城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的相關研究及其發(fā)展對策

楊克志

摘要：隨著我國人口的持續(xù)增長，人們在建設與吃飯方面產生了矛盾沖突，為了這種情況的緩解，實行了增減掛鉤的政策。本文主要闡述城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的相關研究及其發(fā)展對策。

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；研究現(xiàn)狀；存在問題；優(yōu)化對策

引言：我國經濟建設的迅速發(fā)展，對于耕地的占用是避免不了的，那么在發(fā)展經濟建設的同時還要注重吃飯方面的問題，為了解決這一問題，增減掛鉤政策順勢而生，使農村與城鎮(zhèn)視為一體，通過對農村舊的建筑物拆卸來增加土地使用量，來保證經濟建設順利實施。本文主要研討在山東省實施增減掛鉤中存在的問題，并提出優(yōu)化對策。具體如下：

一、增減掛鉤的研究現(xiàn)狀

（一）政策體制方面。從增減掛鉤政策的提出到現(xiàn)在，與其相關的一些體系在不斷的改進，經歷了主要的幾個階段，其中包括形成、試點和規(guī)范等，主要有以下幾點。

1.增減掛鉤的形成階段。我國在2004年時第一次提出對于城鄉(xiāng)建設用地實施增減掛鉤的政策，主要目的是緩解在建設中對用地使用量的增加對于農業(yè)種植的壓力。

2.增減掛鉤試點的階段。在2005 年，國家對于增減掛鉤的試點時會存在的問題，頒布了明確的管理規(guī)定。2006年時對第一批的試點進行了確定。2007年，我國的土資源部發(fā)文，對于掛鉤試點的工作要進一步的完善。2008年，國家批準了19個省作為試點的城市。

3.增減掛鉤規(guī)范階段。增減掛鉤政策在實行以后取得了較大的作用，大大的緩解了用地壓力，但是依舊有一些細節(jié)性的問題存在，因此，國務院在2010發(fā)布對城鄉(xiāng)建設進行試點的規(guī)范性，做好農村的土地改革工作。在2011年，又下發(fā)關于城鄉(xiāng)建設用地試點的監(jiān)管工作的通知，進而加大對增減掛鉤工作的管理力度與監(jiān)督力度。

（二）周轉指標管理方面。隨著城鄉(xiāng)建設工作的深入，增減掛鉤用地指標成為了國土資源部所面對的一個大問題。由于各個區(qū)域對于掛鉤周轉的指標存在的意義有不同的理解，因此指標分配上存在差異。在山東省實行周轉指標專項用于掛鉤項目區(qū)內建新地塊面積的規(guī)?？刂?，在規(guī)定時間里采用拆舊的方式開墾農用地面積，歸還的面積數(shù)可以比周轉指標少，質量不低于建新土地質量；嘉祥縣推出節(jié)約用地考核制度，評價的結果與各個地區(qū)用地指標分配掛鉤等。以上應用的方案，主要以政府為主導，資源無法得到有效的應用。

因此，有學者提出利用拍賣、招標等公平競爭的方法來統(tǒng)一進行配置。另外，對于掛鉤指標的周轉計算，國家的出臺的政策并沒有明確的給出相關公式，每個地方的計算方式有所不同，主要有：周轉指標等于見建新預留區(qū)面積、建新區(qū)規(guī)模、拆舊區(qū)變耕地的面積、建新區(qū)時建設用地的面積等。

（三）效益評價方面。我國在近年來出現(xiàn)了很多學者對土地效益和評價整理及探究，為構建一套系統(tǒng)的、科學的、實際的土地效益評價標準及評價方法和評價體系進行不斷的研究，并且取得了明顯效果。在2008年，山東省土地管理與鶴山土地管理的項目，運用了層次分析方式綜合評價兩個土地管理項目的綜合評價成果；在其間，王玉波等人提農村的土地整理效益是在全方面的綜合效益的基礎上，全方位的總結影響居民土地整理效益的原因，無論是自然、土地，還是經濟、社會。

二、增減掛鉤實施中存在的問題

（一）項目區(qū)資金落實困難。資金是增減掛鉤項目順利開展的前提條件，如果在實行該項目時資金出現(xiàn)短缺將會使該項目難以推動下去。當前，山東的政府是提供增減掛鉤資金的主要來源，但是因為該項目在開展的過程里會需要大量的資金，單單靠著山東的政府提供的資金是比較困難的，從而對掛鉤項目的穩(wěn)定實施有著極大的影響。在當前的試點上來看，在拆遷、補償?shù)某杀敬_實過于高，山東的政府支付的額度有點無法承擔，使增減掛鉤工作的實行受到阻礙。

（二）“先占后補”問題。著重經濟增長、利益、業(yè)績等，部分地方有關部門在掛鉤項目的實行中，總是出現(xiàn)并未得到申請就對土地進行征用的狀況，在有關部門進行檢查時再去補全手續(xù)，或是申請用地的數(shù)目與實際用地不同，開發(fā)的土地要高出申請很多。

（三）農民的合法利益不易得到保障。一是實施增減掛鉤項目的實施主體是政府，這就避免不了一些地方性的政府只關注城鎮(zhèn)的行政目標與發(fā)展建設的完成，從而對農民的利益與意愿的訴求忽視掉。還有目前的公眾機制還不夠健全，信息傳遞的速度也不夠迅速，因此，農民的意愿很難得的滿足。二是節(jié)約用地，政府很容易被拆遷農民統(tǒng)一在實施增減掛鉤項目時。三、優(yōu)化對策

（一）完善增減掛鉤管理辦法。我們現(xiàn)如今所根據的是《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理方法》，雖然在實行掛鉤工作時對管理、原則、責任等方面都做了有關規(guī)定，但是具體的操作辦法還沒有提出。因此，在操作辦法、實施細節(jié)、拆遷補償標準和方法等方面進一步探討，來實現(xiàn)對項目主體明確、監(jiān)督到位、驗收嚴格、責任義務落實。

（二）掛鉤項目區(qū)選擇要先易后難，循序漸進。不同地域的經濟發(fā)展、自然條件、人文民俗等方面都存在著很多的差別。因此，對增減掛鉤動作的開展，不要盲目的選取區(qū)域，對于農村的地理位置進行綜合考量，包括城鎮(zhèn)化進程、經濟發(fā)展水平、生產生活方式、各項規(guī)劃的開展的情況，特別是在居民在搬遷的，得到拆遷款的實際情況，因地制宜的推動。與此同時，掛鉤項目地區(qū)的選取應當公平的聽取當?shù)厝嗣竦囊庖?，舉行聽證、論證等。

（三）提高公眾參與程度，保障農民的合法權益。首先對增減掛鉤政策進行大力的宣傳，使廣大群眾對增減掛鉤的存在的意義進行深入的普及，來確保農民的自身利益，在實施項目之前，組織當?shù)厝罕?，開一個座談會。統(tǒng)計一些當?shù)鼐用竦囊庖姡瑢τ谟袪幾h的地方，進行協(xié)調與溝通，最后得出一個使雙方都滿意的方案。

結束語：適應當下國情，大力開展增減掛鉤項目，促進國家經濟快速發(fā)展。本文主要以指出在實施增減掛鉤醒目時存在的問題，并采取對策進行優(yōu)化，這樣使國家對土地資源進行有效利用，同時也改善了民生問題，來保障山東省經濟建設的順利實施。

參考文獻

[1]張海鵬. 我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實踐探索與理論闡釋[J]. 經濟學家，2011，11：22-27.