增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制研究

王佩恩 賈艷媛

摘 要：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》突破《土地管理法》中強(qiáng)調(diào)的省域內(nèi)實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的管理制度，首次提出“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”，同時強(qiáng)調(diào)“實行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)”，而2018中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中也在表明，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，嘗試以高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田建設(shè)等方式增加耕地指標(biāo)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)實現(xiàn)跨省域調(diào)劑機(jī)制，以此取得的獲益將以支出預(yù)算的形式再落實到鞏固脫貧攻堅的成果中，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步驟，可以為鄉(xiāng)村振興的落實提供資金籌集渠道。

關(guān)鍵詞：對口援疆;增減掛鉤;跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制

中圖分類號：D63? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）07-0041-02

為進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)改進(jìn)占補(bǔ)平衡，新疆提出南疆四地州、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在全區(qū)范圍內(nèi)有償流轉(zhuǎn)，在東西部扶貧工作中以對口支援為框架內(nèi)交易，完成南疆四地州以及深度貧困縣的增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)。通過補(bǔ)充耕地的國家統(tǒng)籌任務(wù)完成，耕地占補(bǔ)平衡將優(yōu)先納入深度貧困地區(qū)的新增耕地指標(biāo)。

一、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制的現(xiàn)實需求

（一）探索實行差別化的土地管理方式

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制的提出絕非是對占補(bǔ)平衡制度的“松綁”，而是針對東西中部地區(qū)土地資源國情和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實的差別化管理方式，也是保障土地管理根本目標(biāo)得以實現(xiàn)的必然選擇。政策制度只有結(jié)合管理對象的差異化現(xiàn)實，才能保證補(bǔ)充耕地實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”目標(biāo)實現(xiàn)。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局表現(xiàn)的差異性主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)用地需求量大但耕地后備資源匱乏，而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地開發(fā)程度不高亟待整合土地資源，占地需求與補(bǔ)地資源空間不匹配導(dǎo)致在省域之內(nèi)調(diào)節(jié)占補(bǔ)平衡難上加難，耕地數(shù)足質(zhì)量難保的情況時有發(fā)生。探索實行差別化的土地管理方式，以此改善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在的農(nóng)用土地資源匱乏，并通過資金來補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)落后但土地資源相對充足的地區(qū)，發(fā)展其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境。

（二）耕地保護(hù)工作仍是必然要求

在新疆跨越式發(fā)展進(jìn)程中適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決土地供需矛盾已經(jīng)成為現(xiàn)階段耕地保護(hù)的工作重心。如何推進(jìn)土地管理制度差別化的制定，是保證有效落實耕地保護(hù)的根本所在。所以，內(nèi)容繁多的差別化土地管理制度體系，其內(nèi)涵不僅要關(guān)系到土地整治、補(bǔ)充耕地的統(tǒng)籌管理體系，同時也要從土地的供應(yīng)與審批管理著手。需要在實踐中積極探索。從《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”到《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》“建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”已經(jīng)邁出跨越性的一步，啟發(fā)我們探索以土地管理的差別化制度改革新時期的耕保工作，根據(jù)地方現(xiàn)實需求扎實開展土地整治項目差別化管理。同時面對東中西部地區(qū)不同區(qū)域及類型的土地整治項目積極確立項目審批管理制度并以法律制度來指導(dǎo)和保證成效也極其關(guān)鍵[1]。

（三）結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制融合土地整治與增減掛鉤

將掛鉤后結(jié)余的耕地指標(biāo)與占補(bǔ)平衡制度對接，增減掛鉤可以通過建立增減掛鉤的結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑融匯到新疆土地的綜合整治方案內(nèi)。項目區(qū)內(nèi)“結(jié)余耕地指標(biāo)”和“結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)”產(chǎn)生于新疆村莊的撤并以及農(nóng)村田地的整理等多項措施實施土地整治。在建設(shè)用地的審批過程中，增減掛鉤項目區(qū)可依據(jù)結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的方式將已拆舊地塊和城鎮(zhèn)新建地塊相互整合，由此結(jié)余的耕地指標(biāo)將用于占補(bǔ)平衡，并通過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批（或集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)）和項目區(qū)整體審批來實現(xiàn)[2]。以有償調(diào)劑使用增減掛鉤指標(biāo)為目標(biāo)可達(dá)到結(jié)余指標(biāo)交易制度的再次完善。首先，確定交易主體應(yīng)僅限定于各級政府之間，明確該項工作的具體責(zé)任人，進(jìn)行指標(biāo)核定、使用和核銷的全過程記錄并建立自治區(qū)級結(jié)余指標(biāo)管理臺賬。其次，通過核定建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，界定結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)與結(jié)余耕地指標(biāo)相關(guān)含義，進(jìn)一步確認(rèn)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民安置建設(shè)是否需要核減。最后通過對補(bǔ)償安置、增減掛鉤整理復(fù)墾和土地征收等操作成本進(jìn)行預(yù)算核定交易價格。為防止在交易過程中出現(xiàn)過低和過高補(bǔ)償?shù)膬煞N極端現(xiàn)象，在最高和最低建設(shè)用地指標(biāo)交易的兩項價格標(biāo)準(zhǔn)線中，要進(jìn)一步明確相關(guān)結(jié)余指標(biāo)的交易制度。最終達(dá)到增減掛鉤收益合理返還和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)及耕地指標(biāo)有償交易。

二、援疆框架下從“省域內(nèi)調(diào)劑”到“跨省域調(diào)劑”

（一）加大補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級統(tǒng)籌力度

根據(jù)“省域內(nèi)調(diào)劑”可從各市（縣）特別是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的地區(qū)申請入庫的補(bǔ)充耕地指標(biāo)中直接統(tǒng)籌10%到20%的耕地指標(biāo)作為自治區(qū)級統(tǒng)籌指標(biāo)，以此解決包括自治區(qū)政府確定的重點發(fā)展區(qū)域、自治區(qū)以上重大民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的用地需求。全國對口援疆工作啟動實施以來，新疆提出跨越式發(fā)展和長治久安戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)用地需求持續(xù)加大。針對新疆建設(shè)用地實際，自治區(qū)國土資源廳對新疆跨越式發(fā)展用地需求進(jìn)行深入調(diào)研和反復(fù)測算，提出自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編新增建設(shè)用地規(guī)模。經(jīng)積極溝通對接，日前，國土資源部專報國務(wù)院同意，新疆新增的建設(shè)用地規(guī)模增加是發(fā)展的保障，不僅關(guān)系到新疆定居興牧和安居富民，同時也保證了對口援疆項目的建設(shè)用地需求。特別是目前正在發(fā)展和建設(shè)喀什和霍爾果斯這兩個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，通過年度計劃指標(biāo)單列出開發(fā)區(qū)用地的需求，以此保障開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地[3]。

（二）拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

根據(jù)由國土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》中，關(guān)于加大扶持力度方面的創(chuàng)新國土資源管理的政策規(guī)定，深度貧困地區(qū)開展增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制，超過國家下達(dá)部分，經(jīng)省級國土資源主管部門核定后報國土資源部追加認(rèn)定;增減掛鉤項目區(qū)實施方案批準(zhǔn)后，可按規(guī)定預(yù)先使用或交易一定比例的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo);增減掛鉤拆舊區(qū)，在確保耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加的前提下，可按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾。在東西部的扶貧協(xié)作以及對口支援框架內(nèi)，深度貧困地區(qū)的節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)可以跨省域流轉(zhuǎn)使用，根據(jù)扶貧開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展需要，深度貧困地區(qū)的所在省份在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提條件之下，通過妥善安置搬遷人口，以及合理安排拆舊復(fù)墾規(guī)模，實現(xiàn)合理分配和規(guī)范使用節(jié)余指標(biāo)收益。

新疆作為國家扶貧開發(fā)工作重點區(qū)域共有25個國家級貧困縣。消除貧困同樣是對口援疆工作中一項重要任務(wù)，由于貧困人口外出就業(yè)難，農(nóng)業(yè)作為新疆吸納貧困人口的主要領(lǐng)域，是實現(xiàn)貧困人口脫貧的主要渠道。新疆貧困地區(qū)普遍不具備發(fā)展條件，基本存在資源稟賦差、生態(tài)脆弱、自然環(huán)境惡劣等情況，例如南疆烏恰縣位于地震活躍帶，當(dāng)?shù)厝罕娙松戆踩拓敭a(chǎn)遭受地質(zhì)災(zāi)害威脅無法保障。貧困縣實行易地扶貧搬遷，可對原有的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，由此產(chǎn)生的耕地面積可進(jìn)行環(huán)境改造，當(dāng)然這都是根據(jù)土地整合利用、扶貧攻堅政策與移民搬遷規(guī)劃進(jìn)行落實的。節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)主要是通過利用城鄉(xiāng)、貧富地區(qū)間的土地級差地租，實行公開交易，改善城鎮(zhèn)建設(shè)，土地出讓后的增值收益全額將會返還給搬遷區(qū)，用于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民改善，包括疾病災(zāi)害防治和鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)，當(dāng)然這要建立在優(yōu)先滿足發(fā)展用地需求和搬遷區(qū)移民安置的基礎(chǔ)上[4]。

（三）實行以跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的利益調(diào)節(jié)

有序推進(jìn)具有豐富耕地后備資源且生態(tài)條件允許的國家及省重點扶貧地區(qū)積極開展土地整治以增加耕地，補(bǔ)充耕地可結(jié)合增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)向?qū)谠慕?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑，自治區(qū)及各地州援疆工作辦公室應(yīng)積極與各援疆省市的“指揮部”進(jìn)行溝通，并與農(nóng)業(yè)和其他部門對立項的可行性、項目實施的操作方式以及項目的專業(yè)性進(jìn)行評估。以此補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益由該地區(qū)政府專項用于進(jìn)一步的耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中。同時當(dāng)?shù)貒临Y源部門結(jié)合補(bǔ)充耕地成本、管護(hù)費(fèi)用以及資源保護(hù)補(bǔ)償?shù)榷囗椧蛩鼐C合評估，制定切實可行的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑價格。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加的耕地指標(biāo)跨省交易，援疆項目的牽頭單位應(yīng)鼓勵相關(guān)金融機(jī)構(gòu)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供相應(yīng)資金支持，進(jìn)一步加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)步伐。

三、結(jié)語

2018年新疆陸續(xù)出臺用于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的相應(yīng)政策和實施意見，表明2018年新疆將對深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，居民的易地扶貧搬遷，以及民生發(fā)展相關(guān)項目的用地給予優(yōu)先安排，并要保證足額完成[5]。作為我國一項重大而長期的國策，對口支援對于南疆地區(qū)的發(fā)展尤為重要，新疆耕地資源優(yōu)勢應(yīng)該在跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)中獲得援疆省份的大力支持，借助財政政策和援疆資金帶動受援地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新疆農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施需要加強(qiáng)，特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模有待擴(kuò)展，特別是對于當(dāng)?shù)氐牟菟庨_發(fā)與種植急需大量的耕地加以保證，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；N植基地未確立，這些問題都將阻礙新疆走向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的跨越式發(fā)展道路。這一切的實現(xiàn)必須要依托于跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)中。

參考文獻(xiàn)：

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[4]秦博.“增減掛鉤”如何實現(xiàn)易地扶貧[J].中國土地，2015（7）：42-43.

[5]劉兵.新疆出臺土地政策“組合拳”助力深度貧困地區(qū)脫貧攻堅[EB/OL].[2018-03-27].ttp：//www.sohu.com/a/226476

503_381535.2018-03-27.

收稿日期：2019-11-29

作者簡介：王佩恩（1990-），女，新疆塔城人，講師，博士，從事民族學(xué)研究;賈艷媛（1988-），女，新疆裕民人，講師，碩士，從事民族學(xué)研究。