協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)＋統(tǒng)分結(jié)合：統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家治理策略

摘要：“統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”是當(dāng)前國(guó)家治理的緊迫議題，關(guān)鍵在于科學(xué)和政策。在科學(xué)維度，疫情防控要從醫(yī)療系統(tǒng)的專業(yè)性和復(fù)雜性出發(fā)，建立醫(yī)療與決策、商業(yè)和社會(huì)系統(tǒng)的依賴共存關(guān)系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn);在政策維度，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和脫貧攻堅(jiān)要突出地方治理的經(jīng)驗(yàn)、特色和優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，發(fā)揮地方治理效能。在堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，奠基于法理型組織建設(shè)，形成國(guó)家治理的新方略;中央與地方統(tǒng)分結(jié)合，形塑于兩大核心理念，形成國(guó)家治理的新動(dòng)力。二者相輔相成，共同作用，為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：疫情防控;經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;統(tǒng)籌推進(jìn);公共管理;中國(guó)之治

中圖分類號(hào)：D63? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1007-9092（2020）03-0042-010

一、引? 言

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)共召開(kāi)9次專題會(huì)議。①。從“堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”16字疫情防控方針到“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)、分區(qū)施策”工作指南，疫情防控策略從“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”到“外防輸入、內(nèi)防反彈”，整體重心從單一防控疫情向常態(tài)化疫情防控與全面推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)“兩手抓”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為當(dāng)前國(guó)家治理的緊迫議題。截止目前，中國(guó)知網(wǎng)關(guān)于“新冠肺炎疫情”研究主要集中在疫情防控的網(wǎng)絡(luò)輿情、傳播渠道、擴(kuò)散特征、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社區(qū)治理以及疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生何種影響等方面;而根據(jù)最近連續(xù)5次中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議的主題以及3月29日至4月1日習(xí)近平在浙江考察時(shí)的重要講話，都將統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作放到了前所未有的高度。那么，統(tǒng)籌推進(jìn)這兩項(xiàng)工作需要堅(jiān)持什么樣的治理思維？省級(jí)治理主體在中央“全國(guó)一盤(pán)棋”發(fā)展格局中又有何作為？下一步可以采取哪些合理的策略從而規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)、提升治理效能？這些應(yīng)當(dāng)成為學(xué)術(shù)界思考的方向，也是本文著力回答的問(wèn)題。

這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議 研究加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書(shū)記習(xí)近平主持會(huì)議》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2020年02月03日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0203/c64094-31569257.html.統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作首先需要促進(jìn)醫(yī)療與決策、商業(yè)和社會(huì)四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，其次需要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，中央和地方有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合。所謂協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，就是要把醫(yī)療系統(tǒng)不再作為單一孤立項(xiàng)看待，醫(yī)療與決策、商業(yè)和社會(huì)四大系統(tǒng)高度相關(guān)，醫(yī)療系統(tǒng)的高、精、尖作用發(fā)揮，離不開(kāi)政治決策系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，離不開(kāi)商業(yè)系統(tǒng)的支持，離不開(kāi)社會(huì)系統(tǒng)的信任。所謂統(tǒng)分結(jié)合，就是要把中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方靈活自主執(zhí)行的制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，用統(tǒng)的思維克服散、亂、雜的局面，用統(tǒng)的方法解決治亂循環(huán)的困局;用分的思維尊重地方的首創(chuàng)精神，用分的方法提升治理效能。其中，一是要“科學(xué)專業(yè)”，這是由新冠肺炎疫情的醫(yī)學(xué)、醫(yī)療性質(zhì)決定的，精準(zhǔn)性、復(fù)雜性均依賴于科學(xué)的判斷、研發(fā)和醫(yī)治;尤其是從緊急的非常規(guī)狀態(tài)下的疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化疫情防控、防止反彈之后，仍然要堅(jiān)持科學(xué)原則。二是在于“有力執(zhí)行”，“集中力量辦大事”的舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)必須依靠地方的有力執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)，圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，奮力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，省級(jí)治理主體從本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，精準(zhǔn)施策、有力執(zhí)行尤為關(guān)鍵。

二、醫(yī)療、決策、商業(yè)和社會(huì)：“四大系統(tǒng)”的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)

醫(yī)療系統(tǒng)有三大機(jī)構(gòu)和職能體系：一是地區(qū)之間不同層次和級(jí)別的公立與私立醫(yī)院;二是流行性疾病專業(yè)研究、監(jiān)測(cè)和預(yù)防的中心機(jī)構(gòu);三是自上而下的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)政府管理機(jī)構(gòu)。此次新冠肺炎疫情對(duì)新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)實(shí)施和推動(dòng)健康中國(guó)戰(zhàn)略是一次大考;對(duì)預(yù)防控制流行性疾病的人才、組織和管理體系是一次大考;對(duì)所有從事醫(yī)治、醫(yī)護(hù)工作人員的職業(yè)水平、職業(yè)精神是一次大考。

醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部三大體系在疫情應(yīng)對(duì)中的基本邏輯是：醫(yī)院體系的作用主要是“治已病”，在疫情救治方面發(fā)揮主要作用，但是治已病的缺陷是只能專注于高、精、尖的醫(yī)療救治工作，一旦面對(duì)高危突發(fā)、傳播速度快、傳播范圍廣的流行性疾病，病人數(shù)量和病情發(fā)展速度超過(guò)醫(yī)院接收和救治病人的承載能力，醫(yī)院體系的救治功能便會(huì)出現(xiàn)超負(fù)荷失靈。例如，在新冠肺炎疫情高峰期，湖北省和武漢市醫(yī)院無(wú)法收治疑似和確診病人，只能選擇居家（多為百平米左右的住房）隔離，造成更快速度的傳染和更大規(guī)模的社會(huì)恐慌，其后建立方艙醫(yī)院和火神山、雷神山醫(yī)院后才能夠化解危機(jī)。疾控體系的職責(zé)是“治未病”，在疫情發(fā)生早期以及疫情發(fā)生后的表現(xiàn)均以失職來(lái)評(píng)價(jià)中國(guó)科學(xué)院院士陳國(guó)強(qiáng)等人指出，新型冠狀病毒感染疫情下存在10個(gè)方面的問(wèn)題和短板，其中擺在第一和第二位的分別是國(guó)家重大公共衛(wèi)生疫情向公眾報(bào)告不夠及時(shí)有度，初期科學(xué)防控預(yù)案缺乏;公共衛(wèi)生和疾病防控體系建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，這兩條均與我國(guó)疾控體系息息相關(guān)。全文請(qǐng)見(jiàn)：丁蕾、蔡偉、丁健青等：《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》，《中國(guó)科學(xué)： 生命科學(xué)》，2020年第3期。早前也有一項(xiàng)研究指出，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾健康需求的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)疾病預(yù)防控制在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力、健康危害因素監(jiān)測(cè)等方面仍不適應(yīng)發(fā)展要求，疾控體系建設(shè)還面臨投入機(jī)制不健全、人才隊(duì)伍總量和結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)實(shí)困境。詳情請(qǐng)見(jiàn)：郝模、陳政、李程躍：《中國(guó)疾控體系短板不容忽視》，《中國(guó)衛(wèi)生》，2015年第6期。。疫情發(fā)生早期，疾控體系專家將先批抵達(dá)武漢進(jìn)行調(diào)查研究的成果發(fā)表在國(guó)外期刊上，而沒(méi)有將疫情送達(dá)中央決策機(jī)構(gòu);疫情發(fā)生后，疾控體系多次表示疫苗研發(fā)優(yōu)勢(shì)以及攻克病毒信心，但是未見(jiàn)其進(jìn)展和成效。對(duì)于國(guó)家衛(wèi)生健康委來(lái)說(shuō)，配合中央指導(dǎo)組進(jìn)駐武漢開(kāi)展工作的力度以及隨后開(kāi)展的一系列信息公開(kāi)和披露機(jī)制是健全和完善的，對(duì)于有人指責(zé)的前期疫情瞞報(bào)以及決策不力則是綜合系統(tǒng)導(dǎo)致的結(jié)果。

醫(yī)療系統(tǒng)表面上看是一道單選題，實(shí)則牽涉到疫情爆發(fā)下的政治決策議題，亦與商業(yè)和社會(huì)息息相關(guān)，是一道多項(xiàng)選擇題。面臨這樣一道多選題，我們需要把新冠肺炎疫情這個(gè)看似只與醫(yī)療、醫(yī)學(xué)相關(guān)的問(wèn)題，重新對(duì)其單一性的科學(xué)診斷和專業(yè)救治所關(guān)聯(lián)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素進(jìn)行統(tǒng)合性思考，正如筆者在一項(xiàng)有關(guān)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷研究中所指出的，“環(huán)境抗?fàn)幉皇窃谡婵罩邪l(fā)生，而是在特定的治理結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生，既有的治理因素影響著環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)，而環(huán)境抗?fàn)幱址催^(guò)來(lái)對(duì)自上而下的治理結(jié)構(gòu)，尤其是地方治理體系產(chǎn)生沖擊?！睏钪拒姡骸董h(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的影響因素與治理之道》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第3期。換言之，任何疾病診斷、救治、控制和預(yù)防工作都不是在真空環(huán)境中進(jìn)行的，科學(xué)專業(yè)原則持續(xù)受到政治決策、商業(yè)文明和社會(huì)心理的影響，不能獨(dú)善其身。

首先，醫(yī)療系統(tǒng)對(duì)疫情信息的反饋和提供對(duì)政治決策系統(tǒng)存在遲滯效應(yīng)。從信息、決策與執(zhí)行三要素建立健全新冠肺炎疫情防控中的公共治理機(jī)制高翔、郁建興：《新冠肺炎疫情防控中的公共治理機(jī)制：信息、決策與執(zhí)行》，《治理研究》，2020年第2期。來(lái)看，醫(yī)療系統(tǒng)作為決策系統(tǒng)的信息輸入方，由于官僚科層，必然存在著信息遲滯和信息失真。信息遲滯是科層制的層級(jí)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致，任何及時(shí)的信息都要逐層上報(bào)，達(dá)到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)之時(shí)很可能已經(jīng)錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)。信息失真是科層制的漏斗效應(yīng)，趨利避害是人和組織的本質(zhì)，任何真實(shí)的信息到達(dá)中樞決策系統(tǒng)之時(shí)，必經(jīng)過(guò)雜質(zhì)過(guò)濾，而這些雜質(zhì)中就有最真實(shí)的信息。信息的遲滯和失真還在于，下級(jí)向上級(jí)匯報(bào)工作或上報(bào)信息，一般不會(huì)出現(xiàn)只反映問(wèn)題的情況，即使是單一上報(bào)問(wèn)題也要有方案在手，給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出選擇題而非判斷題，成為科層秘籍;如果只有嚴(yán)重的問(wèn)題反應(yīng)，沒(méi)有可行解決方案，科層制的緊箍咒就會(huì)念響。造成信息遲滯和失真的緣由有很多，但是由信息遲滯和失真所帶來(lái)的決策問(wèn)題卻是一個(gè)世界性難題，最后形成的共識(shí)是有限理性決策行為。公共選擇學(xué)派將決策者的有限理性行為所帶來(lái)的后果稱之為“政府失靈”（government failure）。實(shí)際上，由包括信息遲滯、失真的非對(duì)稱性所帶來(lái)的決策問(wèn)題不能全然歸結(jié)為政府失靈或失敗，有很大一部分是決策延緩公共選擇學(xué)派將決策失誤作為政府失敗的首要因素，這方面在實(shí)踐中確實(shí)能夠找出很多例子，但是現(xiàn)實(shí)情況要更復(fù)雜一些。有些決策只是在信息遲滯和失真情況下延緩了決策行為，而非導(dǎo)致決策完全失敗，并且事后決策系統(tǒng)依然能夠敏銳對(duì)事態(tài)發(fā)生發(fā)展進(jìn)行感知和掌握，依然作出了科學(xué)英明的決策，這樣就不是決策失誤所能包含的了。。“間斷-平衡”框架提出者瓊斯和鮑姆加特納就將政策變遷過(guò)程概括為漸進(jìn)平衡和突發(fā)間斷兩種行為，有一部分決策確實(shí)帶來(lái)了重大政策變遷，但是絕大部分決策都是在漸進(jìn)的持續(xù)的改進(jìn)中得到發(fā)展。正是由于存在激勵(lì)、信息、摩擦、集權(quán)四個(gè)要素的匹配度失衡問(wèn)題，所以決策系統(tǒng)才會(huì)出現(xiàn)間斷行為Bryan D. Jones， Derek A. Epp and Frank R. Baumgartner. Democracy， Authoritarianism， and Policy Punctuations， International Review of Public Policy. 2019， 1：7-26.。因此，由于信息遲滯、失真帶來(lái)的政治決策延緩而非失敗或失靈問(wèn)題亦與不同體制中的激勵(lì)和信息、摩擦和集權(quán)要素不匹配相關(guān)，不是一種體制一種結(jié)果的特定組合因素。

其次，醫(yī)療系統(tǒng)功能發(fā)揮是對(duì)商業(yè)系統(tǒng)原生文明秩序不足的消解。源于其私營(yíng)和逐利性質(zhì)，現(xiàn)代社會(huì)中商業(yè)系統(tǒng)最接近于原始叢林法則，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和治理一方面需要依靠商業(yè)系統(tǒng)的力量，但另一方面又要提防商業(yè)系統(tǒng)的負(fù)熵效應(yīng)。商業(yè)系統(tǒng)的主體是企業(yè)，舞臺(tái)在市場(chǎng)，自由和競(jìng)爭(zhēng)能夠激活土地、資本、勞動(dòng)、科技、信息，提供物質(zhì)生產(chǎn)資料，創(chuàng)造財(cái)富。順應(yīng)國(guó)家從站起來(lái)到富起來(lái)再到強(qiáng)起來(lái)的發(fā)展邏輯，老百姓從吃飽飯到吃好飯?jiān)俚揭硎?，商業(yè)系統(tǒng)和人民生活兩種發(fā)展邏輯高度一致，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)出現(xiàn)同心圓。商業(yè)系統(tǒng)在盈利驅(qū)動(dòng)下，充分發(fā)掘市場(chǎng)機(jī)會(huì)，撬動(dòng)資源體系，把生產(chǎn)制造的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和信息科技的虛擬經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，本身不會(huì)去考慮人的需求無(wú)限性與資源的有限性和環(huán)境可承載力之間的緊張關(guān)系，更何況商業(yè)系統(tǒng)的生產(chǎn)、制造和銷售行為，也是滿足老百姓吃飽吃好和享受好的需求。然須知，當(dāng)商業(yè)系統(tǒng)不去考慮自身發(fā)展使命，不去建立商業(yè)文明秩序，人口的飽和超過(guò)物質(zhì)資源和自然環(huán)境的承載閾值，必然釋放出新的矛盾，這個(gè)矛盾習(xí)慣性的以某種流行性疾病作為標(biāo)志。在此次新冠肺炎發(fā)生發(fā)展和肆虐爆發(fā)以及全球擴(kuò)散的過(guò)程中，醫(yī)療系統(tǒng)在根源上承載了商業(yè)文明秩序不足的問(wèn)題消解者。因?yàn)榕硕嗬Ш械尼尫艁?lái)自于不可知的病毒，雖然人類與細(xì)菌和病毒相伴而來(lái)，但是一種猛烈的不可知的病毒釋放在根源上來(lái)自于人類的行為，就像氣候變暖導(dǎo)致冰川消融、海平面上升一樣。人類的行為在理性和非理性之間搖擺，必然要付出代價(jià)。醫(yī)療系統(tǒng)在疫情中扮演救火隊(duì)員角色，只能短時(shí)間內(nèi)消除疫情，不能避免也很難根治疫情。原本可以通過(guò)商業(yè)系統(tǒng)的可持續(xù)生產(chǎn)制造行為來(lái)重塑人類的消費(fèi)行為，從而避免重大公共衛(wèi)生危機(jī)，但事實(shí)卻恰好相反，所以商業(yè)系統(tǒng)遵循市場(chǎng)法則所形成的供給和需求基本關(guān)系在此次疫情之后要反思、討論和重新定位。

再次，社會(huì)系統(tǒng)需要醫(yī)療系統(tǒng)的看護(hù)，醫(yī)療系統(tǒng)需要社會(huì)系統(tǒng)的信任。醫(yī)者仁心，魯迅先生筆下中國(guó)人的國(guó)族陋習(xí)和心性弱點(diǎn)，依然照耀著現(xiàn)代新型社會(huì)人格理想的塑造前程。見(jiàn)諸于現(xiàn)實(shí)空間和報(bào)端的醫(yī)患醫(yī)鬧，固然有偶發(fā)突發(fā)及不可預(yù)料性，但應(yīng)該去思考中國(guó)人的文化心理。任何一種心理習(xí)慣都是在長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)文化傳統(tǒng)中浸潤(rùn)而成。醫(yī)生和病人的關(guān)系在現(xiàn)代社會(huì)日趨緊張，矛盾在于人們生了病不得不去醫(yī)院，而去了醫(yī)院就一定要治好。現(xiàn)實(shí)情況是去了醫(yī)院，很多人的疾病依然無(wú)法治愈，諸如醫(yī)生冰冷、高收費(fèi)、機(jī)械性檢查等中間因素又加速了關(guān)系緊張和心理扭曲。近代以來(lái)一大批有識(shí)之士意識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)理想人格缺失的治理傳統(tǒng)，但未來(lái)得及作出改變。將醫(yī)生看作懸壺濟(jì)世、妙手回春的英雄，認(rèn)為每個(gè)醫(yī)生都是萬(wàn)能之士，能藥到病除，是傳統(tǒng)文化中的“樂(lè)觀人性論”訴諸于“圣賢之治”的一種社會(huì)心理。這種把醫(yī)生當(dāng)成圣人與把官員當(dāng)成青天的文化心理一脈相承、一以貫之，延續(xù)至今，土壤甚厚。在新冠肺炎疫情突發(fā)猖獗之際，一方面呼喚文化人類學(xué)的現(xiàn)代社會(huì)人格再造，另一方面還要克服社會(huì)心理學(xué)的大眾盲從聽(tīng)信之風(fēng)。醫(yī)療系統(tǒng)的功能主要是預(yù)防控制疾病、診斷救治病人，但如前所述，其功能發(fā)揮不是單向而為，與政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素息息相關(guān)。在社會(huì)心理層面，面對(duì)疫情所形成的集體無(wú)意識(shí)恐慌和謠言傳播，甚若惶惶。以疫情重災(zāi)區(qū)湖北武漢為軸心，來(lái)觀察這種集體無(wú)意識(shí)的社會(huì)心理有二：一是國(guó)內(nèi)其他地區(qū)對(duì)武漢及湖北人民的“一刀切式”恐慌、“恐鄂”心態(tài);二是國(guó)際對(duì)中國(guó)和中國(guó)人的污名化（包括祭出“中國(guó)是真正的亞洲病夫”大旗和拋出“中國(guó)病毒”言論）。在人類命運(yùn)共同體面前，社會(huì)心理不分國(guó)界，現(xiàn)代社會(huì)理想人格塑造不僅僅是一國(guó)之事，強(qiáng)調(diào)人格獨(dú)立、道德進(jìn)步，推崇抗?fàn)帯⒆允?、真誠(chéng)等品格意識(shí)，是現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)的共同責(zé)任。

新冠肺炎疫情，看出的是人心，反應(yīng)的是系統(tǒng)，映射的是功能，觀照的是前程。醫(yī)療系統(tǒng)的專業(yè)性和科學(xué)性功能發(fā)揮，離不開(kāi)政治決策系統(tǒng)的英明領(lǐng)導(dǎo)，離不開(kāi)商業(yè)系統(tǒng)的文明內(nèi)生，離不開(kāi)社會(huì)系統(tǒng)的信任互賴。醫(yī)療系統(tǒng)與三大系統(tǒng)是一個(gè)支持聯(lián)盟，絕不可能在真空世界中獨(dú)自運(yùn)轉(zhuǎn)。在快速?zèng)Q策上，醫(yī)療系統(tǒng)與教育、交通、科技、環(huán)保、能源等其他系統(tǒng)一起作為政府管理體系，不是單獨(dú)存在，其對(duì)于流行性疾病的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和處置需要其它政府管理部門(mén)甚至軍隊(duì)系統(tǒng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，與高層決策息息相關(guān)。從根源上來(lái)看，醫(yī)療系統(tǒng)的重要性與現(xiàn)代社會(huì)商業(yè)文明的失序失范緊密相連，生產(chǎn)制造失去了應(yīng)有的價(jià)值文明，自然環(huán)境和資源承載一擊即碎，不可預(yù)知性病毒產(chǎn)生流行性疾病，醫(yī)療系統(tǒng)只能救火滅火。社會(huì)系統(tǒng)承載著國(guó)家危難、民族重創(chuàng)的傷痛，中國(guó)人歷經(jīng)一個(gè)多世紀(jì)的晦暗風(fēng)雨，至今仍在現(xiàn)代社會(huì)人格塑造的泥濘道路上艱難前行。

三、統(tǒng)分結(jié)合：中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方治理經(jīng)驗(yàn)

從新冠肺炎疫情的世界性治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，凡是能夠第一時(shí)間反應(yīng)、快速采取措施遏制疫情擴(kuò)散的國(guó)家，都很好地堅(jiān)持了中央和地方協(xié)同配合、統(tǒng)分結(jié)合的原則。從湖北武漢發(fā)生疫情到全國(guó)一盤(pán)棋、有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展疫情防控，再到現(xiàn)在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作兩手抓，其中的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展地方治理活動(dòng)，有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合。除武漢作為疫情發(fā)源地和湖北作為防控重點(diǎn)區(qū)域所采取的治理措施可觀可查之外，我們選取了浙江、上海、廣東、貴州四個(gè)省級(jí)治理主體作為典型，在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面所展現(xiàn)的思路和采取的舉措，能夠看到中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方治理經(jīng)驗(yàn)。

（一）浙江：把“浙江速度”作為“浙江模式”的驅(qū)動(dòng)力

浙江省在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中以非凡的“浙江速度”構(gòu)建起了精密的“浙江模式”。一是反應(yīng)速度。新冠疫情一暴發(fā)，浙江省就率先作出積極應(yīng)對(duì)，包括先于湖北成立防控領(lǐng)導(dǎo)小組（1月21日）、啟動(dòng)重大公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)（1月23日）、舉行第一次新聞發(fā)布會(huì)（1月27日）等《浙江省疾病預(yù)防控制中心團(tuán)隊(duì)跑出浙江抗疫速度》，浙江在線，2020年2月25日，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202002/t20200225_11708748.shtml.。二是防控速度。2月14日推出“一圖一碼一指數(shù)（疫情五色圖，健康碼，精密智控指數(shù)）”的防控舉措，3天共發(fā)放健康碼1498.9萬(wàn)張，綠碼率達(dá)94.7%，實(shí)施精準(zhǔn)、嚴(yán)密、智慧的“點(diǎn)穴式”管控《浙江“精密智控”疫情：一圖一碼一指數(shù)》，浙江人民政府網(wǎng)，2019年2月14日，http：//www.zj.gov.cn/art/2020/2/14/art_1554467_41918028.html.。三是復(fù)工復(fù)產(chǎn)速度。2月9日，制定和頒布一系列復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策和措施，尤其是以包車接回務(wù)工人員的政策措施尤為突出，大手筆作為，反響熱烈。以湖州市為例，在政策出臺(tái)48小時(shí)內(nèi)，就有61輛包車從安徽、江西、云南、貴州、四川等地接回務(wù)工人員1834人，迅速高效地解決了企業(yè)用工難的問(wèn)題《政策紅包+技術(shù)服務(wù)：浙江為復(fù)工復(fù)產(chǎn)配置“雙保險(xiǎn)”》，新浪新聞網(wǎng)（轉(zhuǎn)引自《科技日?qǐng)?bào)》），2020年3月5日，http：//news.sina.com.cn/o/2020-03-05/doc-iimxxstf6465397.shtml.。自開(kāi)啟企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工以來(lái)，浙江的疫情防控模式從“封閉式管控”向“精密型智控”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)，全省沒(méi)有發(fā)生因返工導(dǎo)致的新增確診病例。

（二）上海：以嚴(yán)密的政策和制度作為疫情防控的第一抓手

上海市充分利用其先進(jìn)的治理理念和區(qū)域優(yōu)勢(shì)來(lái)開(kāi)展疫情的防控工作，主要體現(xiàn)在：一是24小時(shí)防控全覆蓋。圍繞“24小時(shí)”主題展開(kāi)外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散疫情防控工作，在高速路口24小時(shí)排查入滬車輛，在機(jī)場(chǎng)、車站設(shè)立關(guān)卡24小時(shí)防止病例輸入《【一圖看懂】24小時(shí)防疫攻略》，澎湃新聞，2020年2月14日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5994858.;在社區(qū)做到三個(gè)“24小時(shí)”，即值守大門(mén)24小時(shí)不間斷，督查暗訪24小時(shí)連軸轉(zhuǎn)，防疫投訴24小時(shí)必處理《上海市衛(wèi)生健康委新聞發(fā)言人鄭錦在新冠肺炎疫情防控系列新聞發(fā)布會(huì)上的講話》，澎湃新聞，2020年2月19日，https：//www.sohu.com/a/374209208_260616.。通過(guò)24小時(shí)工作方針，有力有效地控制了上海地區(qū)疫情的蔓延趨勢(shì)。二是防控政策及時(shí)具體。2月7日市人大常委會(huì)就表決通過(guò)《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，此后有關(guān)部門(mén)和各行各業(yè)主動(dòng)作為，整個(gè)2月份先后出臺(tái)136項(xiàng)針對(duì)性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指南，涉及33個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。這些政策和規(guī)范涵蓋市民基本生活、公共事務(wù)辦理、公共場(chǎng)所設(shè)施等各個(gè)方面，各類規(guī)范細(xì)化到每一個(gè)具體崗位、每一個(gè)基本單元，做到了各類主體防控有據(jù)可依、員工自主防控有章可循?！渡虾Ｊ姓侣劙l(fā)布會(huì)問(wèn)答實(shí)錄》，上海市人民政府網(wǎng)，2020年2月7日，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw9819/nw9820/u21aw1424062.html？phlnohdjmglngdbi.三是充分發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2月7日，由上海市牽頭主持召開(kāi)三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)視頻會(huì)議，提議貫徹浙江省、安徽省、江蘇省與上海市一道構(gòu)建“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，有效解決跨域要素流動(dòng)問(wèn)題，提升一體化治理水平，大力推進(jìn)了長(zhǎng)三角示范區(qū)內(nèi)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)?！堕L(zhǎng)三角三省一市召開(kāi)視頻會(huì)議明確五項(xiàng)工作機(jī)制》，人民網(wǎng)（轉(zhuǎn)引自《新華日?qǐng)?bào)》），2020年2月28日，http：//leaders.people.com.cn/GB/n1/2020/0228/c58278-31609006.html.

（三）廣東：信息技術(shù)助力特色防控

廣東省充分運(yùn)用信息技術(shù)助力疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌推進(jìn)工作。主要體現(xiàn)在：一是大力推動(dòng)疫情期間公益廣告宣傳。疫情發(fā)生后，廣東省第一時(shí)間印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間廣告監(jiān)管工作的通知》，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)廣告和招牌信息分類處置指導(dǎo)，高效維護(hù)好疫情期間健康有序的市場(chǎng)環(huán)境《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管局加強(qiáng)廣告市場(chǎng)監(jiān)管推動(dòng)公益廣告宣傳》，廣東省市場(chǎng)監(jiān)督管理局（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局），2020-03-04，http：//amr.gd.gov.cn/zwdt/xwfbt/content/post_2914945.html.。二是高科技助力交通防控。廣東交通部門(mén)引入了多項(xiàng)新科技，助陣疫情聯(lián)防聯(lián)控，確保疫情防控和交通暢順“兩手抓、兩手硬、兩不誤”。三是把鄉(xiāng)村防控作為重中之重。1月27日開(kāi)始，廣東省農(nóng)科院和廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織專家通過(guò)線上辦公的方式編制《農(nóng)村新型冠狀病毒肺炎防控指南》，并于2月18日率先向全國(guó)發(fā)布，為廣大農(nóng)村地區(qū)新冠肺炎疫情防控工作發(fā)揮積極作用。四是企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)精準(zhǔn)施策。2月6日下午，廣東省政府正式印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的若干政策措施》;3月2日，廣東省公安廳在前期出臺(tái)42項(xiàng)便民舉措應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的基礎(chǔ)上，研究制訂三大類共20項(xiàng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)措施。

（四）貴州：貴州堅(jiān)持戰(zhàn)“疫”戰(zhàn)貧兩手抓、兩手硬

貴州省在疫情防控期間，不忘決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的艱巨任務(wù)，雙管齊下。一是黨政領(lǐng)導(dǎo)下基層深入調(diào)研。整個(gè)二月份，孫志剛書(shū)記、諶貽琴省長(zhǎng)的工作日程都是圍繞脫貧攻堅(jiān)調(diào)度疫情防控工作、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和農(nóng)村春耕備耕情況展開(kāi)。二是科研機(jī)構(gòu)齊上陣。為了堅(jiān)決打贏疫情防控和脫貧攻堅(jiān)兩場(chǎng)戰(zhàn)役，貴州大學(xué)公布服務(wù)貴州省十二支產(chǎn)業(yè)團(tuán)隊(duì)專家百人團(tuán)名單，為貴州省保春耕提供全程技術(shù)服務(wù)支撐《戰(zhàn)“疫”春耕進(jìn)行時(shí) 貴州大學(xué)十二產(chǎn)業(yè)團(tuán)隊(duì)百人專家團(tuán)全力助三農(nóng)》，多彩貴州網(wǎng)，2020-02-26，http：//kpgz.gog.cn/system/2020/02/26/017528770.shtml.。貴州省農(nóng)科院院屬各研究所和各產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)組圍繞脫貧攻堅(jiān)與十二大特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加緊制定助推脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和壩區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等技術(shù)要點(diǎn)，提出疫情防控期間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程和要領(lǐng)，制作產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)視頻，組織網(wǎng)上技術(shù)培訓(xùn)，提供線上線下技術(shù)咨詢服務(wù)《省農(nóng)科院堅(jiān)決打贏疫情防控和脫貧攻堅(jiān)兩場(chǎng)戰(zhàn)役 技術(shù)培訓(xùn)“不見(jiàn)面”線上線下強(qiáng)產(chǎn)業(yè)》，《貴州日?qǐng)?bào)》，2020年1月29日，第11版。。三是地方抓住春耕備耕良機(jī)。貴州省各地區(qū)優(yōu)化調(diào)整應(yīng)對(duì)疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，新增復(fù)工復(fù)產(chǎn)組，各地州、縣迅速組建后勤保障組、項(xiàng)目評(píng)審組、技術(shù)指導(dǎo)組、農(nóng)資監(jiān)管組等，從種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域抽調(diào)技術(shù)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)工作，為春耕備耕工作保駕護(hù)航。

上述四個(gè)省級(jí)治理主體（黨委政府）作為此次全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)社發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)樣本，其中呈現(xiàn)出來(lái)的“兩手抓、兩手都要硬”的亮點(diǎn)措施，是堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方治理成效。從原因上來(lái)分析，主要有以下幾點(diǎn)：

一是從地理位置來(lái)看，這些地方都處于湖北重點(diǎn)疫區(qū)以外，從區(qū)位上來(lái)看，相距較遠(yuǎn)，地理上的阻隔為防止疫情擴(kuò)散提供了一定的有利條件。

二是從決策反應(yīng)來(lái)看，這些地方的黨委政府對(duì)疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)敏銳，對(duì)中央精神指示和決策部署判斷領(lǐng)會(huì)準(zhǔn)確。從各種官方文件和黨政要員活動(dòng)來(lái)看，四個(gè)地方之所以成為亮點(diǎn)，關(guān)鍵在于能夠第一時(shí)間對(duì)疫情出現(xiàn)的和潛在的風(fēng)險(xiǎn)作出提前預(yù)判，把疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)和脫貧攻堅(jiān)的中央指示精神迅速轉(zhuǎn)化為開(kāi)展工作的行動(dòng)力。

三是從技術(shù)條件來(lái)看，這些地方都是運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息科技手段較為成熟的地區(qū)，前期具有信息技術(shù)條件和基礎(chǔ)。上海、浙江、廣東在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上走在全國(guó)前列，貴州較早確立“大數(shù)據(jù)”發(fā)展戰(zhàn)略，貴陽(yáng)被稱為“數(shù)谷”，這些地區(qū)把大數(shù)據(jù)方法運(yùn)用到統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐過(guò)程中來(lái)，成效顯著。

四是從執(zhí)行力度來(lái)看，這些地方黨政干部都能夠身先士卒，心系百姓，把中央對(duì)抗擊疫情和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的指示精神落實(shí)到具體工作中。從瀏覽四地的黨政一把手作風(fēng)建設(shè)來(lái)看，均采取“四不兩直”的方式，在俯身躬行、調(diào)查研究中開(kāi)展統(tǒng)籌推進(jìn)工作，親民、務(wù)實(shí)、高效的工作作風(fēng)率先垂范、以身作則，帶來(lái)的是整個(gè)地區(qū)工作推進(jìn)的新風(fēng)氣和新干勁。

五是從協(xié)同配合來(lái)看，這些地方的部門(mén)機(jī)構(gòu)能夠在執(zhí)行上做到緊密配合，科研機(jī)構(gòu)能夠積極參與。例如，四地的醫(yī)療保障部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、商務(wù)信息部門(mén)等響應(yīng)上級(jí)工作指示，參與到地方政府部門(mén)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)中來(lái);四地的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身智力和科技優(yōu)勢(shì)，例如，復(fù)旦大學(xué)、浙江大學(xué)、廣州醫(yī)科大學(xué)、廣東省農(nóng)科院、貴州大學(xué)及貴州省農(nóng)科院等能夠集中力量投入到統(tǒng)籌推進(jìn)工作中來(lái)，提供專業(yè)服務(wù)，貢獻(xiàn)專業(yè)智慧。

正是在地理位置、決策反應(yīng)、技術(shù)條件、執(zhí)行力度和協(xié)同配合五個(gè)方面積極開(kāi)展工作，四地才能在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上取得一定成效，呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)亮點(diǎn)。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況千差萬(wàn)別，這是一條基本常識(shí)。所以，中央在提出全面深化改革戰(zhàn)略之初訂立的原則就是要注重改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，這里的“協(xié)調(diào)性”就是要考慮不同部門(mén)、不同行業(yè)、不同地方的實(shí)際，調(diào)動(dòng)其改革和發(fā)展積極性，允許進(jìn)行差別化探索，允許先行先試，甚至可以把政策試點(diǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和可行模式轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)，予以推行。從剛開(kāi)始專注于疫情防控到現(xiàn)在提出統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中央的決策自主性和戰(zhàn)略精準(zhǔn)性充分體現(xiàn)，其中正視地方區(qū)域之間治理能力和治理經(jīng)驗(yàn)的差別十分重要。

堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨中央統(tǒng)領(lǐng)決定任何事情，包辦一切地方治理行動(dòng)，換言之，黨中央領(lǐng)導(dǎo)一切是對(duì)大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，不是對(duì)所有具體事務(wù)的包攬，地方黨委政府在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中可以體現(xiàn)出特色、差異及其優(yōu)勢(shì)。省級(jí)黨委政府作為地方治理主體，在決策行動(dòng)和信息傳導(dǎo)以及有力執(zhí)行三個(gè)方面具有很好的基礎(chǔ)條件。目前很多人都在關(guān)注基層社區(qū)的疫情防控舉措和模式借鑒，這是在“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”的治理現(xiàn)代化判斷下作出的精確反應(yīng)。在決策行動(dòng)上，省級(jí)治理主體擁有本區(qū)域的最大領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，在信息傳導(dǎo)上，自下而上的信息傳導(dǎo)機(jī)制往往在這個(gè)層級(jí)達(dá)到飽和，密集式的決策信息往往會(huì)出現(xiàn)堆積而非缺乏。在有力執(zhí)行上，省級(jí)治理領(lǐng)導(dǎo)層離中央最近，與中央接觸最方便也最多。所以，鑒于三方面優(yōu)勢(shì)，在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省級(jí)區(qū)域治理主體完全有能力開(kāi)展有針對(duì)性的治理行動(dòng)，強(qiáng)而有力地制定本區(qū)域的治理措施。

四、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)+統(tǒng)分結(jié)合：統(tǒng)籌推進(jìn)的思路融合和策略深化

從醫(yī)療、決策、商業(yè)和社會(huì)四大系統(tǒng)功能運(yùn)轉(zhuǎn)，從中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方治理經(jīng)驗(yàn)，在保持成果、建立秩序、深化改革方面繼續(xù)著力，需要建立“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)+統(tǒng)分結(jié)合”思路并采取深化策略。具體來(lái)說(shuō)，就是在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中，注重系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，用格局平衡、功能匹配、機(jī)制共享的四大系統(tǒng)，用目標(biāo)明確、定位清晰、運(yùn)行高效的中央和地方關(guān)系，保障打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以及全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)順利完成。

（一）建立格局平衡、功能匹配、機(jī)制共享的四大系統(tǒng)

四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)既是統(tǒng)籌推進(jìn)兩項(xiàng)工作的重要議題，又是剖析大國(guó)興衰流變的重要對(duì)象。從“三看三問(wèn)”的角度，如果我們把四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)議題作為向內(nèi)看（國(guó)家治理如何）的支點(diǎn)，那么需要撬動(dòng)向后看（國(guó)家治理為何）和向外看（國(guó)家治理有何）的盲點(diǎn)。在時(shí)機(jī)上，新冠肺炎疫情屬于偶然，但是從國(guó)家治理為何的向后看視角發(fā)現(xiàn)，古代中國(guó)均出現(xiàn)過(guò)此類疫情。例如，明朝末年崇禎時(shí)期，北方發(fā)生大規(guī)模鼠疫，這種傳染病從現(xiàn)代公共衛(wèi)生學(xué)角度來(lái)看，屬于非常嚴(yán)重且惡劣的流行性疾病，患者呈現(xiàn)的感冒陰虛癥狀是表面，運(yùn)用《黃帝內(nèi)經(jīng)》和《傷寒論》的治療方法均無(wú)效。吳又可在《溫疫論》中提出“夫溫疫之為病，非風(fēng)、非寒、非暑、非濕，乃天地間別有一種異氣所感”，“街坊間小兒為之絕影，有棺、無(wú)棺，九門(mén)計(jì)數(shù)已二十余萬(wàn)?！睆奈鞅钡饺A北，席卷大半個(gè)中國(guó)的鼠疫把明朝推向了崩潰的邊緣，再加上外部異族、內(nèi)部闖軍的聯(lián)合夾擊，明朝滅亡。曹樹(shù)基：《鼠疫流行與華北社會(huì)的變遷（1580—1644年）》，《歷史研究》，1997年第1期。誠(chéng)然，古代中國(guó)由于缺失強(qiáng)大的自上而下官僚執(zhí)行和社會(huì)動(dòng)員能力，更沒(méi)有現(xiàn)代醫(yī)療科學(xué)技術(shù)水平，所以無(wú)法在抗擊疫情上有所作為，一旦爆發(fā)便會(huì)致王朝于危險(xiǎn)境地?，F(xiàn)代國(guó)家具備彌補(bǔ)這些缺陷的能力，卻又面臨著政治決策系統(tǒng)的有限理性、商業(yè)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境資源掣肘以及社會(huì)心理的恐慌從眾、謠言污名以及現(xiàn)代人格缺陷的窠臼，在彌補(bǔ)不足的同時(shí)又產(chǎn)生了新的困境。

從國(guó)家治理有何的向外看視角，現(xiàn)代化世界治理體系能夠走到今天，如何發(fā)展壯大并成功應(yīng)對(duì)危機(jī)？綜觀西方學(xué)術(shù)諸家對(duì)西方世界興起原因的解說(shuō)可以發(fā)現(xiàn)，盡管在這個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題上存在諸多歧見(jiàn)，但保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度以及支撐法律制度工作的現(xiàn)代民族國(guó)家和憲政民主政治的生成是西方世界近代興起的基本原因之一，這一點(diǎn)乃是諸家的理論共識(shí)。韋森：《近代西方世界興起原因的再思考——從斯密、黑格爾、馬克思、桑巴特、韋伯、熊彼特到諾思、肯尼迪和華勒斯坦》（上）/（下），《河北學(xué)刊》，2007年第1/2期。盡管歐洲在1347至1353年間經(jīng)歷了“黑死病”的鼠疫大瘟疫，奪走了2500萬(wàn)歐洲人的性命，占當(dāng)時(shí)歐洲總?cè)丝诘?/3，但近代以后資本主義國(guó)家治理體系成功抵御了戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、環(huán)境污染等重大危機(jī)。美國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程實(shí)施多元主義治理體系，國(guó)會(huì)、司法、行政系統(tǒng)和利益集團(tuán)在政治決策中分權(quán)制衡，自上而下聯(lián)邦制分權(quán)體系貫徹法治精神。在對(duì)付流行性疾病上，以美國(guó)疾控中心（CDC）為機(jī)構(gòu)推手，獨(dú)立賦權(quán)，橫向聯(lián)動(dòng)，信息透明，各層級(jí)各部門(mén)開(kāi)放接受輿論監(jiān)督和公眾參與，政府與公眾直接聯(lián)系，減少中間阻礙，信息公開(kāi)共享且傳遞及時(shí)，有利于政治決策。從醫(yī)療系統(tǒng)的和其它系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)系鍛造來(lái)看，我們需要改進(jìn)和深化策略，例如，我們對(duì)公共衛(wèi)生安全納入國(guó)家總體安全觀的重視程度不夠;把中國(guó)疾病預(yù)防控制中心及各地方的分支機(jī)構(gòu)作為國(guó)家衛(wèi)健委的子部門(mén)，給予的權(quán)力太弱，導(dǎo)致重大公共衛(wèi)生危機(jī)的上報(bào)機(jī)制失靈以及重大疫情的直報(bào)系統(tǒng)失效;國(guó)家衛(wèi)健委與國(guó)家應(yīng)急管理部、科技部及軍隊(duì)衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不健全;國(guó)家和地方公共衛(wèi)生專家組中需要重視和增加公共政策、應(yīng)急管理、新聞傳播等領(lǐng)域?qū)＜摇?/p>

（二）健全目標(biāo)明確、定位清晰、運(yùn)行高效的中央和地方關(guān)系

中央和地方統(tǒng)分結(jié)合既是歷時(shí)態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)的治理經(jīng)驗(yàn)，又需要現(xiàn)時(shí)態(tài)健全體制機(jī)制加以深化，形成成熟和定型的制度化治理模式。善弈者謀勢(shì)，不善者謀子;小智治事，大智治制。我們可以將古代至今中央與地方關(guān)系成熟經(jīng)驗(yàn)概括為以下幾條：（1）國(guó)家建立之初就頒布內(nèi)政外交基本綱領(lǐng)，規(guī)范引導(dǎo)君、臣、民、軍、邊等各項(xiàng)關(guān)系，為國(guó)家治理制度化提供訓(xùn)誡指導(dǎo)和操作指南，如明朝《皇明祖訓(xùn)》。（2）國(guó)家在邁向鼎興過(guò)程中，以官制為依托進(jìn)行地方改革，對(duì)選官任能作出全面規(guī)范，把國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督制度延伸至縣域治理范圍，如漢代建立完備的監(jiān)察制度。（3）國(guó)家在衰落（經(jīng)濟(jì)不景氣）甚至衰亡之際，中央群臣依然勵(lì)精圖治，深化改革，爭(zhēng)取民心，如王安石變法、張居正改革，皇帝“罪己詔”（明朝崇禎帝在位17年頒布6次）。（4）封建王朝國(guó)家整體上建立權(quán)力規(guī)范、層級(jí)節(jié)制、命令控制的中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合的制度體系，如皇權(quán)不下縣、鄉(xiāng)紳自治等。（5）當(dāng)代國(guó)家治理面對(duì)“統(tǒng)”與“分”、“放”與“管”、“條”與“塊”、“塊”與“塊”、“事”與“財(cái)”、“權(quán)”與“責(zé)”等基本問(wèn)題，把事權(quán)實(shí)施的成本與財(cái)政能力相協(xié)調(diào)并保持大致均衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的最大化。有人認(rèn)為，自秦始皇廢除“分封制”、設(shè)立“郡縣制”以來(lái)，秦朝開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)中央與地方關(guān)系的基本模式，在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中呈現(xiàn)出一些共同的特征。首先，中央權(quán)力很大，但中央政府的自身規(guī)模又很小。其次，中央進(jìn)行決策，但具體事務(wù)大多交由地方來(lái)執(zhí)行。再次，中央的各種法律、規(guī)章和命令嚴(yán)格細(xì)密，但在執(zhí)行政策的過(guò)程中，地方擁有自由裁量權(quán)，中央往往需要采取強(qiáng)激勵(lì)的委托代理方式以促使地方完成任務(wù)。最后，中央和地方總是處于“收權(quán)—放權(quán)”進(jìn)退失據(jù)的困局之中。詳見(jiàn)：宣曉偉：《治理現(xiàn)代化視角下的中國(guó)中央和地方關(guān)系——從泛化治理到分化治理》，《管理世界》，2018年第11期。這些經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)規(guī)范各層級(jí)官僚體系的權(quán)力邊界范圍及其職責(zé)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，統(tǒng)分結(jié)合，激活整體官員治理效能，就能維持國(guó)家繁榮穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安。

作為一項(xiàng)治國(guó)原則，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性必須堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合。1949年建國(guó)以來(lái)，毛澤東提出，“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。”毛澤東：《論十大關(guān)系》，《毛澤東選集（第五卷）》，北京：人民出版社，1977年版。新中國(guó)建立以來(lái)，毛澤東思想中堅(jiān)持中央和地方兩個(gè)積極性的統(tǒng)分結(jié)合原則被一以貫之地倡導(dǎo)和執(zhí)行了下來(lái)。新時(shí)期國(guó)家治理從十八屆三中全會(huì)到十九屆四中全會(huì)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)如何發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的統(tǒng)分結(jié)合原則提出要求、作出部署?；诖?，有人提出，要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，構(gòu)建從中央到地方各級(jí)機(jī)構(gòu)政令統(tǒng)一、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系：一是要維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一;二是加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理;三是支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作;四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制;五是建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。樓陽(yáng)生：《健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年12月5日，第9版。在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，發(fā)揮地方治理效能，需要把省級(jí)治理主體之間的競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)一步激活，不同地區(qū)治理差異造就不同的地方治理經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)并不一定總是來(lái)自于發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也能產(chǎn)生先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)。所以，下一步把深化策略放在不同地區(qū)的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)的評(píng)比、督查和激勵(lì)機(jī)制上，能夠產(chǎn)生一大批地方治理的典型經(jīng)驗(yàn)。

（三）四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和中央與地方統(tǒng)分結(jié)合相輔相成

首先，四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和中央與地方統(tǒng)分結(jié)合有一個(gè)共同的合的部分，就是堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這個(gè)合的部分在四大系統(tǒng)中是政治決策系統(tǒng)，在央地統(tǒng)分結(jié)合過(guò)程中就是通過(guò)堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來(lái)確保黨中央決策部署貫徹落實(shí)，有令即行、有禁即止，換言之，黨中央是大腦和中樞，黨中央必須有定于一尊、一錘定音的權(quán)威，這樣才能“如身使臂，如臂使指，叱咤變化，無(wú)有留難，則天下之勢(shì)一矣”。每一個(gè)層級(jí)都要貫徹落實(shí)黨中央和上級(jí)黨組織決策部署，發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的重要作用。堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事等方面的顯著制度優(yōu)勢(shì)，在抗洪搶險(xiǎn)、抗擊非典、抗震救災(zāi)等考驗(yàn)中，均化危為機(jī)，功效顯著。中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)⑨t(yī)療、政治、商業(yè)和社會(huì)四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略定位和功能舉措有機(jī)粘合起來(lái)，只有在國(guó)家治理最高層決策中樞力量的自主性領(lǐng)導(dǎo)下，四大系統(tǒng)才能夠真正做到格局平衡、功能匹配和機(jī)制共享。同樣，在中央和地方有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的治理模式健全過(guò)程中，堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是基石，也是條件，只有堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方治理才有主心骨、壓艙石。

其次，四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)從現(xiàn)在就要開(kāi)始重視和著手強(qiáng)化，奠基于法理型組織建設(shè)，形成國(guó)家治理的新方略。醫(yī)療、決策、商業(yè)和社會(huì)四大系統(tǒng)以往的思考是分開(kāi)和離散狀態(tài)，四大系統(tǒng)被不同的專業(yè)和學(xué)科瓜分，無(wú)法成立一個(gè)縱橫貫通的知識(shí)體系。在韋伯的理想官僚制中，科層制以專業(yè)、高效為業(yè)，但是自上而下的層級(jí)節(jié)制太多，信息的遲滯和失真就在所難免，如若要克服其集中-統(tǒng)一、命令-控制導(dǎo)向下工作的官僚主義和形式主義，韋伯的答案是建立法理型組織。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，新華網(wǎng)，2020-02-06，http：//www.xinhuanet.com/photo/2020-02/06/c_1125536135.htm.把法理型組織建設(shè)與堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿在政治決策系統(tǒng)中，就如人體系統(tǒng)一樣，從大腦的中樞神經(jīng)出發(fā)，撬動(dòng)決策系統(tǒng)功能，統(tǒng)籌引領(lǐng)醫(yī)療、商業(yè)和社會(huì)系統(tǒng)之間關(guān)系聯(lián)通、秩序建立和文明生成。

再次，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合原則、注重中央和地方兩個(gè)積極性是長(zhǎng)期以來(lái)就被重視、需要持續(xù)深化的，形塑于兩大核心理念，形成國(guó)家治理的新動(dòng)力。一是堅(jiān)持顧全大局、互助互讓的統(tǒng)分結(jié)合工作理念。顧全大局、互助互讓是基于中央政令的普遍性和地方執(zhí)行的靈活性考慮，中央和地方不是你爭(zhēng)我搶、你有我無(wú)的關(guān)系，而是資源共享、合作互賴的關(guān)系，就是要提倡并堅(jiān)持顧全大局、互助互讓的工作理念?！拔覀円y(tǒng)一，也要特殊。為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。同時(shí)，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當(dāng)?shù)厍闆r的特殊。”尤其是在互助互讓上，“我們要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來(lái)不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令?！泵珴蓶|：《論十大關(guān)系》，《毛澤東選集（第五卷）》，人民出版社1976年版，第11-12頁(yè)。

二是堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的統(tǒng)分結(jié)合新發(fā)展理念。毛澤東在論及中央和地方關(guān)系時(shí)，最后談到：“在解決中央和地方、地方和地方的關(guān)系問(wèn)題上，我們的經(jīng)驗(yàn)還不多，還不成熟”，所以“每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，克服缺點(diǎn)。”在新時(shí)期，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揚(yáng)成績(jī)就是要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的統(tǒng)分結(jié)合新發(fā)展理念。所謂創(chuàng)新，就是尊重地方治理的首創(chuàng)精神，積極把政策試點(diǎn)的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家治理體系加以推廣應(yīng)用;所謂協(xié)調(diào)，就是把區(qū)域之間發(fā)展不均衡和利益不協(xié)調(diào)的問(wèn)題及時(shí)提出來(lái)，在國(guó)家治理的環(huán)節(jié)中加以解決;所謂綠色，就是從中央到地方要提倡環(huán)保節(jié)約，走出一條綠色可持續(xù)的工業(yè)發(fā)展之路;所謂開(kāi)放，就是中央和地方各級(jí)黨委政府要虛懷若谷，海納百川，對(duì)國(guó)內(nèi)外一切新事物、新現(xiàn)象、新經(jīng)驗(yàn)要敢于追問(wèn)、敢于借鑒;所謂共享，就是中央和地方要形成整體性治理共識(shí)，在全國(guó)一盤(pán)棋導(dǎo)向下，把發(fā)展中的信息、科技、資源等特點(diǎn)發(fā)揮出來(lái)，各展其長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

在“疫情防控、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、脫貧攻堅(jiān)”統(tǒng)籌推進(jìn)之際，我們要更加明確醫(yī)療、決策、商業(yè)和社會(huì)四大系統(tǒng)依賴共存、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本關(guān)系，更加堅(jiān)定中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下持續(xù)深化、著力強(qiáng)化中央與地方統(tǒng)分結(jié)合，在此過(guò)程中需要信息化機(jī)制和協(xié)作機(jī)制作為保障。其一，“要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策?！?016年4月19日，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話內(nèi)容。其二，“要深化東西部扶貧協(xié)作和中央單位定點(diǎn)扶貧，幫助中西部地區(qū)降低疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)的影響。要立足國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化區(qū)域合作，推進(jìn)東部產(chǎn)業(yè)向西部梯度轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、人員互動(dòng)、技術(shù)互學(xué)、觀念互通、作風(fēng)互鑒，共同發(fā)展。”《習(xí)近平在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)決克服新冠肺炎疫情影響 堅(jiān)決奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利 汪洋主持》，新華社（轉(zhuǎn)引自光明網(wǎng)），2020-03-06，http：//politics.gmw.cn/2020-03/06/content_33627002.htm.以大數(shù)據(jù)為手段開(kāi)展信息化機(jī)制建設(shè)，不僅有利于科學(xué)決策，而且可以對(duì)公共衛(wèi)生事件等重大危機(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)防，這是根本之道。在不同部門(mén)和區(qū)域之間開(kāi)展協(xié)作，有利于調(diào)動(dòng)各地干部群眾的生產(chǎn)生活積極性，了解不同地區(qū)的實(shí)際情況，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，也有利于民心塑造。

公共管理是經(jīng)世致用之學(xué)，自從疫情發(fā)生以來(lái)，國(guó)內(nèi)公共管理專家和專業(yè)研究機(jī)構(gòu)就開(kāi)始咨政建言。武漢大學(xué)丁煌教授率先發(fā)出三點(diǎn)倡議，提出“中央盡快設(shè)立一個(gè)坐鎮(zhèn)主場(chǎng)（武漢）的強(qiáng)有力的總指揮（部），以便最大限度地整合應(yīng)急資源，提高應(yīng)急治理疫情的效能”，喊出了疫情中心的學(xué)界最強(qiáng)音。清華大學(xué)薛瀾教授接受《知識(shí)分子》專訪，從應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)調(diào)難題、中央與地方關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性、政策反思和學(xué)習(xí)四個(gè)方面對(duì)疫情的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行科學(xué)分析。浙江大學(xué)郁建興教授以治理專家的身份公開(kāi)亮相，面向全國(guó)觀眾作了“科學(xué)控疫情，統(tǒng)籌謀發(fā)展”的主題演講。中國(guó)人民大學(xué)楊開(kāi)峰教授主講“疫情防控與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化”前沿講座。國(guó)內(nèi)《治理研究》期刊亦率先推出主題研討“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理研究”，7位知名學(xué)者及團(tuán)隊(duì)發(fā)表疫情治理研究成果。在公管學(xué)院方面，清華大學(xué)公管院推出“共同抗‘疫 公管聲音”;上海交大國(guó)務(wù)學(xué)院推出“科研報(bào)國(guó)、智慧戰(zhàn)‘疫”及“國(guó)務(wù)人戰(zhàn)疫事跡聯(lián)播”兩大師生專題;中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院推出“本乎愛(ài)，立于責(zé)——中大MPA學(xué)生一線抗疫故事選錄”等，體現(xiàn)了公共管理學(xué)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和使命情懷。本文運(yùn)用“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、統(tǒng)分結(jié)合”思路策略對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出探討，乃為運(yùn)用公共管理知識(shí)服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代探索之小步，愿積硅步而至千里，積小流而成江海，助力成就蔚為大觀的中國(guó)之治。

（責(zé)任編輯：徐東濤）