn)題，在一定程度上影響到農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)進(jìn)程和實(shí)施效果。深入調(diào)查農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，分析原因，查找對(duì)策，有利于形成良好的持續(xù)發(fā)展機(jī)制，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 財(cái)政計(jì)劃難實(shí)施

“放管服”改革以來(lái)，國(guó)家和省先后下放了項(xiàng)目評(píng)審、審批等權(quán)限，這給市、縣增加工作自主權(quán)的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列潛在的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）項(xiàng)目預(yù)算編制有待加強(qiáng)。2）自籌資金不到位。個(gè)別區(qū)縣在進(jìn)行籌資時(shí)，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，財(cái)政計(jì)劃的實(shí)施就存在很大的難題。區(qū)縣級(jí)單位籌資困難的情況往往是本級(jí)資金不充裕、農(nóng)民自籌資金不配合所導(dǎo)致的。資金籌取問(wèn)題是阻礙項(xiàng)目執(zhí)行的一個(gè)重要因素[1]。

2.2 對(duì)績(jī)效重視程度不夠

績(jī)效評(píng)價(jià)能夠清晰地看出項(xiàng)目實(shí)施的效果，旨在用最少的資金獲得最高的項(xiàng)目效益。然而，財(cái)政撥款固定之后，項(xiàng)目單位逐漸減弱了對(duì)資金使用的敏感度，更加側(cè)重工程本身的建設(shè)，忽視了工程的績(jī)效，績(jī)效評(píng)價(jià)工作不到位。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各單位、各部門(mén)因?yàn)閲?guó)庫(kù)集中支付制度的約束，產(chǎn)生了被動(dòng)服從的觀念，這使得他們的積極性大大降低。財(cái)政撥款統(tǒng)一放入一個(gè)賬戶(hù)進(jìn)行收繳和支出，財(cái)務(wù)人員只能記賬而不能理財(cái)，在資金管理方面與原來(lái)相比積極性明顯減弱，資金的使用效率大大降低，致使資金效益無(wú)法達(dá)到最大化[2]。

2.3 會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化水平亟待提升

根據(jù)國(guó)家審計(jì)調(diào)查情況，區(qū)縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化水平不高主要表現(xiàn)為報(bào)賬程序有待優(yōu)化、原始資料不完整、專(zhuān)項(xiàng)資金會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)有待提高。實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制導(dǎo)致項(xiàng)目資金由財(cái)政部門(mén)管理?yè)芨恫⒑怂阌涃~，會(huì)計(jì)核算主體變?yōu)樨?cái)政部門(mén)，使會(huì)計(jì)主體與核算主體不一致。按照縣級(jí)報(bào)賬制現(xiàn)行資金撥付程序，區(qū)縣農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)由于未留存報(bào)賬資料原件而忽略了資金合法合規(guī)監(jiān)管及效益評(píng)價(jià)，財(cái)政部門(mén)因未全程參與項(xiàng)目建設(shè)管理，缺乏對(duì)所有項(xiàng)目的具體實(shí)施跟蹤問(wèn)效，造成雙方責(zé)任不清、項(xiàng)目監(jiān)管脫節(jié)、資金效益不高。財(cái)政部門(mén)的會(huì)計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，更多強(qiáng)調(diào)資金賬面的規(guī)范性，對(duì)項(xiàng)目行業(yè)背景、實(shí)施場(chǎng)地、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度及各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)決算數(shù)據(jù)等缺乏深入了解，無(wú)法對(duì)其真實(shí)性、合理性做出專(zhuān)業(yè)判斷，導(dǎo)致財(cái)政把關(guān)流于形式。

3 農(nóng)綜項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)原則

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)采取“國(guó)家引導(dǎo)、配套投入、民辦公助、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”的投入機(jī)制，實(shí)行與社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政相適應(yīng)的管理機(jī)制和投資政策。加強(qiáng)和改進(jìn)區(qū)縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則。

3.1 資金為主，業(yè)財(cái)融合

任何一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)均是業(yè)務(wù)活動(dòng)與資金活動(dòng)的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以資金管理為中心，緊緊圍繞這個(gè)主線形成一個(gè)管理閉環(huán)，充分尊重作為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)主要力量的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)行規(guī)律，同時(shí)要考慮到資金運(yùn)行中參與社會(huì)資源配置的實(shí)際情況。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)既要全面落實(shí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理要求，又要兼顧“三農(nóng)”領(lǐng)域具體情況。

3.2 管服結(jié)合，效益優(yōu)先

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理首先應(yīng)從制度設(shè)計(jì)層面上消除權(quán)力思想、各自為政觀念，建立起政府部門(mén)之間、上級(jí)與下級(jí)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，積極總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，采取多種切實(shí)可行的措施讓群眾真正參與到農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的決策、評(píng)價(jià)、監(jiān)督中來(lái)。建立健全專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度和考核體系，加大政策受眾的評(píng)價(jià)分值比重，并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、區(qū)縣專(zhuān)項(xiàng)資金管理效益評(píng)價(jià)結(jié)果，與市區(qū)兩級(jí)的資金、項(xiàng)目、資源分配掛鉤，真正把有限的力量用于扶持想干事、能干事、干成事的項(xiàng)目主體，把農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)成為利在當(dāng)代的惠民、利民工程。

3.3 建立體系，防范風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)活動(dòng)自身的特點(diǎn)和性質(zhì)決定了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)管理涉及到的利益主體廣、訴求多，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也是多種多樣，這中間既有自然風(fēng)險(xiǎn)也有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，既有資金風(fēng)險(xiǎn)也有業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也有管理風(fēng)險(xiǎn)，其造成的現(xiàn)實(shí)或潛在的經(jīng)濟(jì)損失也相當(dāng)大。大量事實(shí)表明，這些風(fēng)險(xiǎn)很大程度上制約了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)發(fā)展。為此，遵循現(xiàn)代內(nèi)部控制理論將制衡、監(jiān)督、激勵(lì)三者融合一體的管理思想，通過(guò)建立健全管理制度、硬化流程管控、完善運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)、發(fā)揮黨委政府各職能部門(mén)的作用，并積極整合全社會(huì)尤其是廣大農(nóng)村政策受眾的資源和力量，是規(guī)范各利益主體行為、降低甚至消除風(fēng)險(xiǎn)的主要手段和有效措施。

4 強(qiáng)化農(nóng)綜開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議

4.1 切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理體系建設(shè)

管理出效益，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理的效果，直接取決于市區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的管理體系建設(shè)水平。沒(méi)有科學(xué)、合理的、具有生命力的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理體系，便不可能取得效益的同時(shí)又防范風(fēng)險(xiǎn)。遵循農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)發(fā)展規(guī)律和專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理體系建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新涉農(nóng)資金整合運(yùn)行機(jī)制。按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌規(guī)劃、集中投入、各負(fù)其責(zé)、形成合力”的原則，整合政府部門(mén)力量，建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮資金整合后的集聚效應(yīng)，從而提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的整體效果。加強(qiáng)信息系統(tǒng)集成開(kāi)發(fā)，完善管理平臺(tái)，推進(jìn)信息共享共用共管，項(xiàng)目監(jiān)管全口徑、全過(guò)程覆蓋，日常管理和專(zhuān)項(xiàng)管理交叉并進(jìn)，項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理與數(shù)據(jù)化管理同步開(kāi)展，使其對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)全程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)管理，有助于及時(shí)掌握情況，減少盲目性或因信息不全面帶來(lái)的失誤，為科學(xué)決策提供切實(shí)可行的依據(jù)，有效提升決策水平和管理效能。

4.2 切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)

借鑒國(guó)內(nèi)外組織管理的成功經(jīng)驗(yàn)，建立有效的內(nèi)部控制體系，構(gòu)筑“安全網(wǎng)”“防火墻”，夯實(shí)內(nèi)部管理基礎(chǔ)，提升風(fēng)險(xiǎn)控制能力。積極協(xié)調(diào)組織財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)，參與項(xiàng)目全過(guò)程管理，加強(qiáng)檢查監(jiān)督。繼續(xù)完善資金和項(xiàng)目公示制，全面推行項(xiàng)目資金審計(jì)制和竣工工程造價(jià)審計(jì)制，建立起內(nèi)部檢查和外部監(jiān)督相結(jié)合的管理機(jī)制，提高了項(xiàng)目資金使用和工程建設(shè)透明度。建立項(xiàng)目全面管理的質(zhì)量監(jiān)控體系，做到縱向全過(guò)程、橫向全系統(tǒng)、意識(shí)全方位、時(shí)間全控制，堵塞資金管理漏洞。

4.3 積極完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效管理的重要內(nèi)容，是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金項(xiàng)目管理整體質(zhì)量的重要標(biāo)志，是全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)系統(tǒng)考核的核心內(nèi)容，是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中央和地方財(cái)政資金分配的最主要因素。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面，能夠綜合衡量項(xiàng)目單位管理水平及項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施等環(huán)節(jié)的成敗得失，對(duì)本項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展及其他項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施具有重要作用;另一方面，區(qū)縣農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并對(duì)今后立項(xiàng)決策和管理行為提供幫助，進(jìn)一步提高管理水平。因此，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)把效益考評(píng)擺在第一位，除了考核項(xiàng)目實(shí)施期間取得的成效外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)村生產(chǎn)力、增產(chǎn)增收和生態(tài)環(huán)境等后期效應(yīng)。擴(kuò)大項(xiàng)目監(jiān)督管理的社會(huì)參與面，建立項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)機(jī)制，以產(chǎn)權(quán)管理為核心加強(qiáng)項(xiàng)目資產(chǎn)管護(hù)，使項(xiàng)目成果持續(xù)發(fā)揮效益。

4.4 大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)規(guī)范化工作

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)使用全面預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程的預(yù)算管理。鑒于項(xiàng)目投資預(yù)算變化大、執(zhí)行有偏差，應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，建立預(yù)算管理調(diào)整機(jī)制。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化工作是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)事業(yè)精細(xì)化、科學(xué)化管理的重要組成部分。進(jìn)一步強(qiáng)化“三專(zhuān)”管理制度和縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制管理，做好專(zhuān)項(xiàng)資金報(bào)銷(xiāo)憑據(jù)和會(huì)計(jì)檔案管理工作，探索重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)主管制度，加大力氣提升財(cái)務(wù)管理人才隊(duì)伍綜合素質(zhì)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孟艷麗.關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及對(duì)策的若干思考[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2016（11）：214.

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（責(zé)任編輯：易? 婧）