基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的思考

呂賢旺

摘 ? ?要：增減掛鉤政策是解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地供需矛盾行之有效的方法之一。文章采用數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析方法，通過實(shí)地調(diào)研詳述了雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤的現(xiàn)狀、模式、利弊分析等。結(jié)果表明：（1）雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤面積占太倉市總增減掛鉤面積比重最大。其采用宅基地流轉(zhuǎn)和土地復(fù)墾兩種形式來實(shí)現(xiàn)增減掛鉤;（2）政府主導(dǎo)型的增減掛鉤運(yùn)行模式既有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局等優(yōu)點(diǎn)，也存在著重視眼前利益，忽略質(zhì)量指標(biāo)、資金來源單一難以為繼等缺點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，筆者對當(dāng)前增減掛鉤工作提出了正確合理看待指標(biāo)、轉(zhuǎn)變增減掛鉤模式、制定科學(xué)監(jiān)管制度等對策和措施，以期為未來制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策提供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤;新農(nóng)村建設(shè);雙鳳鎮(zhèn)

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.023

Research of Urban and Rural Construction Land Increase or Decrease Hook

——Take Shuangfeng Town for Case

LYU Xian-wang

（Yancheng Normal University， Yancheng， Jiangsu 224051， China ）

Abscart： At present， China's urbanization process is accelerating， the rapid economic development， increasing the construction land also need to ensure the number of basic farmland， increase or decrease the implementation of the linked. Using literature research method and the theory and empirical research method， introduces the Shuangfeng town of profiles and Shuangfeng town linked to changes in the status quo， pattern， the pros and cons analysis and put forward relevant suggestions. The research shows that the Shuangfeng town homestead circulation and land reclamation in two forms to implement the pothook. Shuangfeng town Taicang City linked area accounted for the largest proportion of the total area of the hook. Mainly uses the government dominant mode of operation. Through urban and rural construction land increase or decrease， so that the rural landscape， the layout of the industry more reasonable. But Shuangfeng town design linked to changes still exist a series of problems， if only pay attention to the balance of the number of ignoring the mass balance， the implementation of funding is difficult. At last， the author put forward some corresponding measures for the existing problems of the increase or decrease of the hook work.

Key words： urban and rural construction land; increase and decrease link; the new rural construction; Shuangfeng town

土地資源增減掛鉤是解決推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地供需矛盾行之有效的方法之一，其具有統(tǒng)籌性強(qiáng)、規(guī)劃布局合理、資源節(jié)約利用等優(yōu)勢。2008年國土部印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，明確其內(nèi)涵：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[4]。

縱觀諸多研究，學(xué)者們大都從宏觀層面解讀國家政策、分析影響機(jī)理等，但從微觀層面實(shí)證檢驗(yàn)并不多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政機(jī)構(gòu)，有承上啟下、溝通城鄉(xiāng)的重要作用。筆者以蘇州太倉市雙鳳鎮(zhèn)為研究對象，試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級這一微觀角度出發(fā)，解讀土地增減掛鉤辦法實(shí)行近10年來的效果，以期對未來土地規(guī)劃提供依據(jù)。

1 ? ?雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤基本情況

1.1 ? ?雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤的概況

目前，雙鳳鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積3 749.0 hm2，主要分布在慶豐村、新湖村和新闖村。全鎮(zhèn)一般農(nóng)地區(qū)面積324.3 hm2，分布在泥涇村和維新村。林業(yè)用地區(qū)面積359.0 hm2，分布在主要道路、河流兩側(cè)，村莊、湖泊四周等。城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)面積418.0 hm2，集中于鎮(zhèn)區(qū)。村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)面積661.7 hm2，分布于各規(guī)劃保留、發(fā)展的村莊（表1）。

2014年太倉市共復(fù)墾56.55 hm2，其中雙鳳鎮(zhèn)總共為17.9 hm2，所占比重為31.66%，分為7個(gè)小項(xiàng)目。從土地類型現(xiàn)狀看，自2006年實(shí)行增減掛鉤政策后，雙鳳鎮(zhèn)在保持農(nóng)用地基本不變的情況下，積極推進(jìn)土地增減掛鉤，通過土地置換、開發(fā)其他土地來保障城市建設(shè)用地的需求。農(nóng)村用地基本不變或稍有增加，而建設(shè)用地與土地后備資源呈現(xiàn)出此消彼長的趨勢。預(yù)計(jì)到2020年，農(nóng)用地為4 556.8 hm2，占土地總面積的72.10%;建設(shè)用地1 247.4 hm2，占19.74%;其他土地516.3 hm2，占8.16%。

1.2 ? ?宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

宅基地流轉(zhuǎn)是土地增減掛鉤的重要組成部分。隨著城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，社會變遷加劇，人口向中心城市集聚，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地空置，造成土地資源極大浪費(fèi)。雙鳳鎮(zhèn)于 2005年實(shí)施了宅基地流轉(zhuǎn)政策，主要采用以地?fù)Q房的形式。凡在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，因城鎮(zhèn)建設(shè)需要，被拆遷住戶一律按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，以公寓房進(jìn)行安置。政府支持和鼓勵(lì)被拆遷戶接受貨幣安置，持幣進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)購買商品房。目前，新闖村和鳳中村126戶居民集中安置在鳳祥苑，置換出的2 500余hm2土地用于基本農(nóng)田建設(shè)。

1.3 ? ?土地復(fù)墾現(xiàn)狀

土地復(fù)墾也是土地增減掛鉤的一部分，是指對于在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害中被損壞的土地，采取一系列土地整治措施，使其達(dá)到可被重新利用的狀態(tài)[2]。雙鳳鎮(zhèn)土地復(fù)墾項(xiàng)目范圍東接吳塘河，南接太平河，西至周市鎮(zhèn)，北接楊林塘。項(xiàng)目區(qū)整理土地面積1 218.88 hm2，項(xiàng)目區(qū)凈增耕地84.08 hm2，涉及維新、新湖、新衛(wèi)、新闖四村的土地。還規(guī)劃建設(shè)了明暗渠、農(nóng)溝、泵站、機(jī)耕橋、田間道路等大量農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。如今，項(xiàng)目區(qū)除了80%的土地面積為高產(chǎn)良田，新建的一批高標(biāo)準(zhǔn)蔬菜大棚也投入使用。土地整理惠及了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民，更推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。雙鳳鎮(zhèn)復(fù)耕的土地絕大部分已流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)種植大戶，并組建了多個(gè)土地、蔬菜等專業(yè)合作社，使農(nóng)民有了增收新載體，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步入快車道，形成了以優(yōu)質(zhì)稻米為主、無公害蔬菜為輔的區(qū)域品牌特色。

此外，雙鳳鎮(zhèn)新湖村洼地較多，比較難耕作的田地都被拋荒或者改成魚塘。通過復(fù)墾，填掉了原有散亂的廢溝廢塘，變成了連片成規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田，同時(shí)通過建設(shè)水利灌溉設(shè)施，解決農(nóng)田基本建設(shè)不配套和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低的問題，坑塘水面和荒地全都被改造成了連片成方的耕地。土地復(fù)耕項(xiàng)目的實(shí)施，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境，大大提高了耕地質(zhì)量，復(fù)墾后耕地田塊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、土壤肥力提高，水利設(shè)施得到改善，河道疏竣、修渠清淤、農(nóng)田灌溉率高達(dá)90%。

1.4 ? ?雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤的運(yùn)行模式

政府主導(dǎo)模式是雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤的運(yùn)行模式（表2），即主要由政府對掛鉤政策進(jìn)行組織和管理，政府負(fù)責(zé)各個(gè)項(xiàng)目的選址立項(xiàng)、編排規(guī)劃方案、籌措資金、監(jiān)督工程執(zhí)行情況、承擔(dān)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等。各個(gè)企業(yè)實(shí)施策劃項(xiàng)目的具體內(nèi)容， 建設(shè)安置區(qū)域并對原居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾和整理，對項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)責(zé)。主要特點(diǎn)是從項(xiàng)目的開展、編排計(jì)劃到實(shí)施再到驗(yàn)收都是由政府來嚴(yán)格控制和把關(guān)，資金投入主要來源于政府，監(jiān)管方法則是以行政手段為主，各項(xiàng)指標(biāo)的運(yùn)用也由政府來控制。其目的是通過整體開發(fā)、利用和保護(hù)土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

2 ? ?雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤的利弊分析

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策改變了村莊空間布局雜亂無章的局面，促使基本農(nóng)田形成連片集中，避免了土地資源浪費(fèi)，提高了土地利用效率，優(yōu)化了土地結(jié)構(gòu)和空間布局，有利于形成集聚效益和規(guī)模效益。但是在項(xiàng)目管理實(shí)施過程中也出現(xiàn)了重指標(biāo)、輕質(zhì)量，資金不足，落實(shí)困難等問題。

2.1 ? ?雙鳳鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的優(yōu)點(diǎn)

2.1.1 ? ?有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè) ? ?在城市化的發(fā)展階段，人們向中心城市遷移，中心地理論效應(yīng)明顯，其個(gè)人生活在城市，而居所卻空置在農(nóng)村，人物分離現(xiàn)象明顯，致使大量土地資源浪費(fèi)。增減掛鉤的實(shí)施開展，使農(nóng)村零散居民點(diǎn)得到了整體規(guī)劃，有效管理。散亂的居民點(diǎn)被拆除，通過有效置換、新建居民區(qū)、退居還耕等措施，使耕地和基本農(nóng)田片片相連，土地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，土地資源集中，提高了土地資源利用率。而居民點(diǎn)發(fā)展趨勢由“大分散小集中”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠹行》稚ⅰ盵3]，這一方式恰恰符合當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求，為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了支持和參考。此外。居民生活質(zhì)量和環(huán)境也得到了改善，基礎(chǔ)設(shè)施齊全，醫(yī)療衛(wèi)生教育等社會民生體系相應(yīng)跟進(jìn)，生活得到了更好的保障。

2.1.2 ? ?有利于產(chǎn)業(yè)合理布局規(guī)劃 ? ?產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與擴(kuò)張必然帶來空間布局的變化，其首要面臨的即是后備土地資源是否充足的問題。通過實(shí)施增減掛鉤，對新闖村、勤力村、鳳中村等村莊的綜合治理，耕地質(zhì)量得到了提高、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)營化水平和規(guī)?；教岣?。通過置換和整合，雙鳳鎮(zhèn)為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的土地資源，優(yōu)化了土地資源空間結(jié)構(gòu)，在未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局中提供了便利，一定程度上緩解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市擴(kuò)張的過程中所面臨的土地瓶頸問題。

2.2 ? ?雙鳳鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的不足之處

2.2.1 ? ?耕地占補(bǔ)不平衡，重指標(biāo)輕質(zhì)量 ? ?耕地占補(bǔ)平衡要做到數(shù)量的平衡，更要做到質(zhì)量的平衡。雙鳳鎮(zhèn)某些村舍進(jìn)行建設(shè)用地整理過程中，片面追求耕地?cái)?shù)量平衡，忽視耕地質(zhì)量。目前，當(dāng)?shù)卣疄榫徑獬擎?zhèn)擴(kuò)張壓力以及在自身利益的影響下，往往容易出現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)“未批先用”的現(xiàn)象、擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、復(fù)墾的耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、沒有及時(shí)返回周轉(zhuǎn)指標(biāo)等問題大量存在。具體項(xiàng)目實(shí)施的過程中存在占優(yōu)補(bǔ)劣、注重指標(biāo)看輕成果的現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地補(bǔ)償?shù)膶?shí)施不完善，耕地質(zhì)量下降，糧食產(chǎn)量受到了嚴(yán)重的影響，與“耕地面積不減少、質(zhì)量不下降”的掛鉤政策要求不相符。

2.2.2 ? ?資金來源單一，落實(shí)困難 ? ?資金落實(shí)到位與否是增減掛鉤項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵與保障，資金斷層或后續(xù)供應(yīng)不足就會影響到項(xiàng)目持續(xù)進(jìn)行。目前，增減掛鉤項(xiàng)目資金的主要來源是政府撥款，項(xiàng)目從拆遷安置到耕地復(fù)墾所需資金量巨大，僅僅靠政府籌集這單一化的集資方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所需成本巨大，以及后續(xù)的民生問題均需要考慮，資金短缺會影響增減掛鉤項(xiàng)目的如期實(shí)施。從當(dāng)前情況來看，由于拆遷、補(bǔ)償成本過高以及民生等問題而導(dǎo)致雙鳳鎮(zhèn)無法按時(shí)下?lián)苜Y金的現(xiàn)象確實(shí)存在，阻礙了增減掛鉤項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3 ? ?雙鳳鎮(zhèn)增減掛鉤工作開展的建議

3.1 ? ?正確合理看待指標(biāo)，保證開墾耕地質(zhì)量

政府在實(shí)施建設(shè)用地增減掛鉤過程中，不能為了完成指標(biāo)而對農(nóng)村亂拆亂建，導(dǎo)致農(nóng)村后續(xù)發(fā)展受到影響。要合理看待掛鉤指標(biāo)，不盲目進(jìn)行根底耕地占補(bǔ)，保證開墾耕地質(zhì)量。在開墾耕地時(shí)，應(yīng)盡量選質(zhì)地好的后備土地資源[4]。后備土地資源的開發(fā)主要是由其先天條件（如土壤水溶鹽含量、有機(jī)質(zhì)含量等）來決定，如果后備土地資源自然質(zhì)量較低或者先天條件較差，投入再多的物力和人力，也很難獲得高質(zhì)量的耕地。所以，在現(xiàn)有的后備土地資源中，應(yīng)選擇宜耕性可取的、適合復(fù)墾的土地，能夠保復(fù)墾后的耕地質(zhì)量較高。

3.2 ? ?轉(zhuǎn)變增減掛鉤模式，多元化籌措資金

雙鳳鎮(zhèn)目前采用的運(yùn)行模式是政府主導(dǎo)型，項(xiàng)目實(shí)施力度、監(jiān)管力度都較大，但同時(shí)也導(dǎo)致資金來源的單一性，資金難以為繼，易影響項(xiàng)目進(jìn)程。雙鳳鎮(zhèn)應(yīng)積極探索市場導(dǎo)向型的增減掛鉤運(yùn)行模式，多方面、多渠道籌措資金，政府放權(quán)于市場，通過招標(biāo)、引標(biāo)等方法，引入有資質(zhì)的建筑商和行銷商承建項(xiàng)目，同時(shí)政府不再是項(xiàng)目實(shí)施的主體，其職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引導(dǎo)和服務(wù)監(jiān)管。只有這樣，雙鳳鎮(zhèn)土地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施既有政府權(quán)威性的保證，也有多元化資金持續(xù)供給，項(xiàng)目實(shí)施才能順利進(jìn)行。

3.3 ? ?制定科學(xué)監(jiān)管制度，推動(dòng)掛鉤有序進(jìn)行

科學(xué)合理的增減掛鉤是新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)器。在實(shí)施過程中，缺乏監(jiān)管會導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，實(shí)施方可能存在畏難情緒，應(yīng)付完成項(xiàng)目，使其與原先的規(guī)劃發(fā)生偏離。因此，需要制定合理的項(xiàng)目監(jiān)管體系，從項(xiàng)目的制定、規(guī)劃到項(xiàng)目的具體實(shí)施，每一環(huán)節(jié)都要通過驗(yàn)證，政府及時(shí)跟蹤服務(wù)，確保項(xiàng)目進(jìn)程的有序推進(jìn)。只有制定科學(xué)制度監(jiān)督約束掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，才能掛鉤健康、有序進(jìn)行。

4 ? ?結(jié)束語

土地增加掛鉤為雙鳳鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用，其優(yōu)化了土地結(jié)構(gòu)，改善了農(nóng)村環(huán)境，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)合理布局。但在過程中也容易忽視了土地質(zhì)量的均衡，且資金落實(shí)較難。因此，在未來的建設(shè)中，建議合理看待掛鉤指標(biāo)，保障高質(zhì)量土地資源，建立多元投資機(jī)制，制定科學(xué)合理監(jiān)管制度。增減掛鉤是一項(xiàng)新政策，獲取數(shù)據(jù)比較困難，本文存在一定的局限性，在一定程度上影響了分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。未來以雙鳳鎮(zhèn)為例，對不同城市的增減掛鉤研究是今后努力的方向！

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