農(nóng)村建設(shè)性用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與配置指向

摘要：我國(guó)農(nóng)村建設(shè)性土地的性質(zhì)和權(quán)利歸屬長(zhǎng)期模糊不清，致使農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)耕地向建設(shè)性用地的轉(zhuǎn)化缺少制度約束和成本約束，日益稀缺寶貴的農(nóng)村土地資源得不到有效保護(hù)，從而危及了我國(guó)耕地紅線。由于沒(méi)有確定明晰的產(chǎn)權(quán)和法定審批程序，農(nóng)村建設(shè)性用地的形成、使用和流轉(zhuǎn)狀況較為混亂，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。土地資源作為人類共同的生存環(huán)境和生產(chǎn)生活資源，內(nèi)在地決定了其特有的公共屬性，也決定了國(guó)家對(duì)土地資源的公共管理權(quán)。要把國(guó)家管理和市場(chǎng)配置的決定性作用有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理地界定農(nóng)村建設(shè)性用地性質(zhì)，建立規(guī)范嚴(yán)格的審批制度和產(chǎn)權(quán)交易登記制度，消除農(nóng)村建設(shè)性用地入市的制度障礙，實(shí)行城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)，占補(bǔ)平衡、增減掛鉤，才能促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)性土地的合理利用和有效配置。

關(guān)鍵詞：土地；建設(shè)性用地；農(nóng)村耕地保護(hù)；糧食生產(chǎn)；增減掛鉤

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中國(guó)化歷程研究”（13BJL005）

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）02-0022-05

我國(guó)農(nóng)村中現(xiàn)在的建設(shè)性用地，是指村民住宅、集體公共設(shè)施和工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而占用的農(nóng)村集體土地。這一部分非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，其配置關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村耕地保護(hù)和我國(guó)糧食安全等問(wèn)題，值得深入研究。近些年來(lái)，由于城市建設(shè)占用農(nóng)村耕地過(guò)多，國(guó)家提出了占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤等政策，雖然在一定程度上發(fā)揮了保護(hù)耕地紅線的作用，但在實(shí)施中農(nóng)村建設(shè)性用地的性質(zhì)缺乏明確界定，其形成、使用和轉(zhuǎn)讓等方面存在許多混亂現(xiàn)象。因此，有必要從源頭分析這一問(wèn)題的由來(lái)和走向，為農(nóng)村建設(shè)性用地的合理配置尋找對(duì)策。

一、農(nóng)村建設(shè)性用地的演化特征

我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的建設(shè)性用地，主要是指農(nóng)民居住和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。農(nóng)民在歷史上形成的村落中生活，舊有民居可以改善重建，或者因人口變化有所增加，但基本沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)建設(shè)性用地的過(guò)高需求。改革開(kāi)放后，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村土地大量被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組乃至個(gè)人辦的企業(yè)占用。同時(shí)，農(nóng)民為了改善居住條件，并考慮今后土地稀缺和價(jià)值增值，也不斷尋求擴(kuò)大住宅面積，從而增加了建設(shè)性用地需求。這兩方面因素都造成了農(nóng)村建設(shè)性用地的大幅增加。農(nóng)村建設(shè)性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供給沒(méi)有約束。農(nóng)村土地是集體所有，集體對(duì)土地的處置，缺乏嚴(yán)格的法定審批程序，農(nóng)民在原有宅基地基礎(chǔ)上翻修或新建住宅，這在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不需要政府審批的，而只需知會(huì)村干部即可。直到1986年《土地管理法》出臺(tái)，才規(guī)定農(nóng)戶在原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地上進(jìn)行住宅建設(shè)，只要不是耕地，建筑面積不超過(guò)省級(jí)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，只需要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)。在實(shí)際執(zhí)行中，農(nóng)戶借家庭人口多要求分戶建房，不花錢(qián)占用集體土地，是自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)選擇。在沒(méi)有用地指標(biāo)約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體組織，不管是利益考慮還是人情考慮，都會(huì)放松對(duì)農(nóng)戶住房用地需求的管制，導(dǎo)致住房用地供給十分寬松。

把耕地用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，更是有著發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的金字招牌。耕地由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體組織現(xiàn)在已無(wú)法從中獲得收益，而轉(zhuǎn)為工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，收益遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，可以壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不僅增加了集體收益，還能提高農(nóng)村干部個(gè)人收益，增強(qiáng)集體組織對(duì)農(nóng)村工作的影響力和控制力。因此，改革開(kāi)放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點(diǎn)火、村村冒煙”的局面，其產(chǎn)值一度占整個(gè)社會(huì)工業(yè)產(chǎn)值的半壁江山，同時(shí)必然要占用大量的土地資源。

城市發(fā)展需要農(nóng)村土地，要由政府征用，還要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審批程序，并通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)支付高額使用成本，獲得的還只是土地使用權(quán)。而農(nóng)村工商業(yè)生產(chǎn)用地，不需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批和市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。1986年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，縣級(jí)人民政府就可以審批。雖然經(jīng)1998年修訂后規(guī)定，任何單位和個(gè)人建設(shè)用地都要依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但是在第43條仍規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建房以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的除外。雖然也對(duì)農(nóng)村土地用于非農(nóng)建設(shè)作了限制，但是，農(nóng)村土地被大量用于非農(nóng)建設(shè)的不良態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。即便在管理日趨嚴(yán)格的情況下，縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)村集體組織出于追求政績(jī)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，依舊通過(guò)放松農(nóng)村集體土地管制，低成本獲取土地資源，大規(guī)模地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開(kāi)發(fā)。由此，大量農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，全國(guó)18億畝的耕地紅線越來(lái)越難以保障。而這一問(wèn)題形成的根源，在于農(nóng)村土地，包括建設(shè)性土地的性質(zhì)和權(quán)利歸屬長(zhǎng)期模糊不清，致使農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)耕地向建設(shè)性用地的轉(zhuǎn)化缺少制度約束和成本約束，日益稀缺寶貴的農(nóng)村土地資源得不到有效保護(hù)。

二、農(nóng)村建設(shè)性用地的性質(zhì)、權(quán)利歸屬和價(jià)值分析

土地作為社會(huì)生產(chǎn)生活的重要因素，其性質(zhì)涉及國(guó)家、所有權(quán)人和使用權(quán)人的各方利益，要從產(chǎn)權(quán)性和用途性兩方面對(duì)土地性質(zhì)和權(quán)利歸屬進(jìn)行分析，產(chǎn)權(quán)和用途的不同對(duì)土地價(jià)值產(chǎn)生不同影響，也關(guān)系到相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利行使和土地利用。

1. 土地的公共屬性

土地資源是糧食生產(chǎn)和住宅建設(shè)的基本資料，是人類共同的生存環(huán)境和生產(chǎn)生活資源，由此內(nèi)在地決定了其特有的公共屬性。馬克思在《資本論》第3卷談土地所有權(quán)時(shí)，曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣的話：“從一個(gè)較高級(jí)的經(jīng)濟(jì)的社會(huì)形態(tài)的角度來(lái)看，個(gè)別人對(duì)土地的私有權(quán)，和一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的。甚至整個(gè)社會(huì)，一個(gè)民族，以至一切同時(shí)存在的社會(huì)加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應(yīng)當(dāng)作為好家長(zhǎng)把經(jīng)過(guò)改良的土地傳給后代?！雹?這實(shí)際就是告訴我們，在當(dāng)今社會(huì)主義條件下，土地具有特殊的公共屬性，這種公共性也決定了國(guó)家對(duì)土地資源的公共管理權(quán)，并影響著農(nóng)村土地所有權(quán)的行使。也就是說(shuō)，不管土地所有制是什么性質(zhì)，哪怕是完全個(gè)人私有，作為一種特殊資源，也不可能由所有權(quán)人完全支配和處置。在任何國(guó)家，土地所有權(quán)都只能是部分產(chǎn)權(quán)，而不是全部產(chǎn)權(quán)。當(dāng)土地所有權(quán)與社會(huì)公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，由于其地理位置不可變動(dòng)的自然屬性，決定了所有者權(quán)利要向公共權(quán)利退讓。這種退讓主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）因公共事業(yè)建設(shè)需要，對(duì)非政府掌握的土地進(jìn)行征用時(shí)，不能因?yàn)橥恋丶捌涓綄傥餁w屬于個(gè)人而拒絕被征用，私有產(chǎn)權(quán)此時(shí)要服從社會(huì)公權(quán)。當(dāng)然這只是在公共建設(shè)需要并且沒(méi)有其他選擇的情況下才可以退讓，而不是任何時(shí)候都要向政府公權(quán)力退讓。土地的商業(yè)利用，完全可以通過(guò)土地市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓，政府公權(quán)力只能規(guī)范約束土地市場(chǎng)交易秩序，不能直接參與土地市場(chǎng)交易，否則將影響公權(quán)力的公正行使。（2）土地所有者要接受政府的用途管制。政府有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有土地的用途進(jìn)行規(guī)劃管制，這是政府在整個(gè)社會(huì)管理中一項(xiàng)必要的公共管理職能，集體所有的農(nóng)村土地，也不能免除政府的土地用途管制權(quán)，因?yàn)檎?fù)有轄區(qū)內(nèi)所有居民得到溫飽、安居樂(lè)業(yè)的義務(wù)，首先要通過(guò)土地用途管制，保證居民的糧食供給。只有在土地用途符合規(guī)劃管制要求的基礎(chǔ)上，政府才會(huì)對(duì)土地的使用和轉(zhuǎn)讓權(quán)利給予保護(hù)，允許土地收益按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行合理分配。（3）土地增值收益也不能完全歸所有權(quán)人與使用權(quán)人。土地因地理位置優(yōu)越而形成的價(jià)值增值即級(jí)差地租部分，主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不是私有投資的產(chǎn)物。馬克思說(shuō)：“這種自然條件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投資創(chuàng)造出來(lái)的?！雹?因此，土地因地理位置優(yōu)越而形成的價(jià)值增值不能完全歸所有者或使用者，政府有權(quán)通過(guò)土地增值稅等方式，參與土地價(jià)值增值的分配。

2. 我國(guó)土地的兩種不同所有制性質(zhì)和權(quán)利行使

與國(guó)有土地相比，農(nóng)村土地屬于集體所有，這是我國(guó)法律明文規(guī)定的。這種集體所有權(quán)，本來(lái)應(yīng)該擁有更大自主權(quán)，但現(xiàn)行法律卻規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)都不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓，只有在被政府征用、從集體所有變更為國(guó)家所有后，才可以由國(guó)家出讓使用權(quán)。這實(shí)際上否認(rèn)了農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，農(nóng)村土地成了國(guó)有土地的未明權(quán)部分。在集體內(nèi)部，村民以承包的方式行使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地使用權(quán)，擁有耕地的經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利，而集體對(duì)承包地的處置和收益權(quán)則非常有限；耕地的所有權(quán)與使用權(quán)（承包權(quán)）、經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分置，集體所有權(quán)也不會(huì)影響使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使。農(nóng)村宅基地雖是集體所有性質(zhì)，但是住房卻是農(nóng)民自建，屬于私有財(cái)產(chǎn)，而且大部分宅基地和住房是農(nóng)民祖祖輩輩生活延續(xù)的產(chǎn)物，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有宅基地和土地上的住房具有自然物權(quán)，這些土地以及其上住宅，農(nóng)民有權(quán)加以利用與處置。但是，目前法律卻因宅基地的集體所有性質(zhì)，只讓農(nóng)民在本集體范圍內(nèi)處置住房，不能向集體外轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重限制了農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)處置。

改革開(kāi)放后，農(nóng)村各類集體自辦、或招商引資辦起的各式“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，客觀上形成了農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)性主體。由于是以集體名義舉辦，其土地所有權(quán)和使用權(quán)都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)變更，依舊是集體土地。現(xiàn)行《土地管理法》禁止農(nóng)村集體土地上市交易，農(nóng)村建設(shè)用地的占用和流轉(zhuǎn)都能不涉及集體土地所有權(quán)變更。現(xiàn)實(shí)中集體建設(shè)用地的使用多以租用方式在不同主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，反映了集體土地權(quán)屬行使的巨大障礙，也影響了集體土地的收益和長(zhǎng)期利用。

3. 農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值分析

農(nóng)村建設(shè)性用地從使用價(jià)值即用途方面看，主要用于滿足非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民建房、農(nóng)村公共事業(yè)和工商業(yè)發(fā)展需要。從獲取成本即成本價(jià)值方面看，集體內(nèi)部由農(nóng)地向建設(shè)性土地轉(zhuǎn)換，幾乎不花成本。傳統(tǒng)的農(nóng)村住宅建設(shè)，集體內(nèi)部成員基本是無(wú)償獲得土地，最多只是象征性付費(fèi)；為本集體服務(wù)的公共設(shè)施也是無(wú)償占用土地；工商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地，集體內(nèi)部無(wú)償，實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，承包者要向集體支付一定租金。從機(jī)會(huì)成本方面看，這些土地如不用于建設(shè)，在我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)就是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益低，所以，建設(shè)性用地的機(jī)會(huì)成本也是可以忽略不計(jì)的。因此，農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值分析主要應(yīng)著眼于其市場(chǎng)價(jià)值。

根據(jù)馬克思經(jīng)濟(jì)理論，土地是沒(méi)有價(jià)值的，“因?yàn)橥恋夭皇莿趧?dòng)的產(chǎn)品，從而沒(méi)有任何價(jià)值?！雹鄣?，“沒(méi)有價(jià)值的東西在形式上可以具有價(jià)格”④，并通過(guò)其價(jià)格而商品化和資本化。在土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的前提下，為了獲得經(jīng)營(yíng)土地的許可，經(jīng)營(yíng)者必須向所有者支付租金，“資本化的地租表現(xiàn)為土地價(jià)格或土地價(jià)值?！雹?在現(xiàn)代社會(huì)，要獲得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，就必須支付一定的租金，租金的多少，與土地所能帶來(lái)的收益正相關(guān)。因此，土地的市場(chǎng)價(jià)值歸根結(jié)底取決于土地所能帶來(lái)的收益。在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收益又決定著人們對(duì)土地需求的強(qiáng)度，在土地供給總量既定的前提下，土地的市場(chǎng)價(jià)值主要取決于社會(huì)對(duì)土地的總需求，現(xiàn)在又主要取決于總需求中占大頭的城市建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展的需求。在我國(guó)，如果城鄉(xiāng)土地不存在由于不同性質(zhì)而造成的二元入市體制，建設(shè)性土地的價(jià)值則更多地與城市化相關(guān)。城市規(guī)模擴(kuò)張使土地價(jià)值逐步上升，農(nóng)村建設(shè)性土地的價(jià)值上漲是城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散帶來(lái)的，與所在區(qū)域城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和交通狀況息息相關(guān)。地理位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，建設(shè)性土地的市場(chǎng)價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市及其近郊土地的價(jià)值，即便農(nóng)村建設(shè)性土地可以自主入市，也只有地處城市附近，或風(fēng)景環(huán)境優(yōu)越地區(qū)的少數(shù)土地，才具有較高價(jià)值，大部分農(nóng)村建設(shè)土地并沒(méi)有明顯的市場(chǎng)價(jià)值。因?yàn)檗r(nóng)村住宅用地不能進(jìn)入市場(chǎng)交易，村集體成員可以從集體無(wú)償獲取土地自建住房，相互之間轉(zhuǎn)讓成本也很低。農(nóng)戶一旦想永久脫離農(nóng)村而出讓自有住宅，二手房買(mǎi)賣能獲取的收益不會(huì)超過(guò)住房建造成本。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致企業(yè)解體，占用的土地基本不能退還為耕地，即便可以與城市土地一樣上市交易，由于遠(yuǎn)離城市沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，得不到其他工商業(yè)者青睞，往往成為集體的負(fù)資產(chǎn)，除非有人看中農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力資源和低環(huán)境管制成本而愿意前來(lái)投資。所以，從根本上說(shuō)，即便放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)性用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，也不會(huì)造成農(nóng)村建設(shè)性用地的過(guò)度需求，土地還是會(huì)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供需規(guī)律和規(guī)劃用途來(lái)實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值和有效利用。

放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)性用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必將增加整個(gè)社會(huì)建設(shè)性土地的總體市場(chǎng)供給，從而縮小城市土地供給壟斷造成的城鄉(xiāng)土地巨大差價(jià)，減少城鄉(xiāng)之間在土地收益分配上的矛盾。如果城市居民看中農(nóng)村住宅，愿意支付費(fèi)用購(gòu)買(mǎi)，這不僅可以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，還可以增加農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的建設(shè)投資，對(duì)于農(nóng)民和社會(huì)都是有益的。但是，現(xiàn)行法律限制農(nóng)村建設(shè)性土地上市交易轉(zhuǎn)讓，其對(duì)外的使用和轉(zhuǎn)讓就不能辦理手續(xù)，無(wú)法經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟_認(rèn)。這種制度障礙，既影響了建于其上的農(nóng)民私房的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，也影響農(nóng)村集體工商業(yè)用地的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。偷偷地私下轉(zhuǎn)讓，其成交價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于合法交易的市場(chǎng)價(jià)。城鄉(xiāng)土地的巨大價(jià)差，使一些地方政府和農(nóng)村集體在利益驅(qū)使下，甚至把農(nóng)戶承包地也以所謂流轉(zhuǎn)的名義，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地⑥。對(duì)于承包地被流轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地的農(nóng)民，他們關(guān)注的只是不低于承包收益的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)能不能夠持續(xù)獲得，不會(huì)過(guò)問(wèn)土地用途。而那些土地流轉(zhuǎn)接受方，多是地方政府和農(nóng)村集體招商引資優(yōu)惠政策的享受者，只保證經(jīng)營(yíng)期內(nèi)流轉(zhuǎn)費(fèi)用的支付，至于今后土地能否繼續(xù)用于耕作或能否延續(xù)付費(fèi)，則不為他們所考慮。這說(shuō)明農(nóng)村建設(shè)性土地由于缺乏明確的權(quán)利歸屬、產(chǎn)權(quán)登記和長(zhǎng)期規(guī)劃不能上市交易，這些土地實(shí)現(xiàn)的價(jià)值不是真正的市場(chǎng)價(jià)值，而是一種扭曲的價(jià)值⑦。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)性土地在被另一種方式市場(chǎng)化，即國(guó)家推出的城鄉(xiāng)建設(shè)性用地指標(biāo)增減掛鉤政策，使農(nóng)村建設(shè)性用地進(jìn)入了整個(gè)社會(huì)建設(shè)性用地市場(chǎng)，成為社會(huì)建設(shè)性用地的組成部分。為了保障18億畝耕地紅線不被突破，城市建設(shè)性用地增量要嚴(yán)格控制，而城市在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張下不可避免要進(jìn)一步增加建設(shè)性用地指標(biāo)，只有實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)性用地統(tǒng)籌和指標(biāo)增減掛鉤，才能有效避免耕地總量進(jìn)一步減少。要穩(wěn)定整個(gè)社會(huì)耕地面積，守住耕地紅線，只能把社會(huì)建設(shè)性用地作為一個(gè)整體，不同用途的土地總量保持不變，但土地的區(qū)域分布可以變化。在城市規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大的情況下，只能對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)性用地進(jìn)行清理，有的重新規(guī)劃為城市建設(shè)性用地，有的恢復(fù)為耕地。這樣，農(nóng)村建設(shè)性用地獲得了進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。但是在這種政策下，農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值并不是來(lái)自于土地的建設(shè)性需求，而是來(lái)自于對(duì)社會(huì)建設(shè)用地指標(biāo)的控制。如在采用“地票”模式實(shí)施這種政策的重慶市，地票表示農(nóng)村建設(shè)性用地指標(biāo)，愿意出讓地票的，往往是地理位置偏僻的農(nóng)村，而離市區(qū)較近的農(nóng)村，則很少有農(nóng)戶愿意出讓。這說(shuō)明農(nóng)戶對(duì)土地的區(qū)位價(jià)值有清醒的認(rèn)識(shí)，市場(chǎng)價(jià)值高的土地就會(huì)待價(jià)而沽不輕易出手，低的則是能出手時(shí)就出手，因?yàn)閿[在手里一分錢(qián)也得不到⑧。而從社會(huì)看，農(nóng)村建設(shè)性用地轉(zhuǎn)換為耕地，主要是使宅基地的價(jià)值得到提升，其價(jià)格取決于城市建設(shè)用地需求和退耕宅基地的供給量，而農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如果不能再?gòu)?fù)墾為耕地，在目前向集體外成員轉(zhuǎn)讓受法律限制的情況下，其價(jià)值就無(wú)法得到社會(huì)承認(rèn)。雖然在理論上進(jìn)入了社會(huì)建設(shè)性用地市場(chǎng)，卻不能實(shí)現(xiàn)土地的有效利用和價(jià)值增值。

三、現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)性用地合理配置的對(duì)策指向

農(nóng)村建設(shè)性用地的合理配置應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，同時(shí)強(qiáng)化政府對(duì)土地資源的公共管理權(quán)。政府應(yīng)該管住土地的用途和總量配置，放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)性用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓土地所有權(quán)的市場(chǎng)主體地位得到充分實(shí)現(xiàn)。

1. 規(guī)范和完善現(xiàn)行土地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤政策

保證耕地總量不變，只能是對(duì)城鄉(xiāng)的建設(shè)性用地進(jìn)行總量控制和統(tǒng)籌使用，已經(jīng)推出的占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)指標(biāo)增減掛鉤政策，都是為了保證耕地總量不變的做法，但二者著眼點(diǎn)不同。占補(bǔ)平衡著眼的是荒廢地復(fù)墾，由于荒廢地?cái)?shù)量有限，許多地方?jīng)]有這樣的土地可供復(fù)墾，而城市住宅和工業(yè)用地缺口依舊很大，致使城市土地價(jià)格不斷攀升。土地需求者必然想一切辦法獲取土地，其目光轉(zhuǎn)向沒(méi)有嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)和法律制度約束的農(nóng)村土地。各地違法用地、強(qiáng)制拆遷、未批先建、以流轉(zhuǎn)名義將耕地甚至基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等現(xiàn)象屢禁不絕。而城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤，著眼于減少農(nóng)村建設(shè)性用地面積，相應(yīng)增加城市用地指標(biāo)，以達(dá)到保持耕地總面積不變的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須把農(nóng)戶和農(nóng)村集體退讓建設(shè)性用地的行為建立在自愿的基礎(chǔ)之上，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)性用地尤其是宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，只有這樣，才能保障農(nóng)村集體和農(nóng)戶的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)性用地的集約化利用，同時(shí)達(dá)到保障耕地總面積不變的目標(biāo)。為此，必須加快破除農(nóng)村建設(shè)性用地現(xiàn)行配置中的制度性障礙，加強(qiáng)對(duì)占補(bǔ)平衡和增減掛鉤政策實(shí)施的規(guī)范引導(dǎo)，使之成為我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要突破口。

2. 強(qiáng)化農(nóng)村土地用途規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃

農(nóng)村建設(shè)性用地長(zhǎng)期以來(lái)處于無(wú)規(guī)劃、無(wú)監(jiān)管、無(wú)法律約束的狀況，帶來(lái)了許多問(wèn)題。農(nóng)村村落建設(shè)隨意零亂，農(nóng)戶各自為政，根據(jù)各自條件和喜好建設(shè)形態(tài)各異的各式建筑，缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和相應(yīng)的法律約束，土地利用率低。實(shí)際上，只要為農(nóng)村提供適合的規(guī)劃和房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)圖庫(kù)，農(nóng)村也可以集約使用土地，實(shí)現(xiàn)美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境。但是改革開(kāi)放以來(lái)，我們的注意力主要在城市，每一任領(lǐng)導(dǎo)都把城市規(guī)劃調(diào)整和實(shí)施作為自己執(zhí)政成績(jī)的一個(gè)主要內(nèi)容；而對(duì)農(nóng)村，則以農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民的守舊傳統(tǒng)、實(shí)際能力等因素為由，沒(méi)有對(duì)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行有效規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行。實(shí)際上，改革開(kāi)放后正是農(nóng)村變化最快時(shí)期，許多農(nóng)村家庭收入有了較大提高，農(nóng)民大多翻建了自己的房屋，是進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)性用地整理的最佳時(shí)期，但是我們卻錯(cuò)過(guò)了。近些年，一些具有歷史文化意義和旅游價(jià)值的村落，得到重視和開(kāi)發(fā)，在原有風(fēng)貌下進(jìn)行了規(guī)劃和建設(shè)，體現(xiàn)了村落原有的人與自然環(huán)境融合的居住理念。這說(shuō)明對(duì)農(nóng)村進(jìn)行必要的建設(shè)規(guī)劃，是解決農(nóng)村衰落、提高農(nóng)村建設(shè)性用地使用率的主要出路。要加強(qiáng)農(nóng)村土地用途規(guī)劃，強(qiáng)化政府在土地用途規(guī)劃和管制上的法定職責(zé)，嚴(yán)格控制農(nóng)村建設(shè)性用地的新增面積，土地用途不經(jīng)法定程序嚴(yán)禁進(jìn)行變更，一旦出現(xiàn)，即采取嚴(yán)厲懲處措施，甚至取消土地的原有產(chǎn)權(quán)歸屬，將土地?zé)o償收歸國(guó)有。

3. 嚴(yán)格限制工業(yè)生產(chǎn)占用農(nóng)村土地

把工業(yè)化生產(chǎn)集中在相應(yīng)的開(kāi)發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園區(qū)等指定區(qū)域，以保護(hù)農(nóng)村自然生態(tài)，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)模化集約化發(fā)展的需要，也是對(duì)農(nóng)村土地資源合理利用和保護(hù)的另一條途徑。改革開(kāi)放初期我們鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，這是由于當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)缺乏資本和市場(chǎng)參與主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是促進(jìn)社會(huì)各方參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種做法。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種發(fā)展模式在今天已經(jīng)沒(méi)有合理性和經(jīng)濟(jì)性，沒(méi)有充足的資本、經(jīng)營(yíng)管理人才和技術(shù)，只憑借土地資源和發(fā)展熱情，在日益成熟完善并且競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中很難成功。遍地開(kāi)花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦和農(nóng)村私人企業(yè)，不僅對(duì)農(nóng)村自然生態(tài)帶來(lái)嚴(yán)重破壞，還是對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一種漠視。工業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該分工合理、集中建設(shè)、配套完善，以便提供公共服務(wù)和實(shí)行環(huán)境保護(hù)。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)具備嚴(yán)格控制建設(shè)性用地增長(zhǎng)的條件和時(shí)機(jī)。一方面，農(nóng)村大規(guī)模住房建設(shè)高潮已經(jīng)過(guò)去，農(nóng)村人口總體上在不斷萎縮；另一方面，在市場(chǎng)日漸成熟下，農(nóng)村工業(yè)化的優(yōu)勢(shì)和需要已經(jīng)不再存在，農(nóng)村工業(yè)已被城市的規(guī)模集約工業(yè)所取代。當(dāng)然，這并不能保證農(nóng)村不再繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)性用地面積，因?yàn)樵诃h(huán)境約束不斷加強(qiáng)的城市，一些高污染企業(yè)把目光轉(zhuǎn)向了環(huán)境管制低的農(nóng)村，這樣的工業(yè)化擴(kuò)張帶給農(nóng)村的不是發(fā)展機(jī)遇而是陷阱，農(nóng)村環(huán)境損壞將給村民帶來(lái)永久的生存困境。所以，必須嚴(yán)格控制城市工業(yè)下鄉(xiāng)，絕不容許污染企業(yè)易地再搞污染。

4. 建立農(nóng)村建設(shè)性用地交易平臺(tái)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)性用地交易同地同價(jià)

當(dāng)前，一方面城市建設(shè)性用地緊缺，對(duì)土地的需求依舊巨大；另一方面城市建設(shè)性土地的使用還存在著巨大閑置與浪費(fèi)。城市居民住宅用地的利用率較高，但很多城市特別是三線、四線城市，居民擁有兩套以上甚至更多住宅，大量住宅是投資而不是居住，說(shuō)明這一部分建設(shè)性用地存在閑置和浪費(fèi)。而許多工業(yè)項(xiàng)目用地是地方政府招商引資優(yōu)惠政策的一部分，政府目標(biāo)不是眼前的土地收費(fèi)，而是將來(lái)工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)值和稅收收益。許多開(kāi)發(fā)區(qū)為了吸引投資，圈占了大量土地，進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地出讓費(fèi)卻征收很少，一些企業(yè)只表示了投資意向，就預(yù)留了大量土地并長(zhǎng)期閑置，造成工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地的利用率很低；一些企業(yè)雖然建設(shè)了廠房，但生產(chǎn)開(kāi)工不足，廠房和土地也是長(zhǎng)期閑置。這些情況說(shuō)明，城市建設(shè)性用地本身還有大量潛力可以挖掘。不過(guò)，由于挖掘現(xiàn)有土地潛力的做法不能給政府帶來(lái)直接收益，并且牽扯各方利益，地方政府不愿意通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)土地集約利用，而是把目光繼續(xù)盯住制度約束少、獲取成本低、收益相對(duì)高的農(nóng)村土地。只有允許農(nóng)村建設(shè)性用地直接上市交易，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同地同價(jià)，才能消除土地巨大差價(jià)帶來(lái)的地方政府征用農(nóng)地的利益驅(qū)動(dòng)力，使之不能通過(guò)征用農(nóng)村土地獲得直接收益，不再積極主動(dòng)尋求對(duì)農(nóng)村土地的侵占。同時(shí)，同地同價(jià)也會(huì)使用地單位考慮用地成本，努力尋求集約化利用途徑，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源，尤其是建設(shè)性土地資源配置的決定性作用。土地可以因地理位置和用途不同形成不同價(jià)格，但是土地資源屬性應(yīng)該是一樣的。作為同種資源，城鄉(xiāng)建設(shè)性用地應(yīng)該有共同的價(jià)格衡量標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)交易平臺(tái)。只有實(shí)行同地同價(jià)，才能使地方政府從農(nóng)村獲得的土地成本高于收益，促使地方政府包括農(nóng)村集體進(jìn)一步規(guī)范集約利用土地。

注釋：

①②③⑤ 馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第878、726、702—703、704—705頁(yè)。

④ 馬克思：《資本論》第1卷，人民出版社2004年版，第123頁(yè)。

⑥⑦ 沈孝強(qiáng)、吳次芳、陸汝成：《集體建設(shè)用地使用權(quán)入市改革的利益衡量：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2015年第2期。

⑧ 高圣平、劉守英：《集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)：現(xiàn)實(shí)與法律困境》，《管理世界》2007年第3期。

作者簡(jiǎn)介：賈后明，江蘇鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院教授，江蘇鹽城，224051。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）