以法律監(jiān)督機(jī)制為依歸的檢察權(quán)發(fā)展方向

韓榮

[內(nèi)容摘要]檢察職權(quán)的配置是檢察制度改革的重要內(nèi)容。檢察權(quán)包括偵查權(quán)、公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。在配置中需要考慮國體與政體、強(qiáng)化監(jiān)督維護(hù)公正的需要、歷史因素、司法規(guī)律及檢察制度改革的潮流等相關(guān)因素。當(dāng)前重點(diǎn)需要加強(qiáng)職務(wù)犯罪偵查中的技術(shù)偵查，擴(kuò)大起訴、量刑的自由裁量權(quán)，充分加強(qiáng)公益訴訟對其他機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力和其他社會主體合法行使權(quán)利的法律監(jiān)督，形成新時代的法律監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]法律監(jiān)督機(jī)制;公益訴訟;抗訴;檢察建議

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0035-04

作者簡介：韓榮，法學(xué)碩士，北京市中倫（廣州）律師事務(wù)所，律師。

隨著司法體制改革的深化，檢察制度改革也相應(yīng)進(jìn)入到新的階段，如何優(yōu)化檢察權(quán)配置，讓檢察制度適應(yīng)時代發(fā)展，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能，維護(hù)公平正義，維護(hù)法制統(tǒng)一成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)面臨的重大問題。對于檢察職權(quán)的配置問題是改革的重要內(nèi)容。

一、檢察權(quán)的性質(zhì)

經(jīng)歷了長期的發(fā)展，對于一種權(quán)力的內(nèi)涵及外延，理論和實(shí)務(wù)界都已經(jīng)達(dá)成了一定的共識，從而為其職權(quán)的配置提供了重要的參考依據(jù)。對一種權(quán)力的正確合理的定性及職權(quán)配置可以得到社會各界的認(rèn)同，有利于權(quán)力的運(yùn)行及相關(guān)工作的開展，有利于國家的穩(wěn)定。檢察權(quán)的性質(zhì)是解決檢察職權(quán)配置的前置性問題，而目前對于我國檢察職權(quán)的性質(zhì)還沒有達(dá)成應(yīng)有的共識。

（一）學(xué)界的主要觀點(diǎn)

1.檢察權(quán)是行政權(quán)

把檢察權(quán)定性為行政權(quán)的理由有：首先，在很多國家檢察機(jī)關(guān)在形式上依附于行政機(jī)關(guān)，在組織體制上，檢察官一體化甚至是檢警一體化是檢察權(quán)的運(yùn)作方式之一，檢察機(jī)關(guān)類似于行政管理模式，實(shí)行縱向的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。其次，檢察權(quán)并不完全具備審判權(quán)的中立、超然和被動的特點(diǎn)，其行為方式具有主動性，具有一定的行政權(quán)屬性，比如其偵查權(quán)就是一種有外部指向性的積極權(quán)力，和行政權(quán)的行使相類似。

2.檢察權(quán)是司法權(quán)

檢察權(quán)具有一定的司法權(quán)特點(diǎn)：首先，檢察權(quán)具有裁判性，公訴權(quán)和批捕權(quán)都具有一定的裁判的功能，尤其是公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)證據(jù)的充分程度和事實(shí)的清楚程度決定是否起訴的行為類似于裁判權(quán)。其次，檢察官的活動原則和法官有相同點(diǎn)，在檢察官工作體制中的檢察官獨(dú)立原則與法官的中立原則具有相似性，使檢察官在訴訟活動中具有相對的獨(dú)立性。再次，檢察官的資格、人選、職務(wù)保障、待遇等都比照法官的規(guī)定。

3.檢察權(quán)具有司法權(quán)與行政權(quán)的雙重屬性

這種觀點(diǎn)事實(shí)是對前兩種觀點(diǎn)的綜合，對檢察權(quán)所具有的特征不側(cè)重不偏廢。既肯定檢察權(quán)中上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及主動偵查追訴的行政特點(diǎn)，同時也認(rèn)可檢察權(quán)的相對獨(dú)立性和部分裁判性的特點(diǎn)。

4.檢察權(quán)是一種獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)

從體制上看，我國的檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的憲法地位，它既不屬于法院系統(tǒng)或行政系統(tǒng)，而是與之并行的機(jī)構(gòu)。工作內(nèi)容及工作方式方面，檢察權(quán)具有很強(qiáng)的監(jiān)督性。雖然檢察權(quán)在內(nèi)容和運(yùn)作方式上兼有一定的行政性質(zhì)和司法性質(zhì)，但它們并非檢察權(quán)的本質(zhì)特征，而是其從屬性特征。還有的學(xué)者認(rèn)為這種監(jiān)督權(quán)包含了公訴權(quán)，公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一個的兩個方面。這種觀點(diǎn)從字面上看比較符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定。

（二）本文的觀點(diǎn)

中外學(xué)界對于檢察權(quán)包括公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)有著較強(qiáng)的共識，但兩種權(quán)力在邏輯上不存在誰包含誰的問題，也不存在必然的因果關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為，公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是形式和內(nèi)容的關(guān)系，公訴權(quán)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的手段，筆者認(rèn)為欠妥，理由是公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是性質(zhì)不同的兩種權(quán)力，二者統(tǒng)一在檢察權(quán)里面也并不是學(xué)者或個人設(shè)計(jì)產(chǎn)生的結(jié)果，而是在長期的權(quán)力運(yùn)行過程中，公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)形成了交叉、契合，二者的結(jié)合有利于追究犯罪分子的刑事責(zé)任，也有利于法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，所以經(jīng)過幾百年的發(fā)展二者的統(tǒng)一模式逐步穩(wěn)定。二者的結(jié)合是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物而不是理論指導(dǎo)的結(jié)果。理論界習(xí)慣于從理論的角度加以闡釋，尤其以三權(quán)分立的理論往檢察權(quán)上套，所以產(chǎn)生了很多的爭論。筆者以為可以直接以檢察權(quán)定性檢察權(quán)，這確實(shí)是一種和三權(quán)都不相同的權(quán)力，這種定性不太符合三權(quán)分立的國家權(quán)力理論，但在社會主義國家政權(quán)理論中則完全可行。

二、檢察職權(quán)配置需要考慮的因素

（一）國體與政體。我國憲法規(guī)定了“一府兩院”的國家機(jī)關(guān)架構(gòu)，并明確檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察改革不能脫離中國的國情以及國家政權(quán)的基本框架，否則將對中國的政權(quán)體制產(chǎn)生顛覆性的影響。檢察機(jī)關(guān)行使的公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)都是為了國家的利益，說到底是為了人民的利益。我們實(shí)行的是國家權(quán)力的分工，人民內(nèi)部的權(quán)力所用的不是制約理論，而是監(jiān)督理論。因此，不能以西方流行的三權(quán)分立理論來指導(dǎo)我們的檢察改革，這與我國的基本規(guī)定不相符。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督的需要。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此，檢察改革與檢察權(quán)的配置也應(yīng)該圍繞如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)、如何強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)方面進(jìn)行，也只有這樣才能和其他機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的職能和權(quán)力區(qū)分，從而最大限度地維護(hù)公正，促進(jìn)法律適用的統(tǒng)一。

（三）歷史因素。中國檢察制度肇始于中國古代的御史制度。在西周其職能是“掌贊書而授法令”，具有一定的立法性質(zhì)，到戰(zhàn)國時期開始有了監(jiān)督法令的執(zhí)行的職責(zé)，秦朝設(shè)立了御史臺，對其他機(jī)關(guān)的司法活動進(jìn)行監(jiān)督，作為一個專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)正式形成。封建時代的這種監(jiān)督權(quán)力直接來源于皇權(quán)，受皇帝領(lǐng)導(dǎo)，對皇帝負(fù)責(zé)，來源于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在某種程度上和社會主義國家權(quán)力理論相符。和西方檢察制度的起源國王律師和管家制度有很大的不同?，F(xiàn)在進(jìn)行的檢察制度改革可以從古代的御史制度及相關(guān)制度中吸收有益的養(yǎng)分。

（四）司法規(guī)律。司法受到歷史傳統(tǒng)、社會因素、人文環(huán)境的影響，具有特定規(guī)律性，且這種規(guī)律性還呈現(xiàn)出地域性、行業(yè)性的特點(diǎn)。檢察改革一方面要照顧到檢察機(jī)關(guān)的歷史形成過程，以及在這個歷史過程中形成的固定運(yùn)作模式和特定運(yùn)行方式，同時又要放眼世界，吸收其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國檢察權(quán)的優(yōu)化，在借鑒的過程中，還應(yīng)該注意到與本土實(shí)際情況的契合度，不能為了借鑒而借鑒，失去了借鑒的真實(shí)意義。

三、檢察職權(quán)配置的重點(diǎn)和方向

檢察職權(quán)目前主要包括三個方面：偵查權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)。具體來說有：偵查權(quán)主要是職務(wù)犯罪偵查權(quán)，公訴權(quán)包括審查起訴、決定起訴、支持公訴，法律監(jiān)督權(quán)包括民事、行政、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)有的各種檢察職權(quán)在作用和效果上差別很大，隨著形勢的發(fā)展，需要對檢察職權(quán)進(jìn)行新的配置，以充分發(fā)揮檢察職權(quán)的效能，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)法律的尊嚴(yán)和統(tǒng)一方面的重要作用。

（一）強(qiáng)化對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，加強(qiáng)開展技術(shù)偵查措施。當(dāng)前的刑事訴訟法刪去了檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，保留了檢察機(jī)關(guān)對司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。對于仍然保留偵查權(quán)的犯罪檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為技術(shù)偵查是在處理敵我矛盾時適用，而解決人民內(nèi)部矛盾不能用這些技術(shù)手段。另外技術(shù)手段還可能侵犯人權(quán)，對個人生活空間、隱私權(quán)存在一定的威脅。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步、政權(quán)的鞏固，一般犯罪對于社會的危害程度已經(jīng)相對較小，而特殊人員，尤其是國家工作人員的犯罪行為的危害卻大大加劇，影響了政府公信力，削弱了民眾對政府的信任，對于國家的長治久安產(chǎn)生不利影響，已成為影響構(gòu)建社會主義和諧社會的重要因素。如何進(jìn)一步加強(qiáng)對職務(wù)犯罪的偵查很有必要。由于職務(wù)犯罪的隱蔽性、秘密性，多發(fā)生在相對封閉的情況下，適當(dāng)開展技術(shù)偵查有助于解決這個問題，因?yàn)橐悦孛軐姑孛苁瞧瞥孛艿淖詈棉k法。

在強(qiáng)化偵查權(quán)的同時，有效利用檢察建議手段，目前的檢察建議權(quán)的使用范圍狹窄使用頻率較低作用不明顯。需要進(jìn)一步擴(kuò)大檢察建議的范圍并賦予檢察建議一定的強(qiáng)制性，加強(qiáng)檢察建議的“剛性”。

（二）擴(kuò)大起訴、量刑的自由裁量權(quán)。在外國檢察機(jī)關(guān)擁有充分的起訴自由裁量權(quán)的做法取得了良好的法律效果與社會效果，這源于起訴自由裁量權(quán)有助于落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，對于犯罪分子進(jìn)行分流處理，實(shí)現(xiàn)刑事手段的效益最大化，起訴、量刑自由裁量已成為現(xiàn)代刑事訴訟制度的重要特征。當(dāng)前要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中的主導(dǎo)責(zé)任，充分發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰制度在刑事訴訟體系中的任務(wù)。并根據(jù)恢復(fù)性司法理論，逐步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在刑事調(diào)解制度和程序中的作用。

（三）以民事行政公益訴訟為抓手形成法律監(jiān)督權(quán)的突破。我們國家歷來主張國家利益、社會利益和個人利益的統(tǒng)一。而現(xiàn)實(shí)中個人利益受到損害個人會給予關(guān)注并采取措施設(shè)法救濟(jì)。而不少同樣也關(guān)乎每個個人利益的國家利益、公共利益受到損害卻無人進(jìn)行維護(hù)和救濟(jì)，加害者得不到追究，損害了相關(guān)的每一個個體的利益。從世界范圍看，擴(kuò)大對公共利益的保護(hù)是民事行政訴訟制度的發(fā)展趨勢。

目前我國已經(jīng)確立公益訴訟制度，@最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》自2018年3月2日起施行。該解釋規(guī)定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，”正式確立了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的主體地位。2019年10月10日，最高人民檢察院召開“堅(jiān)持以人民為中心全面推進(jìn)公益訴訟檢察工作”新聞發(fā)布會，對2017年以來全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作進(jìn)行了通報(bào)，其中涉及到食品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、英烈名譽(yù)保護(hù)及英烈設(shè)施保護(hù)等領(lǐng)域，案件類型包括了民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟三種。

公益訴訟的訴訟目的是維護(hù)公共利益，通過公益訴訟，可以形成檢察機(jī)關(guān)對于其他機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力及其他社會主體合法行使權(quán)利的有效監(jiān)督，公益訴訟可以成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的著力點(diǎn)。

（四）充分發(fā)揮檢察建議和抗訴的法律監(jiān)督功能。提起抗訴作為一種傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督方式，一直發(fā)揮著重要作用，但也存在著瓶頸，讓并不審理案件的檢察機(jī)關(guān)對以審理案件為專門工作的法院進(jìn)行抗訴，本身即意味著經(jīng)驗(yàn)的懸殊，因此，需要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)民事行政的專業(yè)能力。就檢察建議方面，檢察建議長期以來并沒有起到應(yīng)有的糾錯作用，其“建議”的名稱本身標(biāo)識著弱強(qiáng)制性，因此，需要檢察機(jī)關(guān)自上而下形成檢察建議的落地機(jī)制，形成執(zhí)行力。

四、結(jié)語

憲法規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)最終將以法律監(jiān)督職能為依歸。傳統(tǒng)的偵查監(jiān)督、民事行政檢察以及執(zhí)行監(jiān)督與現(xiàn)代的公益訴訟相結(jié)合形成新時代的法律監(jiān)督機(jī)制，抗訴、公益訴訟、檢察建議的監(jiān)督方式將在不同層面發(fā)揮法律監(jiān)督作用，檢察機(jī)關(guān)將更加全面地行使法律監(jiān)督權(quán)。