歷史與現(xiàn)實：新時代基層公務(wù)員需要特征及激勵機制

李志 陳旎 李苑凌

摘 要：把握基層公務(wù)員的需要，構(gòu)建科學(xué)的激勵機制對于建設(shè)新時代高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍具有重要的意義。本研究通過問卷調(diào)查和訪談方法研究發(fā)現(xiàn)：基層公務(wù)員有著多樣較為強烈的需要，基礎(chǔ)需要是優(yōu)勢需要，發(fā)展需要并不突出;與男性公務(wù)員比較，女性公務(wù)員的發(fā)展需要凸顯;基層公務(wù)員需要呈現(xiàn)出時代性特點，提升能力素質(zhì)服務(wù)社會與提升福利待遇雙重需要凸顯，女性基層公務(wù)員的發(fā)展需要顯著高于男性。進一步分析四種類型需要的基層公務(wù)員的不同激勵期望，在此基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)的激勵對策。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員;需要特征;激勵期望;公務(wù)員激勵

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“新時代基層公務(wù)員的公共服務(wù)動機與職業(yè)幸福感研究”（2019YBGL066）。

[中圖分類號] D630.3 [文章編號] 1673-0186（2020）004-0116-013

[文獻標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.004.011

一、引言

2018年11月《人民日報》刊載了名為《不要讓基層公務(wù)員白了頭又寒了心》的文章，介紹了一位80后的基層公務(wù)員，其與履歷年齡完全不相符的長相，引起社會對基層公務(wù)員工作狀態(tài)的強烈反響。近年來伴隨著基層公務(wù)員工作上的大數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，基層公務(wù)員隊伍面臨著職業(yè)倦怠、工作壓力大的現(xiàn)實問題[1]，與之相應(yīng)的是工作滿意度降低，離職意向明顯[2]。根據(jù)“艱苦邊遠地區(qū)基層公務(wù)員隊伍建設(shè)研究”課題組對全國6個省13個縣的縣鄉(xiāng)兩級6 752名基層干部進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，66.6%的基層公務(wù)員經(jīng)常被要求短時間內(nèi)完成工作，57.3%的基層公務(wù)員經(jīng)常超時或加班工作，68.7%的基層公務(wù)員要應(yīng)付超大的工作量，在工作生活中存在著公平不易、晉升不易、交流不易、學(xué)習(xí)不易、養(yǎng)家不易、幸福不易等“六不易”現(xiàn)象[3]。呂維霞等人的研究發(fā)現(xiàn)，37%以上的基層公務(wù)員情緒低落，40%左右的基層公務(wù)員抱怨“工作重復(fù)瑣碎，缺乏新意和挑戰(zhàn)”“多干不如少干，多干反而易出事和出錯”，接近40%的基層公務(wù)員“對職業(yè)未來沒有信心”[4]?；鶎庸珓?wù)員工資待遇低、晉升渠道狹窄，加之工作任務(wù)枯燥繁重，很大程度上削弱了基層公務(wù)員工作的成就感、幸福感。

基層公務(wù)員是黨和政府面向群眾的窗口，其工作狀態(tài)不僅事關(guān)黨和政府的形象，也很大程度上反映出黨和政府對基層公務(wù)員關(guān)心關(guān)愛政策的貫徹和落實效果。面對基層公務(wù)員責(zé)任重、壓力大等問題，黨和政府高度重視。習(xí)近平總書記指出：“各級黨委、政府都要關(guān)心支持和指導(dǎo)幫助基層干部。對基層干部工作、生活中出現(xiàn)的困難，要設(shè)身處地地加以理解，滿腔熱情地給予支持，扎實有效地進行幫助，特別要敢于為基層干部擔(dān)責(zé)任，關(guān)注基層干部的身心健康?！盵5]《關(guān)于貫徹實施公務(wù)員法建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍的意見》強調(diào)“要加強正向激勵，激發(fā)公務(wù)員隊伍活力，突出重視基層導(dǎo)向，切實為基層公務(wù)員松綁減負(fù)”。2019年更是被定位為“基層減負(fù)年”，習(xí)近平總書記提出“為基層干部松綁減負(fù)，各部門要把自己擺進去，對困擾基層的形式主義問題進行一次排查起底，主動認(rèn)賬，立行立改，注重從思想觀念、工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)方法上找根源、抓整改，切實把基層干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來” [6]，體現(xiàn)了黨和政府對廣大基層公務(wù)員的關(guān)心和關(guān)愛。

需要是激勵的基礎(chǔ)和前提，把握人的需要才能使激勵發(fā)揮最大效果[7]。當(dāng)某種需要越強烈，所引起的活動也就越積極、越主動[8]。內(nèi)容型激勵理論強調(diào)要注重從需要的內(nèi)容出發(fā)來研究激勵問題，基于馬斯洛的需要層次理論、赫茨伯格的雙因素理論、奧爾德弗的ERG理論等可知，需要存在著優(yōu)勢與一般的差異，抓住個體不同時期的優(yōu)勢需要，方能提升激勵的針對性和有效性?；谛枰碚摰募钛芯恐?，我國學(xué)者大多關(guān)注高校、教師、企業(yè)員工等群體，而從公務(wù)員需要出發(fā)的激勵研究較少。公務(wù)員作為國家公職人員，在職業(yè)要求、職業(yè)追求、服務(wù)對象等方面有別于一般組織成員，與私營部門員工有不同的需要[9]。與企業(yè)員工對比，公務(wù)員因良好的績效而獲得晉升或者薪酬增加幾乎很難實現(xiàn)[10]。而當(dāng)前，基于公務(wù)員個體需要的實證研究仍需進一步加強[11]，本文著重了解新時期我國基層公務(wù)員需要特點，以增強激勵的針對性。

早在2006年重慶大學(xué)課題組研究就發(fā)現(xiàn)，我國基層公務(wù)員的需要呈現(xiàn)出內(nèi)容多樣性的特點，其中優(yōu)勢需要是物質(zhì)保障及成長環(huán)境需要，生存需要相對更為強烈[12]，且需要的滿足會因為工作、性別和背景等因素的不同而不同[13]。在此后的十多年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進步巨大、社會風(fēng)氣得到凈化，公務(wù)員的生存與發(fā)展環(huán)境得到很大改善，在這樣的變化下，我國基層公務(wù)員的需要有什么樣的特點？是否發(fā)生變化？激勵措施應(yīng)該如何應(yīng)對這一變化？上述問題正是本文嘗試回答的問題。

二、調(diào)研工具與調(diào)研對象

（一）調(diào)研工具

考慮到近十多年來基層公務(wù)員需要內(nèi)容及激勵期望的變化，在2006年調(diào)研工具的基礎(chǔ)上，我們對近十多年已發(fā)表的關(guān)于基層公務(wù)員需要與激勵的文獻進行梳理，在豐富內(nèi)容條目的基礎(chǔ)上，進行開放式問卷調(diào)查，并根據(jù)內(nèi)容分析法進行整理，最后編制形成封閉式調(diào)查問卷。其中基層公務(wù)員需要分問卷共20個條目，較2006年新增6項需要（降低工作壓力、提高生活質(zhì)量、鍛煉及增強體質(zhì)、得到關(guān)懷、獲得物質(zhì)獎勵和實現(xiàn)自我價值）;基層公務(wù)員激勵期望分問卷共涉及基層公務(wù)員22項激勵期望，較2006年新增7個條目（重用或晉升工作表現(xiàn)突出者、樹立典型人物，號召大家學(xué)習(xí)、提供良好的退休保障、給公務(wù)員更多的情感關(guān)懷、對公務(wù)員更加嚴(yán)格要求、上級給下屬充分授權(quán)、單位實施競爭性輪崗）。問卷采用likert-5點量表方式，要求調(diào)查對象在非常需要到非常不需要的5點量表上做唯一回答，按照5～1計分。兩個分問卷的重測信度Cronbachs α分別為：0.946、0.944，問卷因素分析KMO值分別為：0.947、0.948。因此，問卷具有較好的結(jié)構(gòu)效度。兩個分問卷的條目均來源于同類研究或經(jīng)過專家進行效度確認(rèn)，具有良好的內(nèi)容效度。

（二）調(diào)研對象

本研究的調(diào)查對象基層公務(wù)員主要是指處于公共服務(wù)一線部門，且職務(wù)職級為科級及以下的在職公務(wù)員。問卷調(diào)查對象主要來自重慶市主城區(qū)及部分區(qū)縣，四川遂寧市和自貢市、福建漳州市和廈門市、甘肅蘭州市、廣西桂林市、寧夏銀川市、山東菏澤市、河南鄭州市、新疆石河子市、河北石家莊市、北京市等地。問卷集中發(fā)放，共發(fā)放問卷700份，有效問卷共計658份，有效回收率為94%。問卷調(diào)查樣本的具體情況見表1。

為深入揭示基層公務(wù)員的特征，課題組在調(diào)研中特意對112名處級及以上級別的公務(wù)員（其中男性占70.5%，女性占29.5%;31～35歲占6.3%，36～45歲占42.9%，46～50歲占25.0%，51歲及以上占25.9%;碩士研究生及以上占27.7%，大學(xué)本科及以下占72.3%）進行了調(diào)研，同時對數(shù)十名基層公務(wù)員進行深入訪談，以期更好地把握基層公務(wù)員需要和激勵的特點和規(guī)律。

三、基層公務(wù)員需要的現(xiàn)實特征

（一）需要內(nèi)容豐富多元，需要程度較為強烈

調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見表2），基層公務(wù)員的需要內(nèi)容涉及到自身物質(zhì)待遇、身體健康、家庭幸福、人際交往、自我提升、社會貢獻等諸多方面;既有“利己性”需要，也有“利他性”需要[14]，內(nèi)容豐富多元。調(diào)查結(jié)果顯示，基層公務(wù)員20項需要內(nèi)容均分為4.21，有17項需要內(nèi)容超過4.00，呈現(xiàn)出需要程度較為強烈的特點。與處級及以上干部相比發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員在提升工資收入（4.44>4.22）、提高福利水平（4.41>4.24）和獲得物質(zhì)獎勵（3.84>3.63）三項需要上更強烈（p<0.05）。

（二）基礎(chǔ)需要是優(yōu)勢需要，發(fā)展需要不夠突出

根據(jù)需要的具體內(nèi)容可以將需要劃分為基礎(chǔ)需要與發(fā)展需要[15]。從總均分上看，基礎(chǔ)需要（均分4.24）明顯高于發(fā)展需要（均分4.17），且具有統(tǒng)計學(xué)意義。具體條目上，均分最高的前6條中有5個條目均為基礎(chǔ)需要，前四項需要分別是家庭美滿幸福（4.53）、提升工資收入（4.44）、提高福利水平（4.41）和退休保障（4.40），僅有提高生活質(zhì)量需要（4.35）與實現(xiàn)自我價值需要（4.35）并列第五（見表2）?？梢哉J(rèn)為，基礎(chǔ)需要滿足是基層公務(wù)員的優(yōu)勢需要，而發(fā)展需要相對不夠突出。

（三）需要的性別差異明顯，女性的需要開始凸顯

基層公務(wù)員群體特征分析對激勵效果有重要意義。統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，盡管不同年齡（p>0.05）、不同學(xué)歷（p>0.05）的基層公務(wù)員在總體需要、基礎(chǔ)需要和發(fā)展需要上均無顯著差異，但男性與女性基層公務(wù)員在總體需要上呈現(xiàn)出顯著差異（p<0.01）。在基礎(chǔ)需要、發(fā)展需要兩個維度上，前者呈現(xiàn)出顯著性差異（p<0.01），后者呈現(xiàn)出邊沿顯著性（p=0.055）（見表3）。這意味著，女性相較男性的基礎(chǔ)性需要更加強烈，發(fā)展需要上也較男性要更高，這在一定程度上表明新時代基層女公務(wù)員的需要開始凸顯。傳統(tǒng)意義上，女性因職業(yè)穩(wěn)定、福利待遇良好、競爭壓力小而選擇當(dāng)公務(wù)員，但隨著女性能力素質(zhì)的提升，她們不滿足于那些相對簡單的工作崗位和工作內(nèi)容，期待能夠找到自身定位，提高個人成就感[16]。希望職業(yè)有更進一步發(fā)展，是現(xiàn)代女性的鮮明特征。

四、十多年來基層公務(wù)員需要變化特征

（一）基層公務(wù)員的需要內(nèi)容具有時代性

研究發(fā)現(xiàn)，近十多年來，基層公務(wù)員的需要依然表現(xiàn)為基礎(chǔ)需要和發(fā)展需要兩大維度，但在具體內(nèi)容上呈現(xiàn)出時代特征。主要表現(xiàn)為隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層公務(wù)員所處環(huán)境以及對公務(wù)員能力素質(zhì)的要求也在隨之變化，基層公務(wù)員的需要內(nèi)容也相應(yīng)發(fā)生了變化。從近年研究基層公務(wù)員的相關(guān)文獻以及本課題的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家精準(zhǔn)脫貧、人居環(huán)境整治、生態(tài)文明建設(shè)等重點民生工作的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，使基層公務(wù)員普遍感到身心俱疲，緩解工作壓力和提高健康水平的需要也更突出。問卷調(diào)查顯示，有51.5%的基層公務(wù)員會因工作壓力太大而選擇離職?；鶎庸珓?wù)員直接面對一線群眾，存在工作瑣碎、工作范圍廣、工作量大等問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”，面對群眾既要需要解決實際問題，還要接受上級檢查督查[17]?；鶎庸珓?wù)員明顯感覺到身體和心理上的雙重壓力，由此產(chǎn)生了降低工作壓力以及提高健康水平的需要。另外，隨著新媒體技術(shù)的發(fā)展，群眾對基層公務(wù)員的監(jiān)督明顯增強，這猶如一把雙刃劍，既可以帶來動力，提高基層公務(wù)員為人民服務(wù)的意識，也同樣帶來壓力，例如對網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)曝光度、網(wǎng)絡(luò)暴力等增加了他們的擔(dān)憂。在這個信息技術(shù)高速發(fā)展的時代，基層公務(wù)員產(chǎn)生了對良好支持性社會工作環(huán)境更強烈的需要，而這又是對社會支持和社會認(rèn)可深層次需要的反應(yīng)[18]。概言之，基層公務(wù)員在內(nèi)外部壓力下，普遍產(chǎn)生了降低工作壓力和提高健康水平，以及希望得到社會支持、認(rèn)可、關(guān)心關(guān)愛等時代性需要。

（二）基層公務(wù)員的需要具有二重性

在建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍背景下，基層公務(wù)員有著提升能力素質(zhì)服務(wù)社會與提升福利待遇的二重需要。本次調(diào)研中基層公務(wù)員的學(xué)習(xí)進修機會（4.20>4.09）、為社會作貢獻（4.16>3.90）、提高福利水平（4.43>4.30）三項需要顯著高于2006年的調(diào)查結(jié)果（p<0.05）。新時代，黨和政府對基層公務(wù)員的工作質(zhì)量以及社會服務(wù)能力提出了更高要求，要做到高效完成任務(wù)、服務(wù)社會，基層公務(wù)員就更需要提高自身能力素質(zhì)。且隨著基層工作難度和要求不斷提高，對于基層公務(wù)員而言，若沒有相匹配的激勵，尤其是物質(zhì)激勵，則激勵將會成為“空頭支票”。有研究表明，對于較熱愛金錢的公務(wù)員，他們的公共服務(wù)動機和滿意度要顯著高于不看重金錢的人[19]。這一現(xiàn)象一方面體現(xiàn)出物質(zhì)激勵的重要性，另一方面也體現(xiàn)出現(xiàn)實中基層公務(wù)員部分基礎(chǔ)需要迫切希望得到滿足的特征。

（三）基層公務(wù)員的需要具有性別偏向性

針對男、女基層公務(wù)員在發(fā)展需要上的差異分析，發(fā)現(xiàn)新時代女性基層公務(wù)員的發(fā)展需要應(yīng)重點關(guān)注。首先，基于同樣的條目（14條）劃分的基礎(chǔ)需要與發(fā)展需要對比分析發(fā)現(xiàn)，男、女基層公務(wù)員的發(fā)展需要在2006年不存在顯著性差異，而此次調(diào)研中女性基層公務(wù)員的發(fā)展需要顯著高于男性基層公務(wù)員（見表4）。其次，進一步對本次調(diào)研的10項發(fā)展需要進行獨立樣本t檢驗分析后發(fā)現(xiàn)（見表5），女性基層公務(wù)員在學(xué)習(xí)進修機會、得到領(lǐng)導(dǎo)信任、受到他人尊重、良好的成長環(huán)境、實現(xiàn)自我價值和良好人際關(guān)系這6項需要中均顯著高于男性（p<0.05）;而在2006年，9項發(fā)展需要①中僅“能夠有所成就”這一需要具有性別差異，且女性基層公務(wù)員要顯著低于男性（3.98<4.22，p<0.05）。

隨著公務(wù)員職業(yè)環(huán)境的變遷，越來越多女性就業(yè)時選擇考取公務(wù)員，女性公務(wù)員素質(zhì)不斷提高，女性職業(yè)發(fā)展的層次與水平較以往有很大的差異[20]，然而，我國女性公務(wù)員職務(wù)結(jié)構(gòu)不僅不能體現(xiàn)女性公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)力水平，且一定程度上限制了女性公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)力的提升[21]，最終限制了女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展與追求，這也包括大部分女性基層公務(wù)員。有研究表明，女性比男性更加看重良好的人際關(guān)系和學(xué)習(xí)機會[22]，而女性基層公務(wù)員在工作中受社會性別固化影響，存在人際關(guān)系弱勢、長期的決策權(quán)受損、晉升困難等難題，不利于女性基層公務(wù)員獲得成就感和自我效能感，也容易因與同事、領(lǐng)導(dǎo)無法融洽相處，以及不適應(yīng)環(huán)境等而產(chǎn)生不平衡心理狀態(tài)[23]，促使女性基層公務(wù)員渴望人際關(guān)系需要得到滿足，也有更強烈的實現(xiàn)自我價值的需要以及學(xué)習(xí)進修需要。

五、基層公務(wù)員需要與激勵的關(guān)系

激勵期望是基于自身需要，在考慮現(xiàn)實可能性的基礎(chǔ)上對組織的一種激勵期許，也是完善基層公務(wù)員激勵機制的基礎(chǔ)。根據(jù)前期的訪談和文獻分析，調(diào)研中考察了22種激勵期望。數(shù)據(jù)結(jié)果表現(xiàn)出較強烈的激勵期望，有14項激勵期望超過整體激勵期望均分，整體激勵期望內(nèi)容均分為3.97（見表6）。

基層公務(wù)員的期望在很大程度上會成為行為的動力基礎(chǔ)。弗魯姆的期望理論提出，如果預(yù)期某種行為能給自己帶來某種特定的結(jié)果，而且這種結(jié)果對自己具有吸引力，人們往往就會采取這種行為[24]。如果某一激勵期望實現(xiàn)的可能性較大且有足夠吸引力，則更容易產(chǎn)生激勵效果。

不同基層公務(wù)員有不同的需要、態(tài)度、動機等，不同需要則會產(chǎn)生不同的激勵期望?；鶎庸珓?wù)員的兩大需要——發(fā)展需要和基礎(chǔ)需要，二者息息相關(guān)，具有內(nèi)在聯(lián)系。一方面，順暢的晉升通道、良好的成長機會等發(fā)展性激勵一直是政府部門激勵的重點和難點。追求仕途發(fā)展，為成就一番事業(yè)的基層公務(wù)員往往有更強烈的發(fā)展需要，然而處于金字塔底端的基層公務(wù)員容易因其發(fā)展前景的不可預(yù)估而削弱其發(fā)展需要，導(dǎo)致相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)需要產(chǎn)生差異。另一方面，在全面深化改革的背景下，物質(zhì)性激勵在不斷“縮水”[25]，而不斷增加的經(jīng)濟壓力，導(dǎo)致基層公務(wù)員基礎(chǔ)需要強烈。反過來，基礎(chǔ)需要的變異也導(dǎo)致發(fā)展需要的多元化。進一步，多元化的基礎(chǔ)需要和發(fā)展需要，會形成二者的不同組合模式，從而影響基層公務(wù)員的激勵期望以及行為邏輯。

為探究基層公務(wù)員的發(fā)展需要和基礎(chǔ)需要在不同水平下的激勵期望，本研究首先采用K-Means聚類分析方法將不同發(fā)展需要和基礎(chǔ)需要劃分為四種類型：高發(fā)展—高基礎(chǔ)需要、低發(fā)展—低基礎(chǔ)需要、高發(fā)展—低基礎(chǔ)需要、低發(fā)展—高基礎(chǔ)需要。高發(fā)展—高基礎(chǔ)需要的“高欲望”需要主要指基層公務(wù)員有強烈發(fā)展需要的同時，兼具強烈地提高工資收入、提供福利水平和養(yǎng)老保障等基礎(chǔ)需要。低發(fā)展—低基礎(chǔ)需要的“低欲望”需要主要指基層公務(wù)員在長期穩(wěn)定常規(guī)的工作環(huán)境中，對于工資、福利待遇、發(fā)展晉升、發(fā)揮能力特長等發(fā)展和基礎(chǔ)需要都不存在太多期待，工作中缺乏活力，安于現(xiàn)狀，過著“養(yǎng)老生活”。高發(fā)展—低基礎(chǔ)需要的“高發(fā)展”需要主要指相對于基礎(chǔ)需要，基層公務(wù)員對能夠有所成就、良好成才環(huán)境、實現(xiàn)自我價值等有更強烈的需要。低發(fā)展—高基礎(chǔ)需要的“高基礎(chǔ)”需要主要指相對發(fā)展需要，基層公務(wù)員對提高福利水平、退休保障以及降低工作壓力等方面有更強烈的需要。

對四種類型的方差分析顯示，四種類型的契約關(guān)系在發(fā)展需要和基礎(chǔ)需要上均存在顯著性差異，且43.77%的基層公務(wù)員報告的是“高欲望”需要，2.13%的基層公務(wù)員報告的是“低欲望”需要，17.02%的基層公務(wù)員報告的是“高發(fā)展”需要，37.08%的基層公務(wù)員報告的是“高基礎(chǔ)”需要。

其次， 進一步分析四種類型需要的基層公務(wù)員在22項激勵期望的均值發(fā)現(xiàn)（圖1），他們最想要的激勵方式的整體趨勢是“高欲望”需要>“高基礎(chǔ)”需要>“高發(fā)展”需要>“低欲望”需要。從圖1可知，“提高公務(wù)員工資待遇和福利（第10項）”是“高欲望”“高基礎(chǔ)”和“高發(fā)展”需要的基層公務(wù)員最強烈的激勵期望;“給予表現(xiàn)突出人員更好的成長機會（第5項）”和“領(lǐng)導(dǎo)以身作則（率先垂范）（第13項）”這兩項是基層公務(wù)員都共有的強烈激勵期望;另外，“高基礎(chǔ)”需要的基層公務(wù)員對“改善公務(wù)員的工作環(huán)境與條件（第3項）”有較強的激勵期望（4.18），“高發(fā)展”需要基層公務(wù)員對“重用（晉升）工作表現(xiàn)突出者（第16項）” 有較強的高激勵期望 （3.99）;最后，“低欲望”需要的基層公務(wù)員除了期望更好的成長機會和領(lǐng)導(dǎo)以身作則激勵之外，還期望“提供良好的退休保障” （3.21）。

對四種類型基層公務(wù)員激勵期望的簡要分析發(fā)現(xiàn)：第一，基層公務(wù)員有較高的提高工資待遇和福利激勵期望，恰好證明基礎(chǔ)需要是基層公務(wù)員的優(yōu)勢需要，這與提高工資待遇、退休保障、降低壓力、提高生活質(zhì)量等相關(guān)，表明激勵基層干部的重點是切實把握習(xí)近平總書記關(guān)于“關(guān)愛基層干部，要做到創(chuàng)造良好工作和成長條件，保障合理待遇，幫助提高各種工作能力”的論斷[26]。第二，在工作中表現(xiàn)突出的基層公務(wù)員，有著獲得更好成長機會和得到重用的期望。謝治菊在對基層公務(wù)員自我效能和職業(yè)倦怠的研究中提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員的職業(yè)倦怠感最強，主要由于高成就動機的公務(wù)員對工作投入高，承擔(dān)工作多，希望獲得成效，然而期望破滅會導(dǎo)致倦怠感產(chǎn)生[27]。所以應(yīng)該警惕表現(xiàn)優(yōu)異、高成就動機的基層公務(wù)員因無法晉升或者得到更好職業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生職業(yè)倦怠。第三，基層公務(wù)員有著 “領(lǐng)導(dǎo)以身作則（率先垂范）”的熱切期望，作為一線工作者和被領(lǐng)導(dǎo)者，期望形成以上率下的良好政治氛圍，習(xí)近平總書記強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則帶頭保持純潔性”，基層公務(wù)員期望領(lǐng)導(dǎo)干部要求別人做的自己帶頭做到，要求別人不做的自己帶頭不做[28]。第四，“低欲望”需要的基層公務(wù)員的激勵期望顯然是四種類型中最低的，他們的激勵期望值也處于最低水平。低期望值使得現(xiàn)有激勵措施難以起到激勵作用，無法提升他們的工作積極性。因此，對于這類型基層公務(wù)員是應(yīng)該進一步改進激勵措施還是直接實施合理退出機制，有待進一步研究。

六、新時代基層公務(wù)員激勵對策思考

基層公務(wù)員激勵期望是完善激勵機制的重要基礎(chǔ)。我們通過對基層公務(wù)員需要的現(xiàn)實特征和演進規(guī)律的探究，結(jié)合與前述四種類型的需要一致的激勵期望分析，提出針對新時代基層公務(wù)員的激勵對策。

（一）抓住基層公務(wù)員的“重點”需要，激發(fā)其內(nèi)在驅(qū)動力

需要是動機的源泉，動機是驅(qū)使基層公務(wù)員行動的本源。高基礎(chǔ)和高發(fā)展需要的基層公務(wù)員有更強烈的激勵期望，尤以提高物質(zhì)待遇和提供更好成長機會為甚;另外，“高基礎(chǔ)”需要基層公務(wù)員也有對于改善工作環(huán)境和工作條件的高期望，“高發(fā)展”需要基層公務(wù)員則對重用或晉升有高期望?；诖?，激發(fā)基層公務(wù)員內(nèi)驅(qū)力的措施如下：

第一，正視基層公務(wù)員的合理物質(zhì)需要，其既是公務(wù)員生存所需，也是構(gòu)筑自尊自信的基礎(chǔ)。一方面，基層公務(wù)員的工資待遇應(yīng)根據(jù)基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、責(zé)任輕重以及任務(wù)難易，以及地區(qū)之間的經(jīng)濟差異、單位和崗位之間的職責(zé)差異等不同而有所區(qū)別。要制定、出臺能夠因責(zé)因時因地動態(tài)調(diào)整的薪酬制度;另一方面，合理規(guī)范津貼補貼和福利待遇的發(fā)放，考慮到基層公務(wù)員同樣面臨著住房、老人贍養(yǎng)、子女教育、醫(yī)療保障等壓力，應(yīng)出臺相應(yīng)的辦法和規(guī)定，在制度層面上適當(dāng)提高基層公務(wù)員的醫(yī)療保險、住房公積金、子女教育等福利待遇，滿足基層公務(wù)員的物質(zhì)需要。

第二，重視基層公務(wù)員對職業(yè)發(fā)展和晉升的需要，滿足有更好成長機會的需要。一方面，要完善相關(guān)制度，規(guī)范選人用人流程，拓寬和優(yōu)化基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展路徑，讓優(yōu)秀的基層公務(wù)員能夠通過后備干部選拔、上級機關(guān)遴選等制度得到提拔。另一方面，要擴寬基層組織中內(nèi)外部交流渠道，推動基層公務(wù)員工作輪換制度與調(diào)整制度完善。通過工作崗位和工作內(nèi)容的變化，豐富基層公務(wù)員的職業(yè)生活，提高工作創(chuàng)造性和積極性，緩解因努力工作產(chǎn)生的職業(yè)倦怠[29]，為基層公務(wù)員提供更好的成長和發(fā)展空間。

（二）針對基層公務(wù)員“低欲望”需要，發(fā)揮績效管理的監(jiān)督作用

“低欲望”需要的基層公務(wù)員激勵期望處于較低水平，激勵措施作用不大，并且可能對組織士氣帶來消極影響。破解這一難題的關(guān)鍵在于發(fā)揮績效管理的監(jiān)督作用，通過科學(xué)管理手段強化基層公務(wù)員隊伍選拔及篩選能力。

第一，制定有效可測量的績效計劃，溝通并確定績效目標(biāo)與任務(wù)，實施過程中對被評估的基層公務(wù)員進行指導(dǎo)與監(jiān)督，及時溝通和反饋對其工作的考核以及行為的評估，最終通過績效結(jié)果對其薪酬獎金、職務(wù)、培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)劃等進行調(diào)整，改變傳統(tǒng)的內(nèi)部推薦、領(lǐng)導(dǎo)引薦、單純打分等方式，代之以定性與定量相結(jié)合，目標(biāo)管理與過程管理結(jié)合的方式，從而實現(xiàn)管理、激勵、監(jiān)督的融合。

第二，優(yōu)化創(chuàng)新基層公務(wù)員選拔任用方式。可以通過創(chuàng)新和完善測評方法，拓展基層公務(wù)員選拔任用方式。在新時期，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，測評方式更新迭代。政府部門應(yīng)努力學(xué)習(xí)和靈活運用這些多樣化的測評方式選拔基層公務(wù)員。例如，社交媒體評估的應(yīng)用方式為人員選拔提供更真實的參考信息[30]，游戲化測評能夠甄別出與組織更契合的人員等[31];在公務(wù)員考察環(huán)節(jié)進一步考察公務(wù)員的需要特點、入職動機。通過改變傳統(tǒng)的基層公務(wù)員招錄方式，選拔出有擔(dān)當(dāng)有作為、愿意到基層建功立業(yè)的公務(wù)員。

第三，針對個別“低欲望”現(xiàn)象影響整個組織隊伍精神面貌的情況，應(yīng)落實完善基層公務(wù)員退出淘汰機制。對工作不積極，尤其是績效考評不合格、無法勝任本職工作等不合格、不稱職的基層公務(wù)員人員，應(yīng)勸其從現(xiàn)有崗位上退出，真正實現(xiàn)“能上能下、能進能出、能增能減”的用人局面，以保證公務(wù)員隊伍的生機活力。

（三）關(guān)注基層公務(wù)員的時代需要，推進激勵方式的發(fā)展和優(yōu)化

新時期基層公務(wù)員面臨工作量大、出錯率高、回報低等現(xiàn)實。在這種情況下，需正視其成長之艱難，切實滿足其時代需要。

第一，切實落實基層減負(fù)工作，加強組織關(guān)懷關(guān)愛。首先要積極推進落實《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，著重解決形式主義問題，切實精簡文件梳理、控制會議數(shù)量規(guī)模、提高會議質(zhì)量和效率[32]，以及改變基層工作中的“痕跡管理 ”，改進上級無效率、無產(chǎn)出的檢查督察、問責(zé)追責(zé)等工作內(nèi)容。其次，要加強各單位之間的配合，明確各個單位所承擔(dān)的實際工作，把具體工作職責(zé)落實到人頭，明確工作人員各自的工作量，杜絕推諉扯皮，杜絕“忙的忙死，閑的閑死”現(xiàn)象。再次，在信息化時代，要大力推進電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)智能辦公，通過技術(shù)手段降低程序化工作量。最后，要實行關(guān)懷激勵，正視和重視基層公務(wù)員的合理需要，及時了解基層公務(wù)員的壓力，通過多種方式促進基層公務(wù)員身心健康發(fā)展。

第二，加強優(yōu)秀基層公務(wù)員正面事跡的宣傳和表彰力度，降低基層公務(wù)員社會輿論壓力，塑造良好的社會輿論導(dǎo)向。通過線上線下的宣傳引導(dǎo)，使群眾與公務(wù)員能夠敢于發(fā)聲、平等溝通、相互理解。一方面，增加對基層公務(wù)員日常工作的曝光度，通過視頻、圖片等手段記錄基層公務(wù)員生活，增進社會對基層公務(wù)員的了解;另一方面，加強優(yōu)秀基層公務(wù)員正面事例宣傳報道，樹立良好的基層公務(wù)員形象，以此贏得廣大群眾的認(rèn)可和尊重，讓基層公務(wù)員有尊嚴(yán)地工作。

第三，著力滿足基層公務(wù)員對自身能力素質(zhì)提升的需要。黨的十九大報告強調(diào)“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力”。這對基層公務(wù)員在專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)精神上提出了更高的需求。根據(jù)公務(wù)員分類管理辦法提出具體且有針對性的培訓(xùn)計劃，堅持“干什么學(xué)什么、缺什么補什么”[33]。一方面要強化基層公務(wù)員的政治素養(yǎng)，通過黨校學(xué)習(xí)、遠程培訓(xùn)等不同方式加強交流學(xué)習(xí);另一方面要注重專業(yè)精神和專業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)，給基層公務(wù)員提供更多的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機會，讓他們有更多時間了解熟悉新思想、新技術(shù)、新信息等，為其后續(xù)職業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（四）重視女性基層公務(wù)員發(fā)展需要，塑造職業(yè)核心競爭力優(yōu)勢

調(diào)查發(fā)現(xiàn)新時代女性基層公務(wù)員的發(fā)展需要日益增強。針對這一特征，關(guān)鍵在于要努力拓寬其晉升渠道，打破其職業(yè)天花板，為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，增強其職業(yè)核心競爭力。

第一，肯定女性基層公務(wù)員的工作價值，塑造社會性別主流化的行政意識。中國傳統(tǒng)文化的“男主外、女主內(nèi)”“男尊女卑”等觀念，尚未得到轉(zhuǎn)變更新，這也是盡管現(xiàn)代女性文化素質(zhì)不斷提高，自我意識不斷增強，一定程度上工作積極性要高于男性[34]，卻仍在職場中遭遇到不平等對待，甚至被“潛規(guī)則”，或者提拔時被詬病“被潛規(guī)則”，這都是對女性基層公務(wù)員固有的性別歧視。政府部門應(yīng)起到表率作用，為女性基層公務(wù)員創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。

第二，要積極回應(yīng)女性基層公務(wù)員在學(xué)習(xí)進修、自我價值實現(xiàn)等方面的合理訴求。要為女性基層公務(wù)員提供平等和多方式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機會，充分考慮女性基層公務(wù)員家庭和工作之間的矛盾，提供網(wǎng)上培訓(xùn)、網(wǎng)上函授、自助學(xué)習(xí)等方式，促進其專業(yè)技能和管理能力的提高，使其在提拔任用中更具優(yōu)勢。女性基層公務(wù)員要對自身有更高要求，增強理想追求，不斷提升外在技能和內(nèi)在素養(yǎng)，增強整體職業(yè)競爭力。

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History and Reality：the Characteristics of the Needs and Incentive Mechanism of Grass-roots Civil Servants in the New Era

Li Zhi1? ?Chen Ni1? ?Li Yuanling1，2

（School of Public Affairs， Chongqing University; School of Business， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing， 401120）

Abstract： It is of great significance to grasp the needs of grass-roots civil servants and construct a scientific incentive mechanism for the construction of high-quality and professional civil servants in the new era. According to the questionnaire surveys and interview methods， this study found that grass-roots civil servants have diverse and relatively strong needs. Specifically， the basic needs are advantages， the development needs are not prominent. Compared with male civil servants， the development needs of female civil servants are prominent;the needs of grass-roots civil servants show the characteristics of the times， which means that the dual needs of improving their ability to serve the society and improving welfare benefits are prominent. Also， the development needs of female grass-roots civil servants are significantly higher than that of male grass-roots civil servants. Based on the further analysis of the four types of grass-roots civil servants need different incentive expectations， relevant incentive countermeasures are put forward.

Key Words： Grass-roots Civil Servants; Characteristics of Needs; Incentive Expectations; Civil Servant Incentives

（責(zé)任編輯：許志敏）

作者簡介：李志（1964—），男，漢族，四川內(nèi)江人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師;研究方向：公共人力資源管理、公共經(jīng)濟與公共政策;陳旎（1993—），女，漢族，福建漳浦人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共人力資源開發(fā)與管理研究;李苑凌（1982—），女，漢族，四川遂寧人，西南政法大學(xué)商學(xué)院講師、重慶大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共人力資源開發(fā)與管理研究。